簡介
預備立憲義和團運動後，各地民眾的反抗鬥爭此伏彼起，民主革命思潮在全國廣泛傳播，反清武裝起義接連不斷；資產階級改良派為抵製革命，展開了要求實行君主立憲的立憲運動，並取得了清廷中央和地方一些漢族官僚的支持。這些情況，迫使清政府不得不採取一些姿態，應付立憲運動，挽救清朝統治的滅亡。1905年，清廷派載澤、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先後回國，上書指出立憲有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患漸輕，三曰內亂可弭”，建議進行立憲。但是，同時指出，“今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲預備，至於實行之期，原可寬立年限。日本於明治十四年宣布憲政，二十二年始開國會，已然之效，可仿而行也。”1906年9月1日，清廷頒發了《宣示預備立憲諭》，“預備立憲”由此而來。清末的預備立憲，主要涉及三個方面的內容，一是行政改革，包括司法改革、教育改革，其核心是官制改革；二是設立議會；三是實行地方自治。
預備立憲諭旨頒布後，立憲運動也由宣傳推動階段進入了發展階段，各地紛紛建立立憲團體，並發動了幾次召開國會的請願運動。1911年5月，清政府裁撤軍機處等機構，公布所訂內閣官制，組成新內閣。由慶親王奕劻任總理大臣，在十三名國務大臣中，漢族官僚四名，蒙古旗人一名，滿族八名，其中皇族又占五人，被譏為“皇族內閣”。至此，清政府借“預備立憲”欺騙國人，達到貴族集權、鎮壓民主革命的目的完全暴露，立憲派的幻想隨之破滅，民主革命更加高漲。
晚清預備立憲這項政治活動有著保守性和欺騙性，這場憲政改革涉及的內容極其龐雜，觸動了社會的方方面面，預備立憲的措施加劇了中央與地方、滿漢之間、階級之間的矛盾，引起了社會的極大混亂，加速了清朝的滅亡，摧生了新的政治制度。
立憲團體的興起
一、江浙立憲派與預備立憲公會
預備立憲以上海為中心的江浙地區，人文薈萃，經濟發達，風氣開通，思想先進，是國內立憲派活動最重要的基地。張謇、湯壽潛等江浙立憲派是立憲運動的積極倡導者和領導者，他們的思想與活動都業已超越狹隘的省區地域而具有全國性意義。清政府開始預備立憲後，他們首先著手組織了國內第一個立憲團體——預備立憲公會。在預備立憲公會成立前一周，1906年12月9日，馬相伯、雷奮等人在上海成立了憲政研究會的組織。關於該會的性質，張玉法認為其與預備立憲公會不同，“憲政研究會為一學術團體，預備立憲公會為一政治結社；討論國內的立憲團體，當自預備立憲公會始。”［張玉法《清季的立憲團體》，365頁，台北，“中央研究院”近代史研究所專刊（28），1985］侯宜傑認為“它的學術氣味較濃，卻非單純的學術團體，後來便直接投入了政治運動”。（《二十世紀國中國政治改革風潮——清末立憲運動史》，118頁，北京，人民出版社，1993）事實上，憲政研究會與預備立憲公會的成員有共通之處，其許多重要成員都加入了預備立憲公會，有人甚至認為預備立憲公會就是在“憲政研究公會的基礎上擴大而成”。（李新主編《中華民國史》第一編下冊，44頁，北京，中華書局，1981）有鑒於憲政研究會性質的模糊及其與預備立憲公會的密切關係，我們主張以預備立憲公會為國內最早的立憲團體。
預備立憲公會是江浙立憲派為回響朝廷預備立憲而設立的立憲團體。1906年10月26日，鄭孝胥、張謇領銜為在上海設立預備立憲公會向民政部申請備案，宣稱該會的設立，“願為中國立憲國民之前導”。《鄭孝胥張謇等為在上海設預備立憲公會致民政部稟》，見《中華民國史檔案資料彙編》第1輯，100頁。12月16日，預備立憲公會正式召開成立大會，鄭孝胥報告開會宗旨時首先說明，該會根據朝廷預備立憲上諭所稱“使紳民明晰國政以預備立憲”，故定名為“預備立憲公會”。《預備立憲公會鄭孝胥第一次開會報告詞》，見浙江省辛亥革命史研究會編《辛亥革命浙江史料選輯》，203頁，杭州，浙江人民出版社，1981。據《預備立憲公會簡章》規定，該會“以發憤為學、合群進化為宗旨”，凡本國人年滿20歲以上，與該宗旨相合，經會員2人以上介紹均可入會。該會設會長1人，副會長2人，會董12人，名譽會董若干人，駐辦員、書記員、會計員各1人，編輯員、調查員、宣講員各若干人。會長與副會長由全會投票公舉15人中互選產生，任期1年，可連選連任。預備立憲公會事務所設在上海靜安寺路54號。《預備立憲公會簡章》，見《辛亥革命浙江史料選輯》，206—208頁。具體職員如下：會長鄭孝胥，副會長張謇、湯壽潛，會董張元濟、沈同芳、李鍾珏、王清穆、陸爾奎、劉垣、李厚祐、周晉鑣、許鼎霖、周廷弼、高鳳岐、胡琪、王震、孟昭常、張廣恩、王同愈、李家鏊、高鳳謙，駐辦員孟昭常，編輯員秦瑞玠、湯一鶚、邵羲、孟森、張家鎮，書記屠紹屏，會計柏治華。《預備立憲公會職員表》，見《辛亥革命浙江史料選輯》，223頁。據一份《預備立憲公會會員題名表》所列235名會員資料統計，其中江蘇103人，浙江55人，江浙籍人士共占會員總數的68%強，可見該會是以江浙立憲派為主體的立憲團體。在這235人中，有113人曾經任過各種政府官職或具有某種官銜，這些官紳將近占會員總數的一半，其餘便主要是在企業、銀行、公司、商會任職的商紳。《預備立憲公會會員題名表》，見《辛亥革命浙江史料選輯》，210—222頁。由於那些官紳事實上也有不少是經營各種工商企業的，因此可以說，預備立憲公會的主要階級基礎是紳商，並和官府有著密切的聯繫。
預備立憲公會的醞釀與成立，曾經得到時任兩廣總督的岑春煊的積極支持，他曾資助該會開辦費1萬元（兩），並允諾為之籌措常年經費每年1000元。勞祖德：《鄭孝胥日記》第2冊，1056—1057、1065頁，北京，中華書局，1993。福建籍的鄭孝胥能夠擔任該會會長，便與岑春煊的支持分不開。不過，該會的靈魂人物還是江浙立憲派的領袖張謇。
預備立憲公會成立後，每年按例召開一次常會，選舉正、副會長及其他職員。1907、1908年分別召開第二、三屆常會，鄭孝胥兩次連任會長，張謇、湯壽潛兩次連任副會長。1909年第四屆常會，鄭孝胥不願三次連任會長，結果選舉朱福詵為會長，張謇、孟昭常為副會長。後因孟昭常赴北京組織分會，副會長仍以張謇、湯壽潛充任。1911年初，補開上年第五次常會，選舉張謇為會長，鄭孝胥、張元濟為副會長。
預備立憲公會的活動以籌辦憲政為中心，主要表現如下：參見張玉法《清季的立憲團體》，369—370頁；侯宜傑《二十世紀國中國政治改革風潮——清末立憲運動史》，121—123頁。
第一，出版書刊，宣傳憲政知識。該會編輯的報刊主要有《預備立憲公會報》和《憲志日刊》兩種。《預備立憲公會報》為半月刊，於1908年2月在上海創辦，至1910年1月停刊，共出46冊。1910年5月在北京改出的《憲志日刊》，由孟昭常主編；次年2月，又議決改為《憲報》。該會出版的書籍主要有孟昭常的《公民必讀》和《城鎮鄉地方自治宣講書》、錢潤的《地方自治綱要》、張家鎮的《地方行政制度》、孟森的《諮議局章程講義》以及邵羲譯的《日本憲法解》、湯一鶚譯的《選舉法要論》等。各書暢銷一時，影響頗大。
第二，開辦法政講習所，培養憲政人才。1909年2月接辦原由江蘇學會創辦的法政講習所，招收各省學員學習法政知識。先有半年一期的班次，注重地方自治知識，包括財政、預算、決算等方面，專門培養地方自治人才；後增設一年一期的班次，注重法律，以造就司法人才。
第三，編纂商法，促成政府頒布商法。1907年7月，預備立憲公會與上海商務總會和商學公會商議編纂商法，準備邀請全國各商會及海外華商代表約期召開商法特別會議。為此，預備立憲公會成立商法編輯所，聘秦瑞玠、湯一鶚、邵羲、孟昭常、張家鎮為編輯，籌備商法起草事宜。11月，商法特別會議在上海召開，各商會代表聚會研討商法草案提綱，並決定由各商會推舉代表一人組織商法草案評議會。1909年12月，完成了《公司法》與《商法總則》，經各商會代表評議通過，並推舉孟昭常、秦瑞玠進京呈送農工商部和修訂法律館，以促成政府正式頒布商法。
第四，推動地方自治的進行與諮議局的籌辦。在推行地方自治方面，預備立憲公會不僅督促各地士紳學習法政知識，而且催促憲政編查館從速制訂地方自治章程。在籌辦諮議局方面，預備立憲公會也做了不少工作：在會中設立通信部，統一諮議局章程的解釋與施行辦法；每周召開談話會一次，商議諮議局議案；與各省諮議局聯繫，互相交流經驗。張謇被選為江蘇諮議局議長，其他不少預備立憲公會會員被選為諮議局議員。
第五，參與國會請願運動。張謇、雷奮、楊廷棟、孟森、孟昭常等預備立憲公會成員在清末國會請願運動中非常活躍。
預備立憲公會的活動一直持續到武昌起義以後，是清末存在時間最長、影響最大的立憲團體。
二、康、梁與帝國憲政會及政聞社
預備立憲在張謇等立憲派於國內設立預備立憲公會的同時，流亡海外的康有為、梁啓超也在謀求組織立憲團體。
1906年10月21日，康有為以個人名義向各埠保皇會會眾發布公啟，宣布在丁未（1907年）新年元旦改保皇會為國民憲政會，並擬定了改會簡章。在公啟中，康有為首先回顧了保皇會的歷史，然後說明了改組的目的。他認為，朝廷實行預備立憲後，保皇會的使命已經完成，“皇上日漸有權，聖躬必可無恙，從此不復勞吾同志之憂矣”。預備立憲既已宣布，當務之急就是籌備憲政，所謂“從今切近之急務，莫如講憲政”，因此建立籌備憲政的政黨是很有必要的。“皇上不危，無待於保，歸政雖要，尚屬更端。就本會之義務言之，此後當無所事事，而成立大黨，遍於五洲，實居舉國之先河，而為政黨之前導者也。”在改會簡章中，康有為詳細說明了改組的具體事宜。他宣布五洲各埠保皇會將在丁未新年元旦舉行大型慶典，一律改名為“國民憲政會”，亦稱“國民憲政黨”，“以成中國最先最大之政黨”。他還要求保皇會各報刊登這個公啟與簡章，凡《維新報》《文興報》《新中國報》《東華報》《總匯報》《新民叢報》《國事報》“一律立登勿遲”。《布告百七十餘埠會眾丁未新年元旦舉大慶典告蕆保皇會改為國民憲政會文》《行慶改會簡要章程》，見湯志鈞編《康有為政論集》上冊，597—606頁，北京，中華書局，1998。
當時，梁啓超正在日本與熊希齡、楊度、蔣智由、徐佛蘇等人商議組黨。他接到康有為關於保皇會改名的信後，便與熊希齡等人商榷，熊希齡等人建議改用“帝國憲政會”之名。當康有為已經對外公布上述公啟及簡章後，梁啓超仍然堅持改用“帝國憲政會”之名。他致書康有為稱：“何不用帝國之名，而用國民之名耶？豈趕不及耶？竊以為及今改之，未為晚也。”梁啓超：《與夫子大人書》，見丁文江、趙豐田編《梁啓超年譜長編》，369、374頁。康有為並未表示反對。
1907年3月23日至4月2日，康有為在紐約召集各埠代表正式召開改憲政會大會。康有為發表長篇演講，凡歷三時，長十餘萬言，“演說改憲政會開會議之由，敘各國憲政之本原得失，明政黨之結構重要，慶中國之將行憲政，同志須預為講習，然後盡國民之義務，乃能收其權利”。會議由各埠代表議決了會章，規定本會定名為“帝國憲政會”，對外則稱“中華帝國憲政會”，確定本會“以君主立憲為宗旨”，同時標榜尊帝室、擴民權、監督政府、講求憲政。《帝國憲政會大集議員會議序例》，見上海市文物保管委員會編《康有為與保皇會》，487—489頁，上海人民出版社，1982。至此，帝國憲政會正式宣布成立。
