簡介
基本住房保障法最近，從全國人大財政經濟委員會獲悉，在2010年3月的十一屆全國人大三次會議期間，有多名代表提出集中反映房地產行業問題的議案，對此，中國住房和城鄉建設部及相關部門正組織力量積極開展系列法律修訂工作。涉及房屋拆遷、房屋質量、住宅配套、住房保障、住房公積金等方面，其中有的法律法規已經形成修改草案徵求意見稿。
在2010年3月的十一屆全國人大三次會議期間，有193名人大代表在6個議案中提出，中國現行有關住房保障制度的規定大都屬於政策性規定，存在隨意性和不穩定性。目前市場化商品房制度無法滿足中低收入家庭的住房需求。建議加快住房保障法立法進程，建立完善的住房保障體系和法律制度。
全國人大常委會日前表決通過了全國人大財經委員會關於第十一屆全國人民代表大會第三次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告。目前，意見稿正在徵求各方意見，並進行修改和完善。
對此，全國人大財經委員會建議在法律起草過程中，認真研究吸收議案具體意見。 報告附屬檔案透露，針對這些議案，住房和城鄉建設部表示，《住房保障法》的起草已列入十一屆全國人大常委會立法規劃和國務院2010年立法計畫，並已形成基本《住房保障法》徵求意見稿。該稿規定了城鎮基本住房保障標準、範圍、方式，保障性住房的規劃、建設與管理，住房租賃補貼，土地、財政、稅收與金融支持，基本住房保障的組織落實，農村住房保障制度。
據了解，住建部保障司討論定稿後，還需經過住建部法規司、國務院法制辦、人大財經委，最終形成草案才能提交全國人大。如無意外，有望在2013年前出台。
草案
草案分為總則、住房保障的範圍和標準、保障性住房、住房租賃補貼、住房公積金、農村基本住房保障、金融和財稅支持、監督管理、法律責任及附則等10章。
制定背景
基本住房保障法住房保障漸進
2008年10月，《住房保障法》作為“研究起草、條件成熟時安排審議的法律草案”，被納入十一屆全國人大常委會立法規劃。此後，住建部住房保障司在2009年初表示，將在年內提出住房保障法立法框架，形成初稿。直到2010年3月，內部討論稿新鮮出爐。但清華大學房地產法研究中心副教授王洪亮坦言，目前的草案遠非一部完善的法案，有關一些基礎性問題,如市場體系之外的政策性住房供應、分配製度如何構建、這套制度又將保障哪些人等，爭議仍非常激烈。
《住房保障法》起草小組專家成員、清華大學法學院副院長申衛星告訴《中國投資》，這是一部沒有參照物的法律。其他國家或有住宅法，或有住房的基本救助措施，但都沒有基本住房保障法。要制定一部住房保障法，首先涉及一個問題，即什麼叫基本住房保障，住房保障的範圍有多大以及該如何保護不同人群的權利。因此，綜合各國經驗，中國將住房保障理解為政府主導，以投資或提供優惠政策等形式，為單純依靠市場無法解決住房問題的人群提供住房的政策,屬於社會福利制度。
另外,應該怎樣確定保障標準，是按照住房困難程度、收入,還是其他標準。對於保障到什麼程度，人群怎么區分，交通位置和設施配套，住房質量如何，都要進行具體把握和保障。如果規定不清，仍會流於形式。嚴格的準入和退出制度設計始終是個難題，如何能做到使幫助真正需要保障的人，需要一套完整的標準控制。目前起草的法律考慮設立騙取保障房資格的罪名，類似於刑法上的詐欺罪，但在量刑情節上存在差別。保障層建設資金來源也成為立法難點，其中涉及政府能不能基於建設保障性住房的目的使用公積金，配租和配售的比例和平衡等以及如何吸收社會資金來從事保障性住房建設、控制盈利目標的問題。
