預備立憲

預備立憲

縱觀中國二千多年的封建歷史,每隔三五百年,都會在經濟大蕭條當中,通過起義和革命實現改朝換代。清朝也毫不例外,在歷經康、雍、乾三代的興盛和繁榮之後,內憂外患接踵而來。這樣形勢下,清政府逐漸意識到“變革”的重要性和緊迫性。1901年,清政府終於宣布實行“新政”。之後又推出“預備立憲”。試圖通過法律的變革和“憲政”的允諾最終實現“皇位永固”。事實證明,這些舉措並沒有挽救清王朝的沒落與滅亡之路。但是,清末修律客觀上奠定了中國近代法制的基礎,基本完成了從古代法制向近代法制的轉變。

基本信息

現象

預備立憲預備立憲公會
對於立憲活動得以展開的一個直接原因卻是1905年的日俄戰爭,日本以君主立憲小國戰勝俄國那樣一個專制大國,給清廷上下以很大震動。“日俄之勝負,立憲專制之勝負也”。朝野上下普遍將這場戰爭的勝負與國家政體聯繫在一起,認為日本以立憲而勝,俄國以專制而敗,“非小國能戰勝於大國,實立憲能戰勝於專制”。
於是,不數月間,立憲之議遍於全國。因為日本於明治十五年曾派員赴歐洲考察憲政。清廷遂於1905年派載澤、端方等五大臣出洋考察。次年,五大臣先後回國,上書指出立憲有三大利:“一曰皇位永固,二曰外患漸輕,三曰內亂可弭”,建議進行“立憲”。但是,他們指出,“今日宣布立憲,不過明示宗旨為立憲預備,至於實行之期,原可寬立年限。日本於明治十四年宣布憲政,二十二年始開國會,已然之效,可仿而行也。”清朝統治者看中的正是“預備”兩字。1906年9月1日(光緒三十二年七月十三日),清廷頒發了《宣示預備立憲諭》,“預備立憲”由此而來。

背景

1907年編寫《公民必讀初編》1907年編寫《公民必讀初編》
晚清政府之所以實行預備立憲,有其深刻的歷史背景。從國際環境看,十九世紀末、二十世紀初,經過中日甲午戰爭和八國聯軍侵華戰爭,帝國主義進一步加緊了對中國的侵略步伐。但是,1900年的義和團運動粉碎了他們企圖瓜分中國的迷夢,迫使他們轉而採取“保全”、扶植清朝傀儡政權,實行“以華治華”,從而維護其殖民利益的政策。從自身利益出發,他們要求清政府披上“民主憲政”的外衣。
就國內形勢而言,十九世紀晚期,中國的經濟結構和階級結構已發生了明顯變化,資產階級舊民主主義革命正在興起,封建專制主義制度與發展資本主義生產關係的矛盾、與不斷高漲的民主思潮的矛盾,都已十分尖銳;以孫中山為首的資產階級革命派領導的反清民主革命蓬勃發展,而代表資產階級右翼和一部分地主官僚的君主立憲派也積極活動,企圖通過立憲分得一點權力。不願接受任何變革的清朝統治集團,在義和團運動的沉重打擊下和資產階級革命的震撼下覺察到,如再不作任何“革新”的表示,必將“全局糜爛”,“潰決難收”,必須慎重選擇“善後之策”,才能苟延殘喘,保持危在旦夕的統治地位。
而所謂“善後之策”,就是“一曰用嚴峻之法,摧鋤逆拭氛,二曰行公溥之政,潛消戾氣”,即在加強鎮壓的同時,用“政治上導以希望”的策略,欺騙人民,瓦解革命,拉攏立憲派。