帝國憲政會成立後，在國內的活動主要是回響國會請願運動。1907年底至1908年初，康有為發動亞、歐、美、非、澳五洲兩百埠帝國憲政會僑民數十餘萬人上書請願，要求“立開國會以實行立憲”。《海外亞美歐非澳五洲二百埠中華憲政會僑民公上請願書》，見湯志鈞編《康有為政論集》上冊，609頁。
在海外，帝國憲政會不僅面臨著日益壯大的革命黨人勢力的競爭，而且因為開辦商務公司、華墨銀行，尤其是振華公司等實業，經營不善，致使其內部矛盾重重，勢力大為削弱，反而不如保皇會時期聲勢之大。武昌起義以後，康有為通告各埠會眾改帝國憲政會為“國民黨”，康有為：《致各埠書》，見《康有為與保皇會》，368頁。後被合併於共和黨。
如前所述，在康有為醞釀改組保皇會時，梁啓超也在與楊度、蔣智由、徐佛蘇、熊希齡等人謀求組黨。當時梁啓超致書康有為，匯報了有關情況：海外的保皇會改為帝國立憲會，在國內另設新會為憲政會，“新舊兩會名分而實合，始分而終合”；憲政會由梁啓超出名為發起人，康有為不出名，但必擁戴康為會長，故暫不設會長，空席以待康，由康暗中主持，梁啓超以尋常會員之名稟康之命代行會長之事；憲政會先在東京成立，然後設本部於上海，以幹事長主之，幹事長以楊度任之。會章綱領大致有三：一為尊崇皇室，擴張民權；二為鞏固國防，獎勵民業；三為要求善良之憲法，建設有責任之政府。在東京的最初發起人為梁啓超、楊度、蔣智由、吳仲遙、徐佛蘇、徐勤、麥孟華、狄葆賢、羅普、湯叡，及學生十餘人；擬舉徐勤為會計長，掌握財權；梁啓超擬親到上海一次，努力爭取張謇、鄭孝胥、湯壽潛三人入會；袁世凱、端方、趙爾巽為暗中贊助人，熊希齡已與交涉，得其許諾；擬擁戴醇親王載灃為總裁，載澤為副總裁，由熊希齡進京運動；經費由熊希齡籌集15萬，以5萬辦《北京報》，10萬為會中基本金，其款半由袁世凱、端方、趙爾巽所出，梁啓超自籌5萬，請康有為設法代籌；擬招海外會員入會，其不入者聽便。梁啓超：《與夫子大人書》，見丁文江、趙豐田編《梁啓超年譜長編》，370—373頁。後來，由於領導權問題，楊度與梁啓超等人發生矛盾，致使雙方合作組黨計畫流產。梁啓超認為，楊度之所以熱心組黨之事，是因為他頗有野心，即希望利用康梁一派的人力、財力與名譽圖謀個人的發展。所謂“欲以其所支配之一部分人為主體，而吾輩皆為客體”，“欲利用吾黨之金錢名譽，而將來得間則拔戟自成一隊”。梁啓超：《致蔣觀雲書》《與南海夫子大人書》，見丁文江、趙豐田編《梁啓超年譜長編》，391、409頁。結果，楊度成立了憲政講習會，梁啓超與蔣智由、徐佛蘇等人組織了政聞社。
1907年10月17日，政聞社在東京神田區錦輝館正式召開成立大會。當天與會者，有以梁啓超為首的社員近兩百人，其他赴會者千餘人，並有日本名士犬養毅等人為之捧場。當梁啓超演說國會議院等事時，潛伏其中的革命黨人張繼、金剛、陶成章等人起身喊打，會場一片混亂，梁啓超等人落荒而逃，大會不歡而散。
《政聞社社員大會破壞狀》，見湯志鈞編《章太炎政論選集》上冊，370頁。
政聞社在一場鬧劇中正式成立。
政聞社成立時，便在已經停刊的《新民叢報》的基礎上創辦了《政論》月刊，作為輿論機關報。《政論》創刊後隨政聞社內遷上海，由蔣智由具體負責編務，梁啓超在日本遙領筆政。在《政論》第一期上刊登了《政聞社宣言書》和《政聞社社約》，明確地宣布了政聞社的政綱、宗旨及其實行辦法。政聞政綱有四：一為實行國會制度，建設責任政府；二為厘定法律，鞏固司法權之獨立；三為確立地方自治，正中央地方之許可權；四為慎重外交，保持對等權利。政聞社宗旨有三：一為確定立憲政治，使國人皆有參與國政之權；二為對於內政外交，指陳其利害得失，以盡國民對於國家之責任心；三為喚起國人政治之熱心，及增長其政治上之智識與道德。具體實行辦法有三：一為編撰，以次發行有力之雜誌、日報，及適用之書籍等；二為交通及調查，交通各內地輸入政治上之學識，及通告政治上之利弊，又調查其關於政治上一切之事；三為建議及警告，關係國家重要之事，申告政府。《政聞社宣言書》《政聞社社約》，見中國史學會編《辛亥革命》第4冊，105—116頁，上海人民出版社，1959。
在組織機構方面，政聞社設社長一人（為了給康、梁預留地位，暫虛其位）。社長之下設總務員一人、常務員二人，由社員公舉產生，主持全社事務。以下職員分六科：庶務科、書記科、會計科、編纂科、調查科、交際科，科員由總務員、常務員指定，各科設主任一人，負責本科事務。另設評議員若干，由社員公舉產生，評議員長由評議員會選舉。總務員由馬良擔任，常務員為徐佛蘇和麥孟華。《政聞社職員簡章》《政聞社職員名籍》，見《辛亥革命》第4冊，118—120頁。政聞社成立時職員名單如下：總務員馬良，常務員徐公勉，麥孟華，庶務科侯延爽、彭淵恂、趙灼、陳高第、何天柱、金葆稚、榮生，書記科黃可權、范治煥、梁錦漢、鍾寶華、盧柱生、陳國鏞、陳文起、趙正印、徐湛源，會計科徐勤、彭淵恂、范治煥、陳官桃、張壽坤，編纂科蔣智由、黃可權、張嘉森、陳介、王愷憲、劉冕執、麥鼎華、葉衍華、吳灼昭、張伯楨、羅普、鄭浩、陳智鏞、謝曉石、黎祖健、張壽坤、陳高第、陳官桃，調查科陳介、余銘銓、鮑、譚學夔、胡晴崖、桂陞、張壽波、張浩、湯叡、徐爾音、劉頌虞、何維道、黃敦懌、彭兆璜、蕭仲祁、劉肇唐、鍾福慶、陸定、甘得中、錫寶、康誥、王愷憲，交際科雷奮、向瑞琨、鄭啟璜、譚錫鏞、譚學慈、林奎、李實、林上楠、隆福、楊文洵、李耀忠、楊承谷、馬宗援、徐爾音、金葆稚、狄葆賢、吳肇祥、盧穎衢、榮陞，評議員張嘉森、張壽波、戴彬、隆福。
在康、梁不便出面的情況下，政聞社以德高望重的馬良為總務員，意在擴大影響。政聞社成立不久，即派湯叡回上海迎請馬良到東京就職。在歡迎會上，徐佛蘇致歡迎詞說：“馬先生深通吾國經世之術，四十年前畢業於法國大學，邃於哲理法政諸學，並旁通拉丁、羅馬、英、德諸國文字，本其心得，以見諸躬行，其碩德懿行，皆足為吾國人表率。今以七十高年，冒萬里風波之險，專為吾社員全體及中國前途而來，吾輩對之真不勝欣慕。”梁啓超與之暢談一日，也認為馬良“已承許以全力擔任社務，此真吾社前途最大之幸福也”。參見丁文江、趙豐田編《梁啓超年譜長編》，425頁。不過，政聞社的實際社務是由常務員徐佛蘇和麥孟華負責；尤其是掌管財權的會計科按梁啓超最初的構想果真由徐勤任主任，這便使康、梁完全可以在暗中主持政聞社。
政聞社在海外成立後，便面臨著艱難的生存環境，主要是與革命派的矛盾衝突不可避免。雙方當時在海外的活動主要是以華僑與留學生為依託，這勢必在人力、財力與活動空間等方面存在著激烈的爭鬥。還在商議組黨之時，梁啓超已經察覺到非常嚴峻的形勢。他致書康有為稱：“革黨現在東京占極大之勢力，萬餘學生從之者過半……今者我黨與政府死戰，猶是第二義；與革黨死戰，乃是第一義。有彼則無我，有我則無彼。”梁啓超：《與夫子大人書》，見丁文江、趙豐田編《梁啓超年譜長編》，373頁。
政聞社成立大會上，革命派張繼等人的存心搗亂更使雙方的矛盾衝突公開化。因此，政聞社成立不久，即謀求轉向國內活動。
1908年初，馬良、徐佛蘇、麥孟華等率政聞社本部遷回上海，此後便主要在國內活動。政聞社試圖以上海為基地，逐漸將勢力滲透到各省，於是派出特派員到各省活動，如北京有湯覺頓、潘若海，兩湖有侯延爽，四川有鄧孝可，福建有徐碧泉，廣西有孔希伯等。但是，各地活動進展也並不順利。主要原因有二：一是政聞社以康梁勢力為背景，使許多朝野人士避之猶恐不及。不僅梁啓超原來構想拉攏袁世凱、端方、趙爾巽等封疆大吏和擁戴皇親貴族載灃、載澤為正、副總裁的計畫落空，而且聯絡地方名流張謇、鄭孝胥、湯壽潛之事也沒有結果。就是狄楚青主持的《時報》，雖創辦之時曾得康、梁巨款資助，但因恐被政聞社“累及”，而不敢與之靠得太近，以致徐勤、湯叡公然指責狄楚青為“叛黨之人”。梁啓超也對之頗為不滿，認為：“吾黨費十餘萬金以辦此報，今欲擴張黨勢於內地，而此報至不能為我機關，則要來何用，無怪諸人之憤憤也。”他堅決主張派徐勤前往“整頓”。梁啓超：《與夫子大人書》，見丁文江、趙豐田編《梁啓超年譜長編》，432頁。
二是政聞社的活動還受到國內其他立憲團體的排斥。例如，政聞社派侯延爽到武漢開展活動，本來計畫開辦《江漢公報》（又名《大江日報》）和江漢公學（法政大學），以圖控制輿論和培養人才，但結果未能辦成，其原因雖有經費缺乏的問題，但也與楊度的憲政講習會的排擠有關，正如侯延爽所謂“楊晢子等造謠嫁禍，不如暫避嫌疑”。參見丁文江、趙豐田編《梁啓超年譜長編》，466頁。
政聞社在國內活動的最大目標是請願速開國會。在1907—1908年立憲派發動的國會請願運動中，政聞社充當了一個重要的角色。政聞社不僅與上海預備立憲公會等團體發起組織國會期成會，發動全國規模的簽名請願速開國會運動，而且還以該社名義致電憲政編查館請願，“乞速宣布期限，以三年召集國會”。
參見丁文江、趙豐田編《梁啓超年譜長編》，454頁。1908年7月25日，政聞社成員、法部主事陳景仁以個人名義電奏朝廷，請求確定三年內召開國會，並把主張從緩立憲的赴德國考察憲政大臣于式枚革職以謝天下，結果陳景仁反被清廷革職。中國第一歷史檔案館：《光緒宣統兩朝上諭檔》第34冊，149—150頁，桂林，廣西師範大學出版社。8月13日，清廷諭令查禁政聞社。上諭稱：“近聞沿江沿海暨南北各省設有政聞社名目，內多悖逆要犯，廣斂資財，糾結黨類，託名研究時務，陰圖煽亂，擾害治安，若不嚴行查禁，恐將敗壞大局。著民政部、各省督撫、步軍統領、順天府嚴密查訪，認真禁止，遇有此項社伙，即行嚴拿懲辦，勿稍疏縱，致釀巨患。”《光緒宣統兩朝上諭檔》第34冊，162頁。正式成立不到一年的政聞社因此被迫解散。
三、楊度與憲政講習會及憲政公會
預備立憲楊度（1875—1931），原名承瓚，字晢子，後改名度，號虎公、虎禪，湖南湘潭人。1894年（光緒二十年）應順天鄉試，中試舉人。後師從清末著名學者王闓運，學習經史及帝王之學，為王氏得意門生。1902年，他留學日本，入東京弘文學院，與湖南留日學生籌辦《遊學譯編》，並為之作《敘》。1903年，他回國參加經濟特科考試，獲一等第二名，後因被參劾與革命黨聯繫密切，遭官府查拿。為避禍，他再次東渡日本，相繼入弘文學院和東京法政大學速成科。留日期間，楊度非常活躍，一度被選為中國留日學生總會幹事長。他與革命黨人黃興、宋教仁、陳天華、楊毓麟、劉揆一和立憲黨人梁啓超、蔣智由、徐佛蘇等均有頻繁交往，其政治態度，先是傾向革命，後漸轉向立憲。1906年，載澤等五大臣出洋考察政治，經隨員熊希齡聯絡，楊度為之草擬各國憲政情況報告。清廷宣布預備立憲以後，他便全身心地投入立憲運動。