這些都是目前急需努力和突破的方向。這部法律不可能當即解決所有問題，覆蓋所有有需要人群，只能結合地方狀況和房價水平，分步驟分階段地逐步解決問題。其實,1998年住房制度全面改革以前，中國一直延續著政府提供住房的傳統。政府或單位投資建房、並無償或低價分配的“福利分房”制度隨著經濟發展和城鎮人口的不斷增長漸行漸難，這種“大鍋飯”式的分配模式日益暴露出供應不足和分配不公的嚴重問題。再追溯到1980年，中國城鎮的住房制度改革前後經歷試點售房、提租補貼、以售帶租等階段,終於在1998年全面駛上市場化道路。改革思路是打破行政供給格局，以住房私有化、市場化來解決供給短缺。此後，中國的住房市場得到長足發展。至2008年末,城鎮實有住房總量已達124億平方米。
然而，土地價格飆升，屢屢突破老百姓心理承受極限的高房價成為市場化一路高歌猛進的戰利品。中國房地產學會副會長陳國強分析，目前中國的中低收入者，占到了全體居民的70%-80%,而他們中的絕大多數都買不起房。為了彌補市場化改革對中低收入階層解決住房問題帶來的衝擊,政府於1998年推出了廉租房和經濟適用房兩項制度。前者是指由政府投資建房低租金出租，後者由政府提供優惠政策鼓勵開發商承建並低價出售。它們與住房公積金制度一併搭建起中國住房保障基本制度的最初框架，此後又增加了由政府限價出售的限價房及仍在探索中的公共租賃房。
可是，無論是針對特困家庭和低收入困難群體的廉租房，還是面向城鎮中低收入家庭的經濟適用房，地方政府缺乏政策執行動力，供應遠遠滿足不了需求。如2009年初，北京市政策房申請達10.45萬戶，而這年北京可以提供搖號配售的經適房源僅有約3.2萬套，可提供的限價房房源約2.3萬套。為爭奪有限的保障房資源，分配過程中的不公現象屢見不鮮。武漢經適房“6連號事件”揭開了經適房申報中“隱形腐敗”的面紗。而退出機制的不完善，更令不少投機者利用政策的模糊性，倒賣保障房。同時，當前與各項制度相關的政策檔案，法律層級低，且缺乏追責條款，政策執行混亂。在中國社會科學院財政與貿易研究所學者姜雪梅看來，對住房保障立法，可以“加強已有政策的剛性，為各項政策措施提供法律保障。
“政府在推進住房保障政策過程中要循序漸進，但要將其作為一項持續和長期的基本職責，《住房保障法》一旦出台，將為政策的實施和落實提供基本的保障”，中國房地產市場已進入穩定勻速的增長期。此前保增長的房地產政策效應明顯，但這些政策都屬於短期政策，可逐步加強房地產長期制度建設，防止市場短期內大起大落。
廣覆蓋保基本
住房保障是在全社會範圍內，通過政府財政對住房進行調節，屬於社會公平福利性質,和以往的“福利分房”有著本質不同。而人們關注的焦點在於，能夠享受住房調節的人群究竟應該有多大，在一些行業專家看來，以往的住房保障制度雖然已經初具形態，但保障範圍過窄，現有保障房極度緊缺，也與此有關。國務院1998年出台的房改綱領性檔案——《關於進一步深化城鎮住房制度改革,加快住房建設的通知》(國發[1998]23號,下稱23號檔案)，確定了“最低收入家庭購買廉租房，中低收入家庭購買經濟適用房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”的原則，並明確“經濟適用房是住房供應的主體”。
但到2003年,國務院出台《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》(國發[2003]18號，下稱18號檔案),23號檔案中有關“經濟適用房是住房供應的主體”改為“經濟適用房是具有保障性質的政策性商品住房”，由此各地政府逐步開始對購買經濟適用房人群的資格進行嚴格限制，供應量也一再緊縮。最終，中國形成了以廉租住房保障低收入人群為主、經濟適用房等其他保障形式為輔的架構，據專家分析，滿足前述保障房條件要求的人群不到總數2.5%。
由此，草案起草之初的最大爭論即在於，住房保障究竟是大保障，還是小保障?