內容

預備立憲的工作也相當艱巨,非一朝一夕,清末的“預備立憲”,主要涉及三個方面的內容,一是行政改革,包括司法改革、教育改革,其核心是官制改革;二是設立議會;三是實行地方自治。
1906年,清政府設立考察政治館,次年改建為憲政編查館,作為預備立憲的辦事機構,此後,進行了一些預備立憲活動。比如,設立諮議局和籌建資政院。諮議局作為各省的議事機構,其許可權是討論本省應興應革事宜,討論本省的預決算、稅收、公債以及單行章程規則的增刪和修改,選舉資政院議員,申復資政院或督撫的諮詢等。但是,它的權力受到本省督撫的嚴格限制,同時也是極少數有產階級上層男子的代表活動場所,它並不具備資本主義制度下地方議會的性質。資政院於1907年開始籌建,它的宗旨是“取決公論,預立上下議院基礎”。它並不是資本主義制度下的國家議會,從它的人員組成、議事內容和程式看,它是完全受制於皇帝、毫無實際權力的一個御用機構。
另外,慈禧太后於1906年9月1日頒布預備仿行憲政的諭旨,各地紛紛建立立憲團體,海外的立憲派也積極回響。
清政府於1908年8月宣布預備立憲以9年為限,同時頒布《欽定憲法大綱》23條,其中關於“君上大權”的14條,規定皇帝有權頒行法律、黜陟百司、設官制祿、宣戰議和、解散議院、統帥海陸軍、總攬司法權等。11月,溥儀繼位。
1909年3月下詔重申預備立憲,命各省當年內成立諮議局。12月,16省諮議局代表組成國會請願同志會,在1910年又3次請願要求速開國會。10月,資政院在北京成立,亦要求1911年召開國會。清政府不得已將預備立憲期9年改為5年,定於1913年召開國會,1911年先成立內閣。1911年5月,清政府裁撤軍機處等機構,公布所訂內閣官制,組成新內閣,由慶親王奕劻任總理大臣。在13名國務大臣中,漢族官僚4名,蒙古旗人1名,滿族8名,其中皇族又占5人,被譏為皇族內閣。至此,清政府借預備立憲欺騙國人。
清末欽定憲法大綱最突出的特點就是皇帝專權,人民無權,以維護封建專制主義為根本目的,它一方面激起了人民的激憤,同時也讓立憲派大失所望。《憲法重大信條十九條》則是在武昌起義的沉重打擊下,清政府為了渡過危機而臨時炮製的“憲法”。沒有實質意義,並成為清朝政府預備立憲最後走向破產的記錄。

過程

預備立憲的最初步驟是,1905年10月(光緒三十一年九月),清政府派載澤、端方、戴鴻慈、李盛鐸、尚其亨五大臣出洋考查憲政。同年11月,又命政務處王大臣等籌定立憲大綱,設立“考察憲政館”。1906年8月,出洋考察的五大臣經由歐、美各國及日本考查後歸國,擬出立憲方案。載澤並在《奏請宣布立憲密折》中指出,立憲可以使“皇位永固”,“外患漸輕”,“內亂可彌”,並說明“今日宣布立憲,不過明示宗旨為立憲之預備。至於實行之期,原可寬立年限”。慈禧太后很賞識載澤的意見,七次召見出洋大臣,並經御前會議反覆籌劃,於9月1日頒布“預備仿行憲政”的諭旨。
這道諭旨中宣布了立憲的原則是“大權統於朝廷,庶政公諸輿論”,預備實行的時間是“俟數年後規模粗具,查看情形,參用各國成法,妥議立憲實行期限,再行宣布天下,視進步之遲速,定期限之遠近”。預備內容是“將各項法律詳慎釐訂,而又廣興教育,清理財務、整飭武備、普設巡警,使紳民悉明國政,以預備立憲基礎”。這些措施實際還是清末“新政”的內容。清政府要求天下“臣民”必須“各明忠君愛國之義”,“尊崇秩序,保持平和以預儲養成立憲國民之資格”,並強調先從“厘定官制”入手。
清政府“預備立憲”既同立憲派的立憲運動密切相關,又包含壓抑革命派的用意。在立憲問題上,立憲派與革命派存在著尖銳的對立。從1903年起,立憲派就積極宣傳君主立憲,要求迅速加以實行;革命派則堅決反對,並進一步發動反清武裝起義。當清政府頒布“預備立憲”的時候,立憲派與革命派立即圍繞“預備立憲”展開了大論戰。立憲派不但盛讚“五大臣”出洋考查憲政,還把“君主立憲”看作是救民於大旱之及時雨。革命派則著文立說揭露“君主立憲”的欺騙性。有的革命黨人如吳樾,還身懷炸彈去北京車站謀炸出洋的五大臣。

設計

“預備立憲”進程的具體設計如下:
第一年(光緒三十四年,1908):籌辦咨議局(各省督撫辦),頒布城鎮地方自治章程,編輯國民必讀課本;
第二年(宣統元年),舉行咨議局選舉,各省一律開辦咨議局(各省督撫辦),頒布資政院章程,籌備城鎮地方自治,頒布國民必讀課本;
第三年,召集資政院議員,舉行開院以及推廣廳州縣簡易識字學塾;
第四年,創設鄉鎮簡易識字學塾;
第五年,推廣鄉鎮簡易識字學塾;
第六年,城鎮鄉地方自治一律成立;
第七年,民眾識字義者須達到百分之一;
第八年,民眾識字義者須達到五十分之一;
第九年,宣布憲法,頒布議院法,頒布上下議院議員選舉法,舉行上下議院議員選舉,民眾識字義者須達到二十分之一。
這一進程設計的核心理念,所以必須有一個開啟民智、訓練民眾參政議政能力的過程。進程設計當中,“國民必讀課本”是為了啟發民眾的民主、民權意識;推廣簡易識字學塾,是為了改變絕大多數民眾無法參與民主議政的劣境;“咨議院”,則是一個供民眾練習民主議政的場所,“即議院之先聲”。