1907年1月20日，楊度在東京創辦《中國新報》，自任總編撰員，積極鼓吹君主立憲，主張“變吾專制國家為立憲國家，變吾放任政府為責任政府”，認為“今日中國之事實，但能為君主立憲，而不能為民主立憲”。《〈中國新報〉敘》，見劉晴波主編《楊度集》，210頁，長沙，湖南人民出版社，1986。與此同時，楊度開始與梁啓超、蔣智由、徐佛蘇、熊希齡等人籌謀組織立憲團體，後因意見不合，主要是因為楊度不願依附康、梁，遂謀求獨立組黨活動。2月9日，楊度與方表、陸鴻逵、楊德鄰等人在東京組織政俗調查會，“其宗旨在反對政府及革命黨，而主張君主立憲”。《我之歷史》，見陳旭麓主編《宋教仁集》下冊，713頁，北京，中華書局，1981。6—7月間，楊度與熊范輿等人在政俗調查會的基礎上正式成立憲政講習會（又稱“中國憲政講習會”）。
憲政講習會標榜其宗旨在於“預備憲政進行之方法，以期憲政之施行”。《東京中國憲政講習會總章》，見1907年8月11日《時報》，上海。
其組織機構：設會長一人，主持會務，由會員公選產生；設評議部，議決一切事務，評議員由會員選舉，評議部部長由評議員互選；設事務員若干，辦理評議部議決的事務，事務員由會員選舉。憲政講習會以熊范輿為會長，其實際主持人是楊度。
憲政講習會成立不久，即對外公開發表《意見書》，提出設立民選議院的主張，認為欲救中國“非改造責任政府不可，欲改造責任政府，則非設立民選議院不可”，並表示本會同志願為“憲政之先驅”。《東京憲政講習會意見書》，見1907年8月12日《時報》，上海。同年10月，在楊度與憲政講習會的策劃下，由熊范輿領銜向朝廷請願，要求開設民選議院。這成為民間請願開國會之先河，並掀起了一場全國性規模的國會請願運動。
同時，楊度因料理伯父喪事回湘，憲政講習會也隨之開始在國內發展勢力。是年底，楊度與湘紳譚延闓、龍紱瑞、廖名縉等人在長沙成立憲政講習會湖南支部。1908年初，楊度改憲政講習會為憲政公會，湖南支部即稱“湖南憲政公會”。隨後，楊度進京設立憲政公會本部，並在上海等地建立分會，積極從事國會請願聯絡活動。4月20日，由於張之洞與袁世凱的保薦，朝廷諭令楊度“以四品京堂候補在憲政編查館行走”。《光緒宣統兩朝上諭檔》第34冊，63頁。
此後，楊度藉助在政府中的各種關係，大力發展憲政公會的勢力。
6月30日，楊度等人向民政部稟請設立憲政公會，得到批准。次日，憲政公會在北京正式成立，熊范輿為總事務員，“以專責成”。《批准設立憲政公會》，見1908年7月5日《盛京時報》，奉天。《憲政公會章程》規定，本會以“確定君主立憲政體”為宗旨。其組織結構是：設總裁一人、副總裁二人，主持會務；設常務員若干，綜理會務，常務員由各支部幹事長推舉；設常務員長一人，由常務員公舉；各地設支部，各支部設幹事長一人，兼評議長，並設評議員及?事若干。《憲政公會章程》，見1908年7月14日《盛京時報》，奉天。
同時發布的《憲政公會宣言書》提出：“朝廷預備立憲下詔有年，然舉國上下無肯實行，國事如茲，自何能救？吾黨於此亦所痛心，平時研究講習既有時日，用特團合運動，以冀開國會，布憲法，建設責任政府，消專制之威，免暴動之禍，實行君主立憲制度，上安皇室，下起民權，使吾國自危而之安，自亡而之存，合滿漢蒙回苗藏諸同胞，以與列強爭雄於世界。”《憲政公會宣言書》，見1908年7月12日《盛京時報》，奉天。隨即，憲政公會在天津、上海、山東、河南、安徽、湖北、湖南等地相繼建立支部，勢力極一時之盛。
然而，憲政公會很快就由盛而衰。楊度進入清朝政府體制後，其政治立場逐漸發生微妙的變化，開始由著名的立憲派領袖轉變為清政府籌辦憲政的御用官僚。1908年8月27日，清廷頒布《欽定憲法大綱》和《九年籌備立憲清單》，明確規定以九年為預備立憲期限。某些立憲派人士認為九年為時過長，攻擊朝廷有意拖延時間，甚至懷疑朝廷立憲的誠意。9月，楊度以憲政公會常務長的名義發表《布告憲政公會文》，公開為朝廷辯護，認為“以君主大權制欽定憲法，實於今日中國國勢辦理最宜”；至於立憲期限，則是“寧遲無速，立憲政體不可早成”，“上而諭旨惶惶，豈宜違反”；並勸告本會會員“此時但宜奉揚諭旨，引導人民恪遵分年預備之單而為確立基礎之法，不宜以空言為重，以實事為輕，見目前之近情，遺天下之大計”。《布告憲政公會文》，見劉晴波主編《楊度集》，511—512頁。除楊度以外，憲政公會其他一些重要骨幹分子也紛紛進入官場：熊范輿先被河南巡撫林紹年聘為法政學堂總教習，後又被雲貴總督李經羲調往雲南任知府；沈鈞儒被浙江巡撫增韞聘為諮議局籌辦處總參議；薛大可應湖廣總督之聘，陸鴻逵應湖南巡撫之聘，方表、黃敦懌應山東巡撫之聘，楊德鄰應東三省總督之聘，分別籌辦諮議局和地方自治等。誠如時人所謂“彼團中人皆分布各省督撫幕府”，徐佛蘇：《致任公先生書》，見丁文江、趙豐田編《梁啓超年譜長編》，464頁。而憲政公會會務無人打理，組織漸形渙散。政聞社被查禁後，清政府對集會結社取締甚嚴，憲政公會也便逐漸自然消亡。
四、其他地方性立憲團體
預備立憲除了上述幾個跨省區甚至具有全國性規模的重要立憲團體以外，立憲派還組織了基本上是以省區為單位的地方性立憲團體，如吉林省自治會、廣東粵商自治會、貴州憲政預備會、湖北憲政籌備會、福建政與會等。
（一）吉林省自治會
1907年1月6日，吉林紳士松毓聯絡同志，召開成立吉林地方自治研究會大會，與會者100多人，投票公舉松毓為會長，慶山、文祿為副會長，此外參議三人，並設總務、法制、文書、會計、調查、慈善六課，每課舉職員一二名不等。隨後擬定《試辦章程》，呈報民政部、吉林將軍備案，“是為自治會成立之始”。《自治會移民政司吉林省地方自治沿革錄》，見吉林省檔案館、吉林省社會科學院歷史所編《清代吉林檔案史料選編•辛亥革命》，106—107頁，長春，內部發行，1981。
據其《試辦章程》規定，該會定名為“試辦吉林地方自治研究總會”，以“準備地方自治”為宗旨。該會應辦之事有九：一是詳細調查省情，以為籌辦地方自治之準備；二是討論本省地方所有重要問題，以求妥善辦法；三是著譯書籍，或以表政見，或以資常識；四是派員按日演說，提倡或贊成公益事業，並附設宣講所、白話報，以啟民智、開風氣；五是向本省督撫或中央政府條陳關於本省大計之政見，以求興革；六是贊助地方善舉；七是提倡學務，促進普及教育；八是振興實業，聯絡商界；九是附設本省之教育會、勸學所、宣講所、董事會、閱報處。《試辦吉林地方自治研究會暫行章程》，見《清代吉林檔案史料選編•辛亥革命》，110—112頁。
同年10月7日，《吉林地方自治研究會第二次簡章》公布，正式改名為“吉林省自治會”，仍以“準備本省地方自治”為宗旨。自治會下設議事處和辦事處，另設編輯所。議事處為意志機關，有代表全體意志之權及討論關於地方利弊事件。其應行議決之事有四：一是城鄉村鎮各自治會等自治團體之設立，二是有關教育、警察、衛生、實業、工程、水利、救恤、消防、市場等類自治事務之創設及改良方法，三是地方財政之預算決算等事，四是監督執行議事處及各職員被人指摘處分事，及糾察辦事之得失。辦事處是執行機關，對內則執行政務，對外則代表自治全體，以處理議事處所交議決之事件。其應行負擔之事有七：一是議事處開會布置之事，二是議事處議決交辦之事，三是地方應歸辦理及監督之事務，四是依議事處議決之預算為收支之事，五是受地方官委託關於地方全體公益之事，六是對於各級自治商辦之事，七是代表自治團體為陳訴之事。辦事處下設總務、法制、調查、文書、會計、慈善六課。編輯所的職任為編輯憲報、白話報和宣講資料，以及審核付印檔案。《吉林省自治會第二次簡章》，見《清代吉林檔案史料選編•辛亥革命》，118—121頁。吉林省自治會以署理吉林民政使司民政使謝汝欽為監督，松毓為會長，慶山為副會長，孫樹棠、文耆、李芳為參議，另有總務課員承志、景芳，法制課員裕康、衣迺經、顧植、胡煥、瞿鉞，調查課員沈德涵、恩溥，文書課員崇祺、馬良翰，會計課員伊鏗額，慈善課員楊敬修，調查員孫毓竹，事務員趙銘新、聶樹清、莊萬銓、吳寶琛、榮光、巴揚阿、澍霖、景昌。《吉林地方自治會監督、會長、參議、職員銜名一覽表》，見《清代吉林檔案史料選編•辛亥革命》，122—123頁。
自治會設立後，便積極開展籌辦地方自治的準備工作。一是在省城設立自治研究所，1907年12月23日開學，由各屬選送士紳學習，以四個月為期，畢業後回各屬辦理地方自治。二是編輯《自治報告書》，每月三冊，免費送閱，並呈送民政部、吉林公署及移送各局、署、學堂，第七期以後改為《公民日報》，1908年6月29日出版。三是在省城東、南、北三區設立宣講所三處，延聘明通士子，每日宣講新學，以期開通風氣。《自治會移民政司吉林省地方自治沿革錄》，見《清代吉林檔案史料選編•辛亥革命》，107—108頁。
自治會還積極參與了吉林省諮議局的籌辦等憲政籌備工作，表現極為活躍。自治會的發展使紳民權力逐漸得以擴張，引起了官府的不滿和嫉恨，最終招致被解散的命運。1908年11月10日，東三省總督徐世昌與吉林巡撫陳昭常發布公告，認為吉林省自治會“乃尚未奉有部章，而研究亦未見成效，竟自謂吉林全省自治會已經成立。於營利則多方講求，於公益則未聞舉辦，徒事鋪張，不求實事，殊於自治義理大有不合，更與政府宗旨顯相違背”，因而宣布解散該會，將吉林省地方自治事宜改歸諮議局籌辦處一併籌辦，並縮小規模，改為吉林府自治局，擬先從吉林一府試辦。《總督徐世昌、巡撫陳昭常為吉林自治會歸併諮議局籌辦處收小規模改為吉林府自治局布告》，見《清代吉林檔案史料選編•辛亥革命》，132—133頁。
（二）廣東粵商自治會
粵商自治會是廣東商人自行組織的立憲團體。1907年冬，在兩廣人民開展反對英國攫奪西江緝捕權的鬥爭中，商人陳惠普等決定成立自治組織，“冠以粵商名號”，即粵商自治會。粵商自治會主要由廣東的商業和金融業資本家組成，其重要代表人物有陳惠普、李戒欺、陳基建、黃景棠、李蘅皋、郭仙洲、朱伯乾、陳竹君、唐拾義、黃煥庭、譚民三、盧輔宸、全西岩、關伯康、陳漳浦、梁蔚廷、譚荔垣、羅少翱、莫梓等。粵商自治會成立時宣稱：“本會遵旨預備立憲，先與同胞謀自治，將以研究內政、外交之得失，發為議論，供朝廷採擇；調查工商實業之利弊，力為整頓，以謀地方公益。”粵商自治會成立後，領導人民進行了一系列的反帝愛國運動，如力爭西江緝捕權，掀起抵制日貨運動，在澳門勘界問題上努力維護國家領土主權等。在籌辦憲政方面，粵商自治會自籌經費，辦起了自治研究所，並協助一些城鎮設立自治會，推動了廣東地方自治的開展。與此同時，粵商自治會還積極參與了1908年的國會請願運動。1909年，廣東諮議局成立，粵商自治會的成員幾乎被全部排除在諮議局之外，但是粵商自治會還是以民間團體的形式積極提出議案，努力參與諮議局的一些活動，對推動廣東憲政改革運動的發展起了重要的作用。以上關於粵商自治會的情況主要參見邱捷《辛亥革命時期的粵商自治會》，見中南地區辛亥革命史研究會、湖南省歷史學會編《紀念辛亥革命七十周年青年學術討論會論文選》下冊，373—400頁，北京，中華書局，1983。
（三）貴州憲政預備會
貴州較早的重要立憲團體為自治學社，由張百麟等人於1907年底創辦。自治學社為輿論機關，發行《自治學社雜誌》，其社章標榜“以預備立憲、催促立憲為宗旨……認定個人自治、地方自治、國家自治為希望立憲之方法，凡研究、行動皆以自治為社綱”。起初，自治學社完全是一個愛國立憲團體；1908年秋以後，自治學社逐漸轉向革命；到1910年以後，自治學社終於匯入革命的洪流，成為革命團體。參見張恆平、陳世和《試論貴州自治學社的性質》，見《紀念辛亥革命七十周年青年學術討論會論文選》下冊，447—462頁。
在自治學社逐漸轉向革命的時候，貴州立憲派開始籌設新的立憲團體——憲政預備會。貴州憲政預備會在貴州教育會的基礎上產生，任可澄為會長，陳廷棻為副會長，其會務實際上由教育會會長唐爾鏞掌控。1909年11月28日，貴州憲政預備會正式召開成立大會。會上，任可澄宣稱“本會以預備憲政為範圍”，“方今朝廷預備立憲期以九年，然上既有立憲之政府，下必有立憲之國民，惟是國民程度必成就於政治團體，故政治團體實為立憲國民之必要”，其具體進行方法分調查、著譯、演說、研究四類。《貴州發起憲政預備會大會紀詳》，見1909年12月30日《申報》，上海。該會還辦有法政學堂，並出版《黔報》和《貴州公報》，以鼓吹立憲。
（四）湖北憲政籌備會
湖北憲政籌備會附設於湖北教育總會。1909年5月20日，湖北憲政籌備會開會選舉職員，學界紳界有資望者80多人與會。會上選舉姚晉圻為會長，李哲明為副會長，湯化龍、余德元為書記，張仁靜、李國鏞為庶務，郭肇明為候補庶務，張國溶、陳武、夏壽康、李步青為編輯，時象晉、呂逵先為會計，胡柏年、黃訓典為候補會計。《湖北憲政籌備會選舉職員紀事》，見1909年5月21日《時報》，上海。
湖北憲政籌備會的實際領導人是著名立憲派人物湯化龍與張國溶。正是在他們的領導下，湖北立憲派團聚於憲政籌備會，積極參加國會請願運動，成為憲政改革運動的重要力量。
（五）福建政與會
福建政與會成立於1909年12月，其宗旨：“專以輔佐地方自治之不逮，並為諮議局機關之助”。政與會主要職員如下：主理幹事為林長民、劉崇佑、陳之麟，評議員為高登鯉、黃乃裳、林輅存、王邦儷、孟思培、盧初璜、黃士恆、薩君陸、楊展堂、林炳勛、椿安、吳曾提、連賢基、鄭祖蔭、王孝緝、鍾麟祥、馬光禎、楊慕震、劉子達、王子懿，幹事員為王振先、黃展雲、何秀先、陳興年、劉道鏗、張冠瀛、趙錫榮、陳遵統、劉崇偉、黃永筠。該會辦事綱領有八：一是奉戴皇室，翼護憲政之成立；二是尊重中央官廳與地方官廳之責任；三是求自治制之發達；四是保全國權，顧重民生；五是注重財政，實行各項調查；六是聯合海外華僑，振興內地實業；七是促成交通之機關；八是企圖國民教育之普及。政與會內部分為會報、調查、講習、演說四科。該會每年開大會一次，議定本會目的達到之方法，為向資政院、諮議局提出議案作準備。《閩省設立政與會之宗旨》，見1909年12月25日《申報》，上海。福建政與會是與諮議局等憲政機構關係密切的重要立憲團體。
另外，還出現了許多以一府、一州、一縣或一個城市為單位的規模更小的地方性立憲團體，如揚州的法政研究會、天津的自治期成會、常熟的地方自治會、汕頭的自治研究社等。還有一些立憲團體是專為某一項特定的憲政目標而結成的，如國會期成會、國會請願同志會、諮議局研究會、地方自治研究會等。京城與駐防八旗士民也成立了自己的立憲團體，如北京的八旗憲政會、杭州的杭乍兩防旗人自治會等。據不完全統計，在1906—1911年的立憲運動中，海內外各地共建立各種立憲團體84個。參見張玉法《清季的立憲團體》，91—98頁。各地立憲團體的紛紛湧現，是立憲派作為一個獨立政治派別走向成熟的重要標誌。同時，正是由於國內外各個立憲團體之間不斷的聯合活動，而使各地立憲派逐步實現了全國性的聯合，並將全國立憲運動推向了新的高潮。
立憲派的議政活動
一、立憲派在諮議局中的議政活動
預備立憲預備立憲各省諮議局成立後，便成為各地立憲派議政的重要場所。在浙江諮議局成立大會上，巡撫增韞稱：“各省諮議局之許可權，固一省之地方議會也。”《浙江諮議局成立大會及選舉》，見《辛亥革命浙江史料選輯》，165頁。
在四川諮議局成立會上，議長蒲殿俊認為，諮議局可以“對於本省政治得以從容討論”。《四川省諮議局第一次議事錄》，見隗瀛濤、趙清主編《四川辛亥革命史料》上冊，7頁，成都，四川人民出版社，1981。
時論以為，諮議局開會議事“是為朝廷以議政之權給與國民，許國民預聞國政之權輿”。《各省諮議局議案記略》，載《東方雜誌》第6年第13期，上海，1909。
的確，許多著名的立憲派領袖人物如張謇、湯化龍、譚延闓、陳黻宸、梁善濟、吳景濂、蒲殿俊、羅綸等被選為諮議局正、副議長，正是在他們的領導之下，立憲派在諮議局中的議政活動頗為活躍。
據《諮議局章程》規定，諮議局會議分常年會與臨時會兩種。常年會每年召開一次，會期40天，自九月初一日至十月十一日（農曆），如有必要可延長會期10天；臨時會遇有緊要事件則臨時召開，會期20天。由於諮議局是“一省之議會”，故諮議局會議均由各省督撫召集，並受督撫監督，且督撫對其議案“有裁奪施行之權”。《憲政編查館等奏擬訂各省諮議局並議員選舉章程折（附清單）》，見故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》下冊，678—681頁，北京，中華書局，1979。因此，諮議局的議政權是有一定限度的，並必然會與地方督撫發生矛盾衝突。
1909年10月14日（農曆九月初一日），除新疆緩辦外，全國21個省諮議局同時宣布成立，並召開第一屆常年會。當天舉行開幕典禮，各省督撫、藩司、臬司、提學使、巡警道、勸業道等大吏群集與會，異常隆重。隨後由議員選舉正、副議長和常駐議員，確定書記長及書記等職員，並擬定會議細則等具體規章制度，然後照章開議。各局會議一般都按期閉會，也有延期的，如四川延期5天，吉林延期10天。
各局所議議案有三類：一是各省督撫提議的議案，二是諮議局議員自行提議的議案，三是自治會或人民陳請的議案。在這次常年會上，各省諮議局都收到了很多議案，議員議政熱情極高，議決了不少重要的議案。據《東方雜誌》記載，江蘇諮議局收集議案184件，其中督撫交議案15件，議員提議案98件，人民請議案71件。結果是：已經決議案129件，包括督撫交議案15件，議員提議案88件，人民請議案26件；議而未決案20件，包括議員提議案16件，人民請議案4件；未及提議案13件，包括議員提議案10件，人民請議案3件；另外，人民請議案中尚有37件被廢棄或留作備考，有5件未及審查。《各省諮議局議案記略》，載《東方雜誌》第6年第13期，上海，1909。
雖然由於會期有限，諮議局議決的主要是督撫交議案和議員提議案，尚有一些議員提議案，尤其是大量人民請議案未及開議，但是從議員提議案和人民請議案都有較大數量甚至遠遠超過督撫交議案的這一情況來看，立憲派與一般民眾的參政議政熱情是很高的。
各局議案的內容可以吉林諮議局為例。吉林諮議局共議決28案，大致可以分為8類：（1）關於民政者5案，有督撫提議的《籌劃巡警經費案》和《改營業稅為附加稅以充地方自治經費案》，有諮議局提議的《鄉巡利弊案》《速辦城鎮鄉自治選舉案》和《變通自治研究所辦法案》；（2）關於財政者6案，有督撫提議的《募集公債整頓幣制案》，有諮議局提議的《稅契減輕案》《租賦弊端案》《裁減稅卡厘剔弊端案》《牲畜稅盡數提解案》和《不認長農新加車捐案》；（3）關於學務者6案，有督撫提議的《設立簡易識字學塾案》《設立實業教員講習所案》《推廣初等國小案》《整頓學務餉捐案》和《劃一提充學款章程》，有諮議局提議的《學業利弊案》；（4）關於實業者2案，有督撫提議的《設立農會案》，有諮議局提議的《礦產興廢案》；（5）關於交涉者1案，即諮議局提議的《質問外交失敗案》；（6）關於軍政者2案，即諮議局提議的《籌設製造軍械局案》和《整頓軍務以清盜源案》；（7）關於地方政治者3案，即諮議局提議的《興革依蘭府一帶地方利弊案》《指陳新城府金守酷刑違法案》和《指陳樺甸縣李違法徇私案》；（8）其他3案，即諮議局提議的《保路會善後辦法案》《學生祖國光借款留學案》和《議員回籍調查案》。《各省諮議局議案記略》，載《東方雜誌》第6年第13期，上海，1909。
可見，各省諮議局的議案具體涉及到本省政治、經濟、軍事、文化教育、社會生活等多方面的實際問題，結合省情參議省政，“要皆按諸地方情形，切中當時利弊”，《浙江巡撫增韞奏浙江諮議局開會始末並議案大略折》，見《清末籌備立憲檔案史料》下冊，705頁。
真正起到了為各省地方政治獻計獻策的積極作用。
各省諮議局第一屆常年會大體進行得較為順利。浙江巡撫增韞奏稱：“就浙省諮議局而論，自開會以及閉會，其間秩序井然，實能共攄忠愛，以圖富強之基。”《浙江巡撫增韞奏浙江諮議局開會始末並議案大略折》，見《清末籌備立憲檔案史料》下冊，704頁。
東三省總督錫良奏報奉天諮議局會議情形也說：“此次呈定議案，類多切中時勢，有益地方；即會議期內，俱能秩序井然，恪誠任事。”《奉省諮議局開會閉會暨會議情形折》，見中國科學院歷史研究所第三所主編《錫良遺稿•奏稿》第2冊，1043頁，北京，中華書局，1959。
英國《泰晤士報》駐北京記者莫理循也“高度評價”了在太原和西安親眼看到的山西和陝西兩省諮議局。他寫道：在諮議局會議上，“代表們那樣從容不迫地履行自己的職責，那樣有秩序地討論議題”，“那裡的會開得斯文有禮，大有可為。這是前進中的重要步驟，我曾經希望《泰晤士報》對此給予鼓勵，因為這是各省的創舉，從此有機會在公開的議會上發表他們的看法，談論本省各種需要。”其結論是：“試辦諮議局顯然是個成功。”［英］喬•厄•莫理循：《致瓦•姬樂爾》，見［澳］駱惠敏編《清末民初政情內幕——〈泰晤士報〉駐北京記者袁世凱顧問喬•厄•莫理循書信集》，劉桂梁等譯，上卷，641—643頁，上海，知識出版社，1986。
儘管如此，各省諮議局第一屆常年會並非盡善盡美，事實上也有許多不盡如人意之處。如吉林諮議局因提議《質問外交失敗案》而與巡撫陳昭常發生了衝突，貴州諮議局所提議案“或有理論而無方法，或已表決而復修正，混淆牴牾，棼然相亂”。
周素園：《貴州民黨痛史》，見《辛亥革命》第6冊，437頁。
當然，在立憲派第一次參政議政的實踐中存在一些問題是不可避免的。
1910年10月3日，各省諮議局第二屆常年會如期召開。在這次常年會上，各省諮議局又議決了許多重要議案。例如，四川諮議局會期50天（含延期10天），開正式會議約20次，通過議決案30餘件，如《請代奏速開國會案》《以地方公產籌設各府廳州縣殖業銀行案》《法令公布規則案》《整頓全省學務案》《請飭審理詞訟衙門張貼判決書案》《請以捐稅委任地方自治團體辦理經征事宜案》《提前趕辦廳州縣自治案》《整頓全省倉谷案》《實行訟費章程力裁陋規案》《整頓丁糧徵收辦法案》《整頓鹽卡案》《請取消計岸商以蘇民困案》《申明諮議局議權條款案》《公布施行當力求實效案》《廢止官制婚書案》《糾舉巡警道違法擾民案》《糾舉崇慶州牧張溥酷刑虐民案》《糾舉江津、西昌、通江、城口各縣縣令違法殃民案》等。據《蜀報》記載，在議決《糾舉巡警道違法擾民案》當天，“旁聽八百餘人。議員根據法理，不屈不撓，旁聽席眉飛色舞，至日暮猶不去。吁！民氣蹐跼久矣。萬頭攢動，侃侃直言，無惑乎令人神往也。”《四川諮議局宣統二年九月常年會紀略》，見隗瀛濤、趙清主編《四川辛亥革命史料》上冊，152頁。
各省諮議局第二屆常年會大都能吸取第一屆會議的經驗教訓，因而開得更有成效。如貴州諮議局便因事先準備充分而取得了較好的效果，“自治黨鑒於往歲之覆車，先期開議案預備會，從事研究，議員亦益明習政事，熟練程式。第二屆常會以全力爭預算案，於地方經費大有減削。又通過龔文柱改良水手方法案，以法律形式促巡撫公布，輿論翕然稱之。”周素園：《貴州民黨痛史》，見《辛亥革命》第6冊，437—438頁。