發展

《輿論》《輿論》
“預備立憲”諭旨頒布後,立憲運動也由宣傳推動階段進入了發展階段,各地紛紛建立立憲團體,國內立憲派建立的有上海的預備立憲公會(會長鄭孝胥,副會長張謇、湯壽潛),湖北的憲政籌備會(會長湯化龍)、湖南的憲政協會(會長譚延闓)、廣東的自治會(會長丘逢甲)等。海外的立憲派也積極回響。1907年2月,康有為將保皇會改組為國民憲政會。同年10月(九月),梁啓超與蔣智由等又在東京組成政聞社,鼓吹“預備立憲”。1908年(光緒三十四年)以後,在清政府“預備立憲”的誘動鼓舞下,立憲運動逐步進入高潮,立憲派發動了幾次召開國會的請願。清政府於1908年8月為拉攏立憲派,採取欺騙手法,宣布預備立憲以九年為限,同時頒布《欽定憲法大綱》二十三條,其中關於“君上大權”的十四條,規定皇帝有權頒行法律,黜涉百司、設官制祿、宣戰議和、解散議院、統帥海陸軍、總攬司法權等,事實上仍同封建專制沒有什麼區別。11月,慈禧太后、光緒帝(即清德宗載湉)死去,溥儀繼位。1909年改元宣統,3月下詔重申“預備立憲”,命各省當年內成立咨議局。立憲派在各省咨議局中占據了領導地位。12月,十六省咨議局代表組成國會請願同志會,在1910年又三次請願要求速開國會。10月,資政院在北京成立,亦要求1911年召開國會。清政府不得已將預備立憲期九年改為五年,定於1913年召開國會,1911年先成立內閣。同時下令驅散各地請願代表。
1911年5月,清政府裁撤軍機處等機構,公布所訂內閣官制,組成新內閣。由慶親王奕劻任總理大臣,在十三名國務大臣中,漢族官僚四名,蒙古旗人一名,滿族八名,其中皇族又占五人,被譏為“皇族內閣”。至此,清政府借“預備立憲”欺騙國人,達到貴族集權、鎮壓民主革命的目的完全暴露,立憲派的幻想隨之破滅,民主革命更加高漲

結束

1911年爆發辛亥革命,清政府又公布《憲法重大信條十九條》企圖挽救自己,但已無效。

後果

晚清預備立憲這項政治活動有著保守性和欺騙性,這場憲政改革涉及的內容極其龐雜,觸動了社會的方方面面,預備立憲的措施加劇了中央與地方、滿漢之間、階級之間的矛盾,引起了社會的極大混亂,加速了它的覆滅。預備立憲的直接後果:加速了清朝的滅亡,催生了新的政治制度。

督撫離心

在鎮壓太平天國運動過程中,以曾國藩、李鴻章、左宗棠為首的漢族地方督撫迅速崛起。他們手中握有地方的政權、軍權、財權,幾乎不受中央控制,清王朝從此呈現出強枝弱乾的局面。從1901年實行新政開始,清政府不斷採取措施削弱地方督撫的軍權和財權,而把它集中於滿人之手。1906年設立陸軍部,由它統率帝國的全部陸軍,該部的尚書及兩位侍郎都由滿人擔任,這樣陸軍就全部由滿人統率;設立度支部,控制地方的收支,宣布只有中央才擁有對外借款及鑄造、發行貨幣權。憲政改革越往前推進,漢族官僚手中的權力不斷喪失,而中央政府集中的權力越來越大。在1911年成立“責任內閣”的十三名成員中,滿人八名,並且皇族就占了五名,漢人僅四名,載灃的兩個兄弟分別掌握著陸軍和海軍。這樣,行政和軍事大權就全部集中於皇室之手。漢族官僚普遍感到被欺騙了,他們對滿洲政府的不滿就空前表現出來。