在第二屆常年會上，有不少省份發生了諮議局與地方督撫之間因權力關係的矛盾衝突。據《東方雜誌》記載，浙江諮議局因浙路事陳請巡撫增韞代奏收回成命而停議待旨，增韞多次勸告諮議局開議，議員始終不從，堅持要求增韞先行擬電代奏，雙方僵持達一個月之久，“增巡撫始允電奏，諮議局亦即於是日續行開會”。江西諮議局因巡撫馮汝騤奏請將統稅改徵洋碼（即銀圓），據說每年可增加稅收40萬兩，認為此事關係本省稅法問題，而“馮巡撫不先定辦法，提交局議，逕行入奏，實為侵奪許可權，因電資政院照章核辦”。湖南諮議局因巡撫楊文鼎舉辦公債，未經交局議決，而擅自奏準發行，“實為侵權違法，萬難承認”，故電請資政院核辦。四川諮議局發生官府委員“侵越監督及議長許可權”事，導致諮議局“全局憤激，當即照章請總督核辦，如不得請，即決意辭職，電院力爭”。廣東諮議局提出定期禁賭議案，要求兩廣總督袁樹勛在三日內電奏朝廷，宣布廣東賭博一律禁絕期限，否則停議力爭，甚至全體辭職。袁樹勛以尚未確定籌抵賭餉辦法為由而表示不便即行電奏，議員當即實行停議，最後迫使袁樹勛不得不據情電奏，議員始照常開議。廣西諮議局因第一屆常年會議決的全省禁煙議案未在限期內達到目標，而巡撫張鳴岐採取延長期限的舉措，議員認為是“摧殘議案”，因而全體辭職，以示抗議。諮議局與護理巡撫魏景桐均電請資政院解決，資政院電奏朝廷請旨裁奪，結果朝廷諭令廣西巡撫仍照上年公布辦法妥速辦理，並令諮議局迅速召集議員照章議事。雲南諮議局因雲貴總督李經羲擅自決定增加鹽價，每百斤加銀一兩，認為事關增加稅法，照章應交局議決，於是呈請總督收回成命，並立即停議，表示“如不得請，即全體辭職”，後李經羲批答改為每百斤加價五錢，暫行試辦，諮議局雖開議，但仍電請資政院核辦。福建諮議局因閩浙總督拒不交議預算案之歲入，決定全體罷議。順直（直隸）諮議局因直隸總督陳夔龍奏請續募公債，曾提出質問書，質問所辦公債是作為地方公益之用還是充當行政經費之用，陳夔龍不予理睬。諮議局認為“是直蔑視諮議局應有之權，將來一切議決之案，安望其切實施行？”因此，在第二屆常年會閉會之後，又召開臨時會，“擬合全省之力，於督部堂爭持，如在不允，決令地方上之捐稅，一概不納，以為抵制之計，務使諮議局之權力，不稍損失”。直隸諮議局在臨時會上特提出《陳總督侵權違法案》，呈請資政院核辦。問天：《宣統二年九月中國大事記》《續記各省諮議局與行政官爭執事》《三記各省諮議局與行政官爭執事》，載《東方雜誌》第7年第10—12期，上海，1910。
各省諮議局第二屆常年會上爭議最多?是關於預算案問題，如時論所謂“諮議局今年第一問題，為議決本省歲出入預算案”。《四川諮議局宣統二年九月常年會紀略》，見隗瀛濤、趙清主編《四川辛亥革命史料》上冊，153頁。
按《九年籌備立憲清單》規定，1910年應試辦各省預算。據《諮議局章程》規定，各省預算案必須由督撫提出交諮議局議決。但是，諮議局第二屆常年會召開後，各省督撫或遲遲不提交預算案，或所交預算案中僅有歲出而沒有歲入，致使諮議局無法開議。各省諮議局一面質問督撫，一面致電度支部和資政院，以求妥善解決，迄閉會而無結果。於是，各省諮議局遂紛紛召開臨時會議決預算案。在此過程中，諮議局與督撫及官府的矛盾衝突無法避免。例如，四川諮議局為了做好議決預算工作，特派議員分別到省城附近各局、所、學堂、工場參觀調查，“以資印證”，竟被官府藉故拒絕阻難。
《議員無參觀之權利》，見隗瀛濤、趙清主編《四川辛亥革命史料》上冊，191頁。
再如，江蘇諮議局議決兩江總督張人駿提交之宣統三年寧屬預算案，“其中增減數目於各學堂經費有以百分裁去四十餘分者，有裁去百分之數分者，有同等學堂用數本多而減數甚微者，有用數本少而減數甚巨者，實無劃一辦法”。張人駿對此頗為不滿，不予公布施行，宣布“其預決案未經成立之先，自應暫照上年之案辦理”。1911年5月1日，江蘇諮議局議長張謇與副議長及常駐議員“全體引咎辭職，即日出局”。《江蘇諮議局議長張謇辭職書》，見張謇研究中心、南通市圖書館編《張謇全集》第1卷，160—161頁，南京，江蘇古籍出版社。隨後，江蘇紳商成立預算維持會，聲援諮議局。資政院江蘇籍議員通過總裁向內閣提出公呈，要求妥善解決江蘇預算案。在各方面壓力之下，張人駿最後公布了預算案。雖然“較之局議尚多出入”，但張謇等為顧全大局，表示接受。9月12日，江蘇諮議局議長、副議長、常駐議員全體復職，即日到局任事，並開始準備第三屆常年會事宜。《江蘇諮議局復預算維持會函》，見《張謇全集》第1卷，173頁。
立憲派在各省諮議局兩屆常年會上的議政活動，是近代中國政治現代化過程中地方民主政治的初步嘗試。
二、在各省諮議局聯合會中的聯合議政活動
預備立憲各省諮議局的設立為立憲派提供了重要的議政場所，但也相應地限制了立憲派的議政範圍，即諮議局以省為單位，使得立憲派所議之政不得不局限於一省之內。事實上，許多問題本身是超越省區界限的，並不是一省之力所能解決的。因此，立憲派在諮議局議政的過程中，業已產生聯合起來的需要。尤其是在全國性的國會請願運動中，各省諮議局代表通過相互接觸與聯合行動，更加感到有組織一個超越省區界限的統一機構的必要，以“會議關於牽涉各省之議案，以謀一致”。心史：《憲政篇》，載《東方雜誌》第6年第13期，上海，1909。
於是，各省諮議局聯合會（又稱“直省諮議局議員聯合會”）便應運而生。
1910年8月10日，各省諮議局聯合會在北京成立。《中國紀事•各省諮議局聯合會成立》，載《國風報》第1年第20期，上海，1910。
據其章程規定，聯合會由各省諮議局遣派的議員組成，各局選出的資政院議員也可遣派為會員。未經遣派的資政院議員，可請其為會員；未經遣派的諮議局議員，願與會者可列席為參議員，但不參加表決。聯合會議事範圍有三：一是各省諮議局共通利害之事，二是資政院提案預備之事，三是關於本會章程及其他種規則之事。議案分三種：一為聯合會共同提出之議案，二為各省諮議局提出之議案，三為到會會員臨時提出之議案。各種議案一經決議，各省諮議局應採取一致行動。聯合會由各省諮議局公推一省或兩省諮議局主任負責會議一切應辦事件，稱“主任諮議局”。其中通信主任諮議局負責通告召集、匯齊議案與公布事件，庶務主任諮議局負責其他應辦事件。聯合會開會時由到會會員互選主席一人、副主席一人，主持會議；並由庶務主任諮議局組織臨時辦事處，其下設文牘科二人，庶務科一人，負責具體會務工作。聯合會每年六月（農曆）在北京開會一次。“本會開會之日為成立，閉會之日為終止。”《直省諮議局議員聯合會章程》《直省諮議局聯合會臨時辦事處規則》《直省諮議局聯合會議事規則》，見1910年8月19日《時報》，上海。可見，各省諮議局聯合會沒有常設的組織機構，並不是一個固定的政治結社，其實只是一個供各省諮議局議員聯合議政的臨時性機構。
8月12日，各省諮議局聯合會舉行第一次正式會議。會上，選舉湯化龍為主席，蒲殿俊為副主席，孫洪伊、楊廷棟、劉崇佑、雷奮、周樹標、王法勤、吳賜齡、汪龍光、孟森為審查員，其中孟森為審查長。在9月3日的會議上，又公推直隸諮議局為庶務主任諮議局，湖北諮議局為通信主任諮議局。直到9月7日閉會，共開會13次。出席這屆聯合會的主要會員有直隸的閻鳳閣、王振堯、谷芝瑞、張鳳璣、於邦華、陳樹楷、孫洪伊、高俊浵、王法勤，江蘇的孟森、楊廷棟、雷奮、孟昭常、方還，安徽的高炳麟，江西的汪龍光，浙江的沈鈞儒，福建的劉崇佑、椿安、康，廣東的陳壽崇，廣西的吳賜齡、蒙經、朱景輝、古濟勛，貴州的張光煒，雲南的張之霖，四川的蒲殿俊、李文熙、高凌霄、張政、郭策勛，湖南的左學謙、曹作弼、羅傑、席綬，湖北的湯化龍、張國溶、陳登山，山西的胡坪，河南的王佩箴、楊治清，山東的朱承恩、周樹標、蔣鴻斌，奉天的張百斛，吉林的福裕，黑龍江的戰殿臣。
參見張玉法《清季的立憲團體》，407頁。
這些大都是各省諮議局議員或資政院議員中比較活躍的立憲派分子。
在這屆諮議局聯合會的13次會議中，各省議員代表共提出議案46件，最後議決議案14件，其中5件是關於改變鹽法、裁撤厘捐、禁絕鴉片、保護商辦鐵路、廢除學堂以科舉名稱獎勵畢業生的問題，另外9件都是關於政治的問題。《陳請提議請速開國會案》主張速開國會。《陳請申明資政院立法範圍提議案》申明正式議院成立以前資政院具有完全立法性質，預備立憲以來頒布的法律法令都應由資政院審查，憲政編查館不得侵犯其許可權；資政院開院後必須明確憲政編查館的職責是編制法律，資政院的職責是贊定法律。《請根據章程確定許可權解釋公呈案》《陳請更正諮議局文書體式建議案》《陳請解決諮議局辦理困難情形案》《歷陳諮議局困難請變通辦法案》，旨在確立諮議局的地位與許可權。具體意見如：不滿意憲政編查館對諮議局章程的解釋及有關諮議局文書格式的規定，要求資政院予以糾正，認為“諮議局為輔助一省行政機關之機關，其許可權當與行政機關相稱”，督撫致諮議局公文套用“照會”，諮議局對督撫用“咨呈”，對於司道相互用“移”；諮議局議決的議案，必須以法令的形式督促督撫公布施行；督撫札複議案的期限，必須明確規定；諮議局會期應由40天改為50天；諮議局呈請查辦事件，督撫應一面答覆，一面查辦；行政衙門不得限制諮議局的調查。《陳請建議速定官制提前實行案》中建議資政院議決責任內閣官制草案，於開會期間奏請施行。《陳請修改結社集會律案》要求資政院修改《結社集會律》有關人民自由結社集會的限制性條文，如禁止學堂教員結社集會、政治結社以100人為限、政論集會以200人為限等條文，必須刪除。各省諮議局聯合會議案的詳細內容見《直省諮議局議員聯合會報告書•議決案匯錄》，參見侯宜傑《二十世紀國中國政治改革風潮——清末立憲運動史》，295—296頁。
這些議案由各省諮議局聯合會準備提交即將正式成立的資政院議決，這是立憲派在各省諮議局聯合會集體議政的結果，反映了全國立憲派的共同呼聲。
對各省諮議局第二屆常年會爭議最多的預算案，各省諮議局聯合會事先探聞到度支部以今年尚在預算期內而要督撫不必提交諮議局議決的訊息，特別討論了對待方法，通告各省諮議局。其具體方法是：（1）如果督撫不提交預算案，諮議局應一面詰問督撫，同時致電資政院，要求確實速復。如果是奉旨不交，則各局當互相電告，皆致電資政院力爭，不達目的，同時停議。（2）預算內容如果只有出入總表而無分表，或只有歲出經費而無歲入款目，應同時交還督撫，一面致電資政院請求更正，不達目的，同時停議。（3）其他情況，如預算案之歲入類不分別國家稅、地方稅，而僅以一部分之歲入作為地方行政經費，應將歲出各經費削減，督撫不準，則致電資政院爭之；又如發現總冊上支出款目有不適當者，應電資政院請撥回地方行政支用等。《中國紀事•諮議局聯合會對於各省督撫不交預算案之準備》，載《國風報》第1年第25期，上海，1910。各省諮議局聯合會未雨綢繆，為各省諮議局與地方督撫爭執預算案事先做了充分的準備。
在資政院開院以前，各省諮議局聯合會的成立，提供了全國立憲派聯合議政的場所，這對加強各省立憲派的聯繫、協調各省立憲派的行動、共同推動立憲運動的發展，都有重要的積極意義。
三、立憲派在資政院中的議政活動
預備立憲資政院的成立，為立憲派提供了又一個議政場所。資政院由欽選議員和民選議員組成，兩者數量各半，但就憲政知識與政治活動能量而言，後者遠勝前者。欽選議員除少數是從各部院推選的年輕官吏而有所表現外，大多數是年邁庸碌的貴族和官僚，他們在資政院中並無積極的表現。民選議員則都是各省諮議局的重要議員，大都是立憲派的骨幹分子，他們在資政院中表現得頗為活躍。資政院雖然不是正式國會，只是預立國會的基礎，但時人仍然對之寄予很高的期望。上海《申報》館同人為資政院開院發表祝詞稱：“宣達輿情，規劃憲政，盡監督之責任，樹國會之先聲。”《本館同人獻言》，見1910年10月3日《申報》，上海。奉天的《盛京時報》發表社論認為：“資政院固代表輿論之最高機關也。考其組合之七項議員，以省諮議局互選議員占最多數。夫互選議員，各省之望也，其政治常識，殆高出於他項議員，且自去歲省諮議局成立以來，實地練習，已固一年有餘，則其運動機關之作用，更必嫻之有素。夫苟以互選議員為中堅，他項議員從而扶助之，安知不能養成最有力之輿論機關，以曲達增長民權之目的也乎？資政院之職任許可權，其範圍雖比國會為狹小，然以院章第十四條、第二十條之所規定，則仍有參預立法權，質問行政權，倘更由此而伸張其權力焉，則便具一國會之雛形。”《敬祝資政院之前途》，見1910年10月4日《盛京時報》，奉天。時論如此，立憲派當然也把資政院當做了議政的舞台。
立憲派在資政院的議政活動主要表現為積極參加資政院會議。據《資政院章程》有關會議的條文規定，資政院會議分常年會與臨時會兩種。常年會每年召開一次，會期三個月，自九月初一日至十二月初一日（農曆），如有必要可延長會期一個月；臨時會遇有緊要事件臨時召開，由行政各衙門或總裁、副總裁之協定，或議員過半數之陳請，均得奏明奉特旨召集。資政院會議以總裁、副總裁為正、副議長，會議非有議員2/3以上到會不得開議，議員以抽籤法分為若干股，每股由議員互推一人為股長。會議表決以到會議員過半數為準，若可與否同數，則取決於議長。《資政院會奏續擬院章並將前奏各章改訂折(附清單)》，見《清末籌備立憲檔案史料》下冊，634頁。
1910年9月23日，資政院第一次召集議員，宣布正式成立。總裁溥倫為議長，副總裁沈家本為副議長，金邦平為秘書長，用抽籤法將議員總數196人分為六股，第一至四股各33人，第五、六股各32人（第三股實32人，因沈家本奉旨充副總裁故不在各股議員之列）。隨後各股議員推選股長與理事：第一股股長趙炳麟，理事沈林一；第二股股長許鼎霖，理事孟昭常；第三股股長勞乃宣，理事顧棟臣；第四股股長莊親王，理事陳寶琛；第五股股長睿親王，理事雷奮；第六股股長陶葆廉，理事汪榮寶。《召集日記事》，見《資政院第一次常年會議事錄》第1號，宣統二年八月二十日，北京，1910。
10月3日，資政院召開第一次常年會開會典禮。典禮異常隆重，監國攝政王、軍機大臣、大學士、各部尚書均親蒞議場。先由軍機大臣慶親王奕劻宣讀宣統皇帝諭旨，認為“資政院為上下議員（院）之基礎，尤為立憲政體之精神，經畫數年，規模已具，中外觀聽，鹹在於茲”。然後監國攝政王載灃宣示訓詞，宣稱“資政院為代表輿論之地，各議員等皆朝廷所信任、民庶所推崇，必能殫竭忠誠，共襄大計，擴立憲之功用，樹議院之楷模”。最後，議長溥倫委託議員陳懋鼎、汪榮寶、孟昭常、閔荷生起草陳謝奏摺，由議長、副議長代表議員全體“恭折陳謝，以表歡欣鼓舞之忱”。《開會日記事》，見《資政院第一次常年會議事錄》第2號，宣統二年九月初一日，北京，1910。
10月4日，資政院第一次常年會正式開會議事。按議事日程，第一項本是選舉專任股員，後因故臨時改為審查廣西禁閉土膏店事件。10月6日、7日，相繼選舉預算股、決算股、稅法公債股、法典股、陳請股、懲戒股各股專任股員及股員長、副股員長。同時，正式開始議事。
這次常年會期會按院章為3個月，後因議事未完而延期10天，到1911年1月11日閉會，期間共開議事會39次。會議接收並議決了許多議案，這些議案主要有政府交議、議員提議和諮議局請議三類，另有團體或人民陳請的議案，具體涉及政治、經濟、法律、外交、文化教育與社會生活等各個方面，如速開國會案、速設責任內閣案、速立官制提前實行案、彈劾軍機大臣案、資政院立法範圍案、諮議局困難案、統一國庫章程案、裁厘加稅案、商辦鐵路非經國會協贊不得收為國有案、鐵路公司適用商律案、地方學務章程案、停止學堂獎勵明定學位以正教育宗旨案、大清新刑律案、修正結社集會律案、赦免國事犯案、著作權律案、報律案、改用陽曆案、禁菸案、剪髮易服案等。其中一些重要議案議決的基本情形如下。
（一）速開國會案
資政院開議之時，正值國會請願運動高潮，請願代表與各省諮議局聯合會向資政院呈遞了陳請速開國會的說帖，在立憲派議員的促動下，議決速開國會案遂被提上資政院的議事日程。
10月17日，在議決政府提出的《振興外藩實業並畫一刑律議案》的過程中，議員易宗夔首先提出了應該先行討論作為根本問題的速開國會案，他說：“現在我們資政院開院已有半月，政府交議之案及核議各省之案，均是枝葉上的問題，不是根本上的問題。至於根本上的問題，就是速開國會。當此存亡危急之秋，惟國會可以救亡。現在各省諮議局聯合會陳請速開國會，這是本院根本問題，應當先解決的。請議長改定議事日表，請議速開國會事件。”這個提議得到一些議員的“拍手”贊成。議員黃毓棠、於邦華、劉榮勛等人也認為資政院應該討論速開國會這樣的最緊要的“重大議案”，不要討論那些無價值的問題，白白浪費議員們的“黃金時間”。《資政院第一次常年會第七號議場速記錄》，宣統二年九月十五日，北京，1910。當日，代理議長職務的副議長沈家本仍然堅持原有議程。
10月19日，陳請股股員長趙炳麟委託議員方還報告了各省諮議局聯合會陳請速開國會說帖的理由。易宗夔再次提議：“請改定議事日表，開議此項重大問題，一切枝枝節節之問題，可從緩議。”談鉞、陶鎔、羅傑、雷奮等眾多議員主張即行討論，“聲浪嘈雜”。副議長沈家本認為，須編成議案，列入議事日表，再行會議討論。《資政院第一次常年會第八號議場速記錄》，宣統二年九月十七日，北京，1910。
10月22日，當天議事日程表第四項為提議陳請速開國會議案。議員羅傑首先發言，認為“國會速開一事為我國存亡問題”，並對此案提出三點意見：“一、此案不決，諸案均不能決，要求本院議員全體贊成通過；二、要求議長從速上奏；三、要求到院政府特派員暨我國有氣力之人，設法使攝政王見信即允速開”。隨後議員江辛、牟琳、於邦華、陶鎔相繼發言，均表示贊成，要求即行表決。當副議長沈家本宣布“如有贊成請開國會者起立”時，出席此次會議的141名議員全體“應聲矗立，鼓掌如雷”，並齊聲三呼：“大清帝國萬歲！大清帝國皇帝陛下萬歲！大清帝國立憲政體萬歲！”全場震動。全體表決通過後，副議長沈家本又指定議員趙炳麟、陳寶琛、孟昭常、汪榮寶、許鼎霖、雷奮6人，起草請速開國會奏摺稿，準備具奏清廷。議員許鼎霖表示：“今日因為速開國會一事全體贊成，無一反對者，真可為中國前途賀。”《資政院第一次常年會第九號議場速記錄》，宣統二年九月二十日，北京，1910。
10月26日，當天議事日程表第一項為陳請速開國會具奏案。首先，秘書長朗讀了奏稿。接著，汪榮寶代表起草員說明了奏稿的主旨：一是奏稿概述了各省諮議局聯合會、各省人民代表孫洪伊等和海外華僑代表湯覺頓等三件陳請書的大意，並附上原本；二是從資政院的立場說明設立兩院制國會的好處和國會不得不開的理由；三是資政院請求皇上“毅然獨斷，把上下議院提前設立”。隨後，仍用起立法表決，到會171名議員“全體起立”，一致通過。最後，議員易宗夔、李榘、於邦華、許鼎霖等人要求議長溥倫“從速具奏”，並在面奏時“極力陳說”各方面請速開國會的熱情，以促成皇上早日允準。提議得到溥倫的允諾。《資政院第一次常年會第十號議場速記錄》，宣統二年九月二十四日，北京，1910。
隨後，資政院具奏。11月4日，諭令改為宣統五年（1913）召開國會。此舉雖然比原定計畫提前了三年，但立憲派仍感不滿。11月7日，議員易宗夔就此事提出質問會議政務處王大臣的說帖，主張“本院再行議決具奏，請再行縮短年限”，得到多數議員的贊成。議員李素、邵羲、吳賜齡、於邦華、李搢榮、羅傑等人相繼表示“再具議案，請求即開”。議員喻長霖說：“中國現既改為宣統五年，已經比日本速得多了……”話音未落，“眾論紛然，聲浪大作”，立刻引起了公憤。議長溥倫最後提議，等會議政務處王大臣答覆易宗夔的說帖之後再作道理，“本院若有疑義，還可以再質問”。眾議員拍手贊成。《資政院第一次常年會第十四號議場速記錄》，宣統二年十月初六日，北京，1910。結果，速開國會案終於因為清廷對國會請願運動的壓制而再沒有進展。
（二）彈劾軍機大臣案
彈劾軍機大臣案起因於資政院核議各省諮議局與督撫爭執的議案。在各省諮議局第二屆常年會上，湖南諮議局以巡撫楊文鼎發行公債，不交局議，有違法侵權行為，致電資政院核辦。資政院支持湖南諮議局，奏劾巡撫楊文鼎故意違背諮議局章程，“有心嘗試，情節較重”，要求“量予處分”。《資政院開院後續聞》，載《東方雜誌》第7年第12期，上海，1910。1910年11月9日，資政院在會議開議前宣布朝廷諭旨，認為“湖南發行公債系奏經度支部議準之件，該撫未先交諮議局議決，系屬疏漏，既經部議奉旨允準，著仍遵前旨辦理”。《第十三次會議記事》，見《資政院第一次常年會議事錄》第15號，宣統二年十月初八日，北京，1910。資政院的核議沒有任何結果，引起了議員們的普遍不滿。此事牽涉到資政院的議政許可權、效力及其與政府的關係問題。易宗夔首先發言質問：“就是一個御史參一個督撫亦不至如此無效，而資政院全體議決之件如此無效，何必設立資政院？”他認為，諭旨有軍機大臣署名，應請軍機大臣到院說明理由。隨後，陶鎔、羅傑、席綬、李榘、於邦華、汪龍光、彭占元、黎尚雯、王用霖等20多名議員紛紛發言，強烈要求軍機大臣，尤其是領班軍機大臣慶親王奕劻到院接受質問。《資政院第一次常年會第十五號議場速記錄》，宣統二年十月八日，北京，1910。11月12日，資政院又以多數表決通過了議員吳賜齡就湖南公債事件提出的質問軍機大臣的說帖。《資政院第一次常年會第十六號議場速記錄》，宣統二年十月十一日，北京，1910。11月20日，資政院又為雲南諮議局與雲貴總督爭執的鹽斤加價案和廣西諮議局與廣西巡撫爭執的限制外籍學生案具奏請旨。當日朝廷降旨，令督辦鹽政大臣及民政部察核具奏。訊息傳出，資政院議員異常憤慨，認為“本院決議上奏之案，乃交行政衙門議奏，是以行政機關蹂躪立法機關之獨立，實為侵奪資政院許可權”，紛紛主張“根據院章，彈劾擬旨之軍機大臣”。《資政院開院後續聞》，載《東方雜誌》第7年11期，上海，1910。