立憲派的背棄

一般來說,紳士是保守的,他們比較傾向維護傳統的體制和意識形態,這與維護他們的地位和在地方的威望是一致的。但在經過義和團和八國聯軍事件後,他們終於認識到閉關鎖國那一套不行了,於是逐步放棄了過去保守的觀念,致力於興辦新學、投資實業。有些人成為實業家,有些人還出國留學、遊歷或進新學堂學習,因而在思想觀念上逐漸發生了變化。在清末新政之前,紳士們雖然在地方上有著巨大影響,但他們是分散的,各自為政的,預備立憲給他們登上全國舞台提供了機會。朝廷設立咨議局、資政院以及推行地方自治,給他們提供了新的合法的活動場所,並使紳士階層實現了全國性的集結,形成了當時政壇上舉足輕重的力量——立憲派。他們以咨議局和資政院為陣地,對地方和中央的政務和輿論產生非常重大的影響。
立憲派形成後,懷著對國勢日衰的深切關注,他們急切希望在中國能實行憲政,以抵制日益嚴重的革命,並在憲政中有他們的一席之地。同時,他們對滿洲貴族壟斷政權核心的狀況越來越不滿,在咨議局和資政院會議上他們同清政府不斷發生激烈衝突。為了速開國會,1910年他們掀起了中國歷史上三次規模巨大的國會請願運動。當他們的要求被拒絕,當“皇族內閣”成立之時,他們感覺到清政府已經無藥可救,許多人轉向革命,成為清政府的對立面和掘墓人。立憲派的離心傾向和最後對清政府的絕望帶來了嚴重後果。在武昌起義爆發的7個星期內,15個省以咨議局為中心紛紛宣布獨立,立憲派拋棄清政府是個很大的因素。

農村騷亂

清政府推行憲政改革需要大量的經費,而這些費用都以各種名目強加到百姓頭上,再加上許多官吏在推行改革過程中趁機中飽私囊、搜刮民財,百姓負擔不斷加大,許多處於絕境中的民眾紛紛起來反抗。當時上海的《東方雜誌》作過調查,1909年曾發生起義113起,1910年285起。清政府在農村推行禁種鴉片、人口普查、革除陋習等運動也引起了極大的騷亂。例如在1909年至1911年中,浙江、甘肅、貴州、滿洲和山西等地發生的與禁種鴉片的禁令有關的持續幾個月騷動;同一時期在華中數省發生的反對穀物漲價和提高田賦的暴動。民眾力量的不斷打擊,動搖了農村中舊的生產關係,並瓦解了清政府在農村地區政權的根基。

意義

預備立憲預備立憲
清末的“預備立憲”雖然最終沒有成功,但是他的意義仍然重大,他是中國二千年封建與專制制度的第一次向“憲制”的過渡,是中國封建與專制社會的第一次“政治改革”,也是中國封建與專制向“憲制”的第一次“和平過渡。他的重要意義其主要有:
首先,他是中國二千年封建與專制向“憲制”的一次“和平過渡。中國二千年爆發了無數次的“農民革命”“農民暴動”建立了一個又一個的“農民王朝”,從來都是一個專制代替另一個專制,一個“農民帝王”代替另一個“農民帝王”,都是”專制”,從來就沒有現代意義上的“憲制”,雖然清末的“預備立憲”準備在中國實行的是“君主憲制”,但是“君主憲制”也是一種“憲制制度”,表面上他似乎還沒有“共和憲制”那樣完全,還有一個“君主”,但實際上他是一種按不同國家的歷史而產的“憲制制度”,他是不同的國家按實際歷史條件的產物。
其次,他在中國第一次宣布實行“憲制”。“憲制”與“專制”完全不同,“憲制”主要有“君主憲制”和“共和憲制”,在中國封建與專制社會裡,皇帝的“言”與“行”就是國家的“法律”,在這種沒有“憲制”的條件下,不僅皇帝的權力是無限的,至高的,也是沒有限制的。而在一個“憲制制度”下,皇帝的權力首先受到國家“憲法”的限制。雖然清末的“預備立憲”中,制定的是“君主憲法”,皇帝仍然具有極大的權力,但是皇帝權力已經不是無限,皇權的至高無上的現象已經受到衝擊。這在當時的中國已經是一個進步。有人認為,“共和制”比“君主憲制”更完美,實際上對一個國家,實行那一種主要是要根據實際情況出發,而當時的英國,日本的“君主憲制”成功主要就是因為從當時的國家的實際出發。
最後,“預備立憲”也是西方“憲制制度”在中國的最初試驗。西方的“憲制制度”較早,而中國二千年來一直是“君主專制”,雖然慈禧太后推行的“洋務運動”,引進了一些西方的先進技術,但是並沒有引進西方的先進制度,日本的明治維新的成功,恰恰在於他不僅引進了西方的先進技術,也引進了西方的先進制度,這就使得與中國相同的日本走到了中國的前面,中國的“預備立憲”本來也是一場的準備學習日本“明治維新”的改革運動,但因為後來的“辛亥革命”又陷入到了一場“農民造反”的混亂之中,使中國剛剛開始的“預備立憲”宣告失敗。

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