11月22日，在資政院會議上，又是議員易宗夔首先發難，認為關於雲南與廣西兩案的諭旨兩道均由軍機大臣所擬並副署，故軍機大臣“有應負之責任”，軍機大臣把立法機關所議決的案子交行政衙門去察核，“是侵資政院的權，違資政院的法”，資政院應按照院章第二十一條上奏彈劾軍機大臣。議員陶鎔、陶峻、羅傑、王佐良、牟琳、江辛、鄭際平、於邦華、籍忠寅、雷奮、許鼎霖、劉春霖、李榘等人相繼發言，也都表示要彈劾軍機大臣。接著，政府特派員李家駒代表軍機大臣進行解釋說明，認為關於雲南與廣西議的兩道諭旨並不是對資政院具奏的最後裁奪，其實只是要求鹽政處與民政部察核那兩件事是否符合有關章程，“民政部、鹽政處具奏後，必另有一道諭旨以裁奪資政院具奏的案”。但議員們並不滿意。易宗夔、吳賜齡、陶鎔、汪龍光、黎尚雯、陶峻、籍忠寅、雷奮等人又紛紛質問李家駒，終使李家駒無言以對。隨後表決，到會134名議員中有112人贊成，以絕對多數通過了彈劾軍機大臣案。最後由議長指定趙炳麟、沈林一、邵羲、籍忠寅、李文熙、孟昭常6人為起草員，具體負責起草具奏摺稿。《資政院第一次常年會第二十號議場速記錄》，宣統二年十月二十一日，北京，1910。
11月25日，清廷就雲南與廣西兩案發布兩道新的諭旨，表示均依資政院所議辦理。這便使資政院議員對於是否還要彈劾軍機大臣的問題發生分歧，“一方主彈劾，一方反之”，雙方爭論不已。結果還是主張彈劾的一方占了上風，多數議員認為兩次諭旨前後反覆，“可見軍機大臣反覆弄權，目無君上”，仍然主張以“不負責任”為議題具奏彈劾軍機大臣，並由議長重新指定邵羲、孟昭常、李文熙、籍忠寅、易宗夔、顧棟臣六人為折稿起草員。12月18日，資政院正式具折上奏，指責軍機大臣只知保持祿位，“受祿則惟恐其或後，受責則惟恐其獨先”，而根本沒有負起其應負的責任，“徒有參預國務之名，毫無輔弼行政之實”，主張迅速成立責任內閣，在此之前應“明降諭旨，將軍機大臣必應擔負責任之處宣示天下，俾無諉卸”。問天：《宣統二年十一月中國大事記》，載《東方雜誌》第7年第12期，上海，1910。當天，軍機大臣也奏請全體辭職。清廷同時發布兩道諭旨：一面挽留軍機大臣，認為“該大臣等盡心輔弼，朝廷自能洞鑒”，所請“著不準行”；一面斥責資政院，認為“設官制祿及黜陟百司之權，為朝廷大權，載在先朝欽定憲法大綱，是軍機大臣負責任與不負責任暨設立責任內閣事宜，朝廷自有權衡，非該院總裁等所得擅預，所請著毋庸議”。金毓黻：《宣統政紀》卷二十九，10—11頁，瀋陽，遼海書社，1934。
12月19日，在資政院會議上，議員們對兩道上諭頗為不滿。議員易宗夔認為，從兩道上諭“可見軍機大臣巧避責任”，主張再行彈劾軍機大臣。議員吳賜齡、邵羲、羅傑、汪龍光、於邦華、陳樹楷、鄭際平、劉春霖、劉志詹、籍忠寅、文龢、李素等人紛紛發言，有的主張彈劾軍機大臣機關，有的主張彈劾軍機大臣個人，有的主張仍請明定軍機大臣之責任，有的主張全體辭職或請旨解散資政院。最後以多數表決通過具奏明定軍機大臣責任案，並由議長指定陸宗輿、章宗元、陳樹楷、汪龍光、邵羲、羅傑六人起草折稿。《第二十五次會議記事》，見《資政院第一次常年會議事錄》第27號，宣統二年十一月十八日，北京，1910。12月21日，陸宗輿等人起草的請明定軍機大臣責任折稿在資政院會議上被多數人否決，議員籍忠寅提出修正意見，後議決按籍忠寅的意見修改折稿。《第二十六次會議記事》，見《資政院第一次常年會議事錄》第28號，宣統二年十一月二十日，北京，1910。12月24日，資政院會議通過了修正後的請速設責任內閣折稿。《第二十七次會議記事》，見《資政院第一次常年會議事錄》第29號，宣統二年十一月二十三日，北京，1910。顯然，資政院悄然調整了鬥爭策略，撇開了彈劾軍機大臣的責任問題，而直接提出速設責任內閣。
不料，資政院尚未上奏，清廷就採取了先發制人的舉措。12月25日，清廷諭令憲政編查館速擬內閣官制具奏，便使資政院的奏摺失去了上奏的意義。12月26日，當議長溥倫提議請速設責任內閣奏摺“可否不上”時，議員議論紛紛，結果以多數表決通過撤銷折稿。《第二十八次會議記事》，見《資政院第一次常年會議事錄》第30號，宣統二年十一月二十五日，北京，1910。
12月28日，議員李素提議：“前次會議請速設責任內閣折稿雖經本院議決撤銷，但彈劾軍機大臣議題仍系存立，應請議長指定起草員再行擬稿議決具奏。”議員於邦華、黎尚雯、羅傑也附和支持，得到眾人贊同。於是，議長溥倫又指定陳善同、儼忠、陳寶琛、江謙、陳敬第、李文熙六人起草彈劾折稿。《第二十九次會議記事》，見《資政院第一次常年會議事錄》第31號，宣統二年十一月二十七日，北京，1910。12月30日，資政院會議通過了彈劾軍機大臣折稿。折稿以“樞臣失職，不勝輔弼之任”為由，認為“該大臣等素工趨避，不知仰體宸衷，甚且陰恃為保障之資，益弛其輔弼之責，不特於臣院有進行之阻礙，或更至憲政有根本之動搖”。《第三十一次會議記事》，見《資政院第一次常年會議事錄》第33號，宣統二年十一月二十九日，北京，1910。次日上奏，結果留中不發，彈劾軍機大臣案終於石沉大海，湮沒無聞。
（三）開釋黨禁案
開釋黨禁案主要是赦免康有為、梁啓超等戊戌黨人，同時兼及孫中山等革命黨人。戊戌政變以後，康有為、梁啓超一直以國事犯流亡海外，即使在1904年慈禧太后七十大壽大赦戊戌黨人時，也沒有獲赦。直到慈禧太后去世以後，康、梁以為出現轉機，便開始積極運動開放黨禁。當時社會輿論也頗以開放黨禁為然，認為“黨禁不開，將與唐之清流、漢之黨錮，同為歷史之污點”，不但主張讓康、梁回國參與憲政，甚至認為對革命黨人也可“赦而用之”。天囚生：《開黨禁議》，見1909年6月18日《大公報》，天津。1910年，資政院開院前後，康、梁為開釋黨禁事兵分幾路，多管齊發：潘若海、麥孺博、長壽卿運動載濤、載洵、善耆等王公親貴，徐佛蘇、黃與之、侯雪舫運動國會請願代表，羅傑、方還提議於資政院，御史趙熙、溫世霖等也相繼上奏，參見丁文江、趙豐田編《梁啓超年譜長編》，515頁。頗有勢在必得之意。資政院討論開釋黨禁案與康、梁的運動密切相關。
12月15日，在資政院會議上，議員提議請昭雪戊戌冤獄案和請赦國事犯罪人員具奏案，會議表決通過後交特任股員一併審查。《第二十四次會議記事》，見《資政院第一次常年會議事錄》第26號，宣統二年十一月十四日，北京，1910。12月21日，有各省人民代表河南舉人王敬芳等和直隸王法勤等向資政院呈遞陳請開釋黨禁說帖，資政院也交審查請赦國事犯罪人員具奏案，由特任股員一併審查。《第二十六次會議記事》，見《資政院第一次常年會議事錄》第28號，宣統二年十一月二十日，北京，1910。1911年1月3日，資政院會議以多數表決通過了請赦國事犯罪人員具奏案。會上，議員長福受特任股員長莊親王委託，說明審查的具體情形，認為赦免問題須分兩層辦理，包括戊戌黨人和革命黨人：戊戌黨人“從前雖為有罪之人，到立憲時代宗旨與政策相同，便變無罪之人，應請恩赦”；革命黨人“其行為雖可誅，其用心已可憫”，如不恩赦，“或激起激烈手段，亦非中國之福”，故主張“一併恩赦”。隨後，羅傑、雷奮、易宗夔、崇方等相繼發言，?都建議將戊戌黨人和革命黨人“一體特赦”。《資政院第一次常年會第三十四號議場速記錄》，宣統二年十二月初三日，北京，1910。1月10日，資政院在第一次常年會最後一次議事會上，通過了昭雪戊戌冤獄折稿和請赦戊戌獲罪人員折稿。《第三十九次會議記事》，見《資政院第一次常年會議事錄》第41號，宣統二年十二月初十日，北京，1910。但是，上奏後清廷未予理睬。直到武昌起義後，立憲派在資政院第二次常年會上再次提出此案，監國攝政王載灃迫於各方壓力，才正式下詔赦免黨人。
（四）各省諮議局與地方督撫相爭執的議案
為了核議各省諮議局陳請的議案，資政院特別設立了“審查各省諮議局關係事件特任股員”，由議長指定18名議員充任，他們是睿親王、陳懋鼎、魏聯奎、王璟芳、長福、章宗元、書銘、齊樹楷、許鼎霖、雷奮、江辛、鄭際平、易宗夔、蔣鴻斌、李文熙、劉述堯、吳賜齡、牟琳。《資政院第一次常年會第九號議場速記錄》，宣統二年九月二十日，北京，1910。他們專門負責審查有關議案，然後向會議提供審查情況報告，以供議員議決。
在各省諮議局第二次常年會上，發生了許多諮議局與督撫爭執的事件，一般情況都是陳請資政院核議。事實上，資政院第一次常年會也處理了不少這樣的議案，如第一次議事會討論的第一個議案就是廣西諮議局與巡撫張鳴岐爭議的全省禁菸案，其他如湖南公債案、雲南鹽斤加價案、廣西限制外籍學生案等，都經過資政院會議的核議。各省普遍存在的諮議局與督撫爭議的預算案問題，也是此次資政院常年會議決的重要議案。
據《九年籌備立憲清單》，1910年全國試辦預算，由度支部承辦。10月22日，由度支部擬定的《試辦宣統三年歲入歲出總預算案》，經內閣與會議政務處會同集議後，清廷諭令交資政院核議辦理。該案包括中央各部與地方各省財政收支總預算，全案各種表冊總計140多冊。資政院先交預算股股員會進行了為期近兩個月的審查，然後於第29次至第34次連續6次議事會逐項進行議決。1911年1月5日，資政院將審議結果上奏。原預算案內財政赤字高達7000多萬兩，資政院採取“節糜費，去冗員，以鞏固國幣之現狀”的方針，“於浮濫經費大有削減，或以之彌補虧空，或撥充軍事要需”。原預算案歲出總共376355657兩，經資政院審查總共核減了77907292兩，使宣統三年歲出為298448365兩，與歲入301910292兩齣入相抵，尚盈3461931兩，作為宣統三年預算案預備費。《資政院會奏議決試辦宣統三年歲入歲出總預算案請旨裁奪折（並單）》，載《政治官報》第1173號，北京，1911。1月28日，朝廷發布諭旨：“現在國用浩繁，財力支絀，該院核定宣統三年預算總案，朕詳加披覽，尚屬核實。如確係浮濫之款，即應極力削減；若實有窒礙難行之處，準由京外各衙門將實用不敷各款，繕呈詳細表冊，敘明確當理由，逕行具奏，候旨辦理。至裁汰綠、防各營於各省現在地方情形有無妨礙，著陸軍部會同各省督撫悉心體察，熟權利害，從長計議，詳晰具奏。”金毓黻：《宣統政紀》卷三十，32頁。資政院試圖以裁減冗員糜費的方式消除財政預算的巨額赤字，結果直接損害了中央各部與地方各省的利益，引起了普遍的不滿與抵制。2月13日，度支部上奏維持預算辦法四條：一為各省預算冊內出入各款仍應嚴行查核；二為各省預算款項宜通籌盈虛慎重出納；三為宣統三年預算臣部與各省商定增減之款不得翻異；四為嗣後各省追加之案應令先籌款。《度支部尚書載澤等奏維持預算實行辦法折》，見《清末籌備立憲檔案史料》下冊，1053—1054頁。這四條辦法的關鍵是後兩條，其中第三條強調度支部與各省商定增減之款不得翻異，而沒有提及經資政院核減後各款可否翻異的問題，事實上資政院核減的正是度支部與各省商定之款。這就是說，可以撇開資政院核議的預算案而回到度支部的原案。第四條認為，只要能夠籌到款，就可以追加預算。這更是對預算案的公然破壞。同日，諭旨允準，“該部奏陳各項辦法尚屬切實，著即照所議行”。金毓黻：《宣統政紀》卷三十一，6頁。於是，經資政院核議的預算案實際上便成了一紙具文。
總之，資政院第一次常年會為立憲派提供了重要的議政舞台，立憲派也相應地發揮了自己的議政才能，議決了不少重要的議案。由於強大的封建專制勢力的存在，致使立憲派所議決的某些議案並沒有取得應有的效力，這是中國早期政治現代化過程中難免的現象。但應該承認，立憲派議政活動的經驗與教訓為近代中國政治民主化提供了有益的啟示。
進程
民主革命運動的迅速發展和民眾反抗鬥爭的持續高漲，使清朝統治者也感到不能照舊統治下去了，於是宣布“預備立憲”。
在資產階級改良派的推動下，從1904年起，開始有一些清朝官員奏請立憲。日俄戰爭以“立憲”的日本戰勝、專制的俄國戰敗，立憲的呼聲更高。駐法公使孫寶琦、署兩江總督周馥、湖廣總督張之洞、署兩廣總督岑春煊、直隸總督袁世凱相繼奏請變更政體，實行立憲。清廷遂於1905年10月派載澤、端方、戴鴻慈、李盛鐸、尚其亨等五大臣“出洋考察政治”，隨後又命政務處設立“考察政治館”。1906年8月，出洋考察憲政的五大臣歸國，密陳立憲有“皇位永固”、“外患漸輕”、“內亂可弭”三大好處，主張詔定國是，仿行憲政，而“實行之期，原可寬立年限”。經過御前會議的一番爭論之後，清政府於9月1日正式宣布“預備仿行憲政”。諭旨指出立憲的原則是“大權統於朝廷，庶政公諸輿論”，但“目前規制未備，民智未開”，不能立即實行憲政，應先從改革官制入手，逐步釐訂法律、廣興教育、清理財政、整頓武備、普設巡警，作為實行憲政的“預備”。
運動預備議題
預備立憲清朝最高統治者慈禧太后對立憲抱著敷衍拖延的態度，只求安度晚年。滿族親貴企圖通過立憲鞏固自己的特權，並削弱地方督撫的權勢，進一步加強中央集權。漢族官僚則企圖借立憲限制滿族親貴的權勢，給自己帶來更大的發展機會。清廷派載澤等編纂官制，本想大體效法日本，削弱現行督撫許可權，將財政、軍事權全部收歸中央，使督撫的許可權和日本府縣知事相當。但在討論的時候，遭到參加會議的袁世凱等的強硬反對。主持會議的奕劻就認為這問題太大，暫把地方官制押後，先議中央官制。中央官制的改革也碰到許多權位、飯碗的軋轢問題，於是有“五不議”之說，即軍機處、內務府、八旗、翰林院、太監的事不議。這五項不議，可議的就不多了。最後在11月6日宣諭中央官制改革方案：
一、軍機處不變，“一切規制，著照舊行。其各部尚書均著充參預政務大臣，輪班值日，聽候召對”。
二、設外務、吏、民政、度支、禮、學、陸軍、法、農工商、郵傳、理藩等11個部，“各部堂官，均設尚書一員、侍郎二員，不分滿漢”。
三、大理寺改為大理院，“專掌審判”；增設資政院以“博採群言”、審計院以“核查經費”，“均著以次設立”。
四、太常寺、光祿寺、鴻臚寺併入禮部，練兵處、太僕寺併入陸軍部；都察院改為都御史一員、副都御史二員，六科給事中改為給事中，“其餘宗人府、內閣、翰林院、欽天監、鑾儀衛、內務府、太醫院、各旗營侍工處、步軍統領衙門，順天府、倉場衙門，均毋庸更改”。①
現時情形
這個方案，除變更幾個名稱、歸併幾個舊衙門、增設幾個新衙門外，並沒有多大意義。作為“議院”之“預備”的資政院的設立，又遲遲不見下文。而根據這個方案任命的內閣總理大臣（即軍機大臣）和內閣政務大臣（即各部尚書），總計13人，其中滿族7人，漢族4人，蒙古1人，漢軍旗1人。過去各部堂官滿漢平列，現在“不分滿漢”，卻成為滿七漢四，而蒙古、漢軍旗實際上一貫依附滿族，漢族不足三分之一。因此，這個內閣被稱為“滿族內閣’。
陸軍部是要害部門。尚書鐵良，侍郎壽勛、廕昌，清一色的滿族貴族。鐵良強調陸軍部有統率全國陸軍之權，迫使袁世凱將練成的“北洋六鎮”交出四個鎮，歸陸軍部統率。中央政府機關直接控制軍隊，這在清朝是前所未有的。鐵良又創立貴胄學校，相當於陸軍大學，以培養高級軍官，規定宗室、八旗子弟及三品以上實缺大員之子方準入學。三品以上實缺大員之子，不是京堂便是道府，幾乎沒有來入這種學校的，所以這條規定只是掩人耳目，實際目的是使統率軍隊的高級軍官都由滿族貴胄充任。習慣於驕奢淫逸的貴胄們學不成才，這項計畫沒有產生什麼實際效果。1907年9月，湖廣總督張之洞、直隸總督袁世凱同時入調任軍機大臣，明為榮升，實則剝奪了這兩位實力最強的漢族總督的實權。
歷史意義
“預備立憲”不僅有名無實，而且顯露出滿族貴族借立憲以集權的種種跡象，引起各省官紳的普遍不滿而發動了召開國會的請願運動。作為對國會請願的回應，清政府於1908年9月間宣布“預備立憲”以九年為限，九年後正式召開國會，同時頒布《欽定憲法大綱》和《議院法選舉法要領》、《逐年籌備憲政事宜清單》。
過程
簡要《欽定憲法大綱》以保障“君上大權”為核心，規定皇帝有頒行法律及發交議案、召集及解散議院、設官制祿及黜陟百司、統率陸海軍及編定軍制、宣戰議和及訂立條約、宣布戒嚴及發布命令等權力，並總攬司法權，實際上和專制帝王沒有多少不同。《議院法選舉法要領》對議院職權、議員言論作了種種限制，使作為“民意”機關的議院實際上成為皇帝的諮詢機關。《逐年籌備憲政事宜清單》詳細列舉了九年內每年應辦事項，包括調查戶口、實行會計法、編纂簡易識字課本和國民必讀課本、推廣識字學塾，等等。所列項目，許多都不是為召開國會、實行憲政所必需的“預備”。這樣的“憲法大綱”和九年的期限，自然都不能今人滿意。
1910年10月，作為“立議院基礎”的資政院在北京召開第一次常年會。議員分“民選”、“欽選”兩種。“民選議員”98人，由各省諮議局議員互選產生，經督撫核定。“欽選議員”包括宗室王公世爵、滿漢世爵、外藩王公世爵、宗室覺羅、部院衙門官、碩學通儒和納稅多額者，按對等原則，也是98人。不過，正、副總裁（即正、副議長）是“特旨簡充”的，秘書長也是“請旨簡放”的，所以“欽定”的議員穩占多數。但是“欽選”議員在文化教育程度和對議會民主的理解方面，都遠不如“民選”議員，實際上是十幾個最活躍的改良派人士如劉春霖、雷奮、羅傑、馬宗夔、籍忠寅、孟昭常、吳賜齡等左右著會議。“欽選”議員往往呆若木雞，或隨聲附和。第一次常年會按章會期為三個月，後因議事未竣，延長10天。議案包括政府交議、本院議員提議和地方諮議局提請核議三種來源，內容涉及經濟、政治、外交、法律、文化、教育、地方事務等各個方面。政府交議的多為不關痛癢的“規則”、“章程”等條例，議員們漸漸感到極不耐煩，於是中斷對條例的討論，要求議長改定議事日程，首先討論“速開國會案”，議員們慷慨陳詞，要求“議員全體贊成通過”，“從速上奏”、“即允速開”。最後用“起立法”表決，全體議員應聲矗立，連一些頑固的“欽選”議員在左顧右盼之後也只好囁嚅而起，獲一致通過，隨後的“彈劾軍機大臣案”，雖有爭議，但也以112對12，獲絕大多數通過。不過，資政院的決議案還得“請旨裁奪”。對於“速開國會”，載灃的回答是，將“預備”年限縮短三年，還得等到宣統五年才能召開國會。對於“彈劾軍機大臣”，則以“朱諭”形式，對資政院嚴加申斥，對軍機大臣奕劻等溫言撫慰。議員們大為沮喪，吵嚷著要“請旨解散”資政院。諮議局提請核議的議案，資政院一般都支持各省諮議局，而朝廷和軍機處則偏袒各省督撫，資政院的核議也大多不起作用。會開了100天，幾乎沒有辦成一件大事。儘管如此，資政院畢竟是中國歷史上第一個代表民意的法定機構，具有一定的歷史意義。議員們高談國事，抨擊政府，中外記者到會旁聽，報刊報導評說，多少也有些民主的氣息，對於長期生活在封建專制制度下的中國人來說，也起了一定的啟蒙作用。
諮議局、資政院的開設，是載灃迎合立憲潮流的一面，他還有另一面，即力圖集中權力於皇室，首先是軍權。監國伊始，他就另編禁衛軍，由自己親自統率，派弟弟載濤、皇族毓朗等為禁衛軍大臣。接著宣布，攝政王暫行代理大元帥，設軍諮處（參謀部），派毓朗、載濤管理。軍諮處改軍諮府，即以載濤、毓朗為軍諮大臣。緊接著又派另一弟弟載洵籌辦海軍，後設海軍部，即以載洵為海軍大臣。載灃還裁撤了近畿督練公所，命近畿陸軍均歸陸軍部管轄。1911年5月，載灃頒布新內閣官制，撤軍機處、舊內閣和會議政務處，由內閣總理、協理大臣和各部大臣充任國務大臣，總攬政務，組成所謂“責任內閣”。國務大臣共13人，漢族只有協理大臣徐世昌、外務大臣梁敦彥等4人，滿族9人中，皇族如總理大臣奕劻、民政大臣善耆、度支大臣載澤、海軍大臣載洵、農工商大臣溥倫等又占了5人。這屆內閣於是被稱為“皇族內閣”或“親貴內閣”。皇族組閣，是違反立憲精神的。載灃集權於皇室的用心遂大白於天下。實踐證明，清政府的“預備立憲”，實質上只是一場騙局。
“國會請願運動”和保路風潮
1清政府宣布“預備立憲”，使資產階級改良派人士大為振奮。在國內，1906年12月，江蘇、浙江、福建等省商學界200多人在上海成立預備立憲公會，推福建鄭孝胥為會長，江蘇張謇、浙江湯壽潛為副會長。隨後，湯化龍在湖北成立憲政籌備會，譚延闓在湖南成立憲政公會，丘逢甲等在廣東成立自治會，彼此唱和。在海外，康有為宣布，從1907年元旦起，保皇會改名為中華國民憲政會；7月，梁啓超、蔣智由等在東京組織了具有資產階級政黨規模的政聞社，遙相呼應。這些團體的共同宗旨是：擁護清政府“預備立憲”，“勸告”和“要求”清政府加快立憲的步伐，反對革命，從此，資產階級改良派遂被稱為“立憲派”。政聞社提出四大綱領：（一）實行國會制度，建設責任政府；（二）厘定法律，鞏固司法權之獨立；（三）確立地方自治，正中央地方之許可權；（四）慎重外交，保持對等權利。在《政聞社宣言書》中，一面表白對於皇室絕無乾犯尊嚴之心，對於國家絕無擾紊治安之舉；一面指出“現政府”既為被改造的對象，便不可能主動地進行改革，因此以喚起國民的政治熱情、增進國民的政治知識、養成國民的政治能力為己任。政聞社出版了機關刊物《政論》，指陳內政外交的利害得失，向清政府提出建議和“警告”，為立憲大造輿論。1908年2月，政聞社本部遷往上海，在總務長馬相伯主持下，創辦法政學堂，聯絡各立憲團體，交結王公大臣，逐步建立沿江沿海及南北各省的分支機構，展開了公開的和秘密的活動。
背景綜述
“清末新政”和“預備立憲”的背景，1901～1904年間實行的“新政”，1905～1911年間的“預備立憲”，是在八國聯軍入侵，《辛丑條約》的簽訂後；中外反動勢力完全勾結在一起，進一步激化了中國社會的基本矛盾；廣大人民反抗清政府的鬥爭，尤其是民主革命蓬勃發展的情況下實行的。其目的是挽救清朝危局，繼續維持其專制統治。可以將“新政”與戊戌變法的背景相比，既有相同點──民族危機的加深，也有不同點是領導階級不同，即“新政”是慈禧太后為首的封建頑固勢力，而戊戌變法是康、梁為首的資產階級維新派。從“新政”內容角度看，改革官制、兵制和學制等，主要是為了取悅於列強，以表明清政府能夠適應列強的需要；以法保護和獎勵工商業等，則為了恢復包括民族資產階級在內社會上層對其統治的支持，籠絡人心。分析結果，樹立一分為二的觀念看問題，有一定的進步意義，但更多是其局限性。由於沒能跳出“中體西用”的窠臼，沒有涉及政治制度的變革，實行過程中大量增加捐稅，更加促使人民不斷起來反抗，革命運動日益高漲。
“預備立憲”出台的歷程、實質和後果
回顧“清末新政”時提到的背景，得出“預備立憲”目的是為遏制革命，維護封建專制統治。“預備立憲”的歷程，採用大事年表的形式如：1905年派五大臣考察“憲政”、1906年宣布預備立憲、1907年設資政院諮議局、1908年頒布《欽定憲法大綱》，到1911年“皇族內閣”的出台。從過程中逐步認清其真正的目的是為“皇位永固”、“外患漸輕”、“內亂可弭”，從而暴露了清王朝借“立憲”之名繼續加強封建專制集權的國家機器，使滿洲貴族繼續專權，遏制並消滅蓬勃發展的革命形勢的實質所在。在“預備立憲”的過程中，還形成了立憲派，它是抵制革命的，主張君主立憲的。後果是立憲派分化，漢族官僚離心，清朝專制統治陷於空前孤立境地。