一種觀點是僅保障低收入人群。中國人民大學公共管理學院土地管理系博士後周威表示，“應該把廉租房制度法制化,先解決好低收入人群的住房問題”。
另一種觀點,則提倡把農民工、新畢業的大學生、普通中等收入水平家庭乃至農村困難家庭的住房問題均納入保障體系，徹底解決包括“夾心層”在內的各層次人群住房需求問題。據參與法案起草的專家透露，草案最終採取了“廣覆蓋、保基本”的原則。草案對現有制度的保障範圍進行了微調，增加了農村住房保障的內容。草案在第6章單列“農村基本住房保障”，第1次將農村經濟困難、居住在危房中的特困戶納入制度保障中。
不過,和之前的政策格局不同，草案明確指出應建立多層次的住房保障體系，這與1998年23號文的精神一脈相承。清華大學法學院副院長申衛星在接受記者採訪時介紹，草案希望儘可能覆蓋廣泛的收入群體，而不單單是少部分人受益。草案中廉租房、經適房、公租房3類政策房並行，住房公積金制度照搬入法，“比較貧困的階層以廉租房方式解決，條件稍好者以經濟適用房方式解決，條件更好的可以購買限價房，條件再好的以住房公積金方式來保障”，在此前接受《中國投資》專訪時，住建部保障司司長候淅珉表達了這樣的思路。草案為避免分配不公，還更加細化了保障房的準入和退出機制。同時提出，建立經濟適用房承購人與政府“共有產權”的制度。
資金助力保障落實
針對買不起房的群體不斷擴大的現象，中國住房市場最主要的問題不是供給不足，而是不應將所有需求都推給市場解決。“當前房價嚴重背離價值，泡沫高企，要所有人通過市場來解決住房，是根本不可能的”。中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞認為，目前住房保障體系的核心問題在於如何發展面向中等收入群體的經濟適用房及公共租賃房，他認為有效增加供應量，可以根本性地緩解目前住房市場供需錯配的尖銳矛盾。針對目前政府以建設廉租房為主的保障思路,唐鈞認為，廉租房的比例不宜過高，大面積建廉租房，很可能形成貧民窟，並造成設計好的退出制度起不到作用。新加坡的住房保障制度非常值得中國借鑑。在當地,特別富有的居民約占總戶數的3%，這批人從房地產市場直接購買住房。建房時政府收取高額土地出讓金，對業主每年徵收高額物業稅。
重要的是，80%的中等收入居民都可以購買由“建屋發展局”(HDB)提供的平價住房。其中，月總收入在800-5000新元的家庭可購買租屋，月總收入在5000-8000新元的家庭可購買檔次較高的公寓。
其餘17%的低收入居民，分為困難戶和特困戶，各占8.5%。對前者,通過政府補貼，每戶可購買一套60-70平方米的便宜舊房居住，對特困戶則租給每套42平方米左右的廉租屋，每月象徵性收取十幾新元的房租。如此分層級實施，在寸土寸金的新加坡實現了“居者有其屋”的目標。
國務院發展研究中心社會發展部副部長林家彬在此前接受媒體採訪時也認為，《住房保障法》應該把存在住房問題的人群都納入保障，分層次建立體系。這要求政府發揮更大的作用，然而，在現行體制下，土地產生的資產性收益和大部分稅費，基本歸地方政府所有。結果便導致地方政府在飛漲的房價中，通過土地收益和各類稅費獲益，卻又缺乏足夠的動力修建保障房。2009年10月28日,全國人大常委會公布《關於保障性住房建設項目實施情況的調研報告》。調查顯示,在中央預算安排的重大公共投資項目中，保障性住房建設進度緩慢，截至該年8月底，僅完成投資394.9億元，完成率為23.6%。
不過，在陳國強看來，政府角色的定位，不是靠1部住房保障法能夠矯正的。即使在法律出台後，執行層面問題仍需詳細配套政策解決。
針對這一情況，這一背景。草案明確了保障性住房建設的資金來源以及政府在住房保障方面的責任。縣級以上各級政府將承擔重要職責。保障性住房建設的支出必須納入預算，地方政府需編制規劃並將其納入地方經濟社會發展規劃，相關部門需提供稅收優惠和用地支持。對於政府責任的落實，草案特別設計“監督管理”一章。提出發展改革、財政、稅收、金融等部門對保障性住房的相關工作進行監督，包括投資的完成情況、資金管理使用情況、用地供應情況等各個方面。同時,草案擬建立考評機制，保障房的建設情況，將直接影響相關負責人的“政績”。
目的
基本住房保障法一、適度擴大住房保障範圍，關注“夾心層”住房保障
當前中國廉租房和經濟適用房制度覆蓋面明顯偏小，一些符合條件的最低收入家庭不能及時得到保障。因此，應較快擴大廉租房和經濟適用房的覆蓋範圍，其中廉租房覆蓋面宜逐步擴大到城鎮居民的5%左右；經濟適用房宜覆蓋全部中低收入家庭(中等偏下收入、低收入、最低收入家庭)。隨著經濟發展水平提高，廉租房和經濟適用房的保障水平也應該相應提高。
“夾心層”是指購買經濟適用住房困難，又不符合進入政府廉租住房條件的城鎮居民群體，這是一個很龐大的群體，其比例約占城鎮居民的60％左右，雖然隨著城鎮居民生活水平的不斷提高，這一群體會發生較大變化，但仍不失為城鎮居民的主體。當前經濟適用房絕對價格基本滿足中等收入家庭和部分中低收入家庭的需求，但由於廉租房的供給只有1%左右，必然出現既不夠條件租廉租房，又買不起經濟適用房的“夾心層”，這一部分人只能租用經濟適用房，但現行的政策並沒有租用經濟適用房的機制。另一方面，隨著商品房價格的上漲，又將出現一批買不起商品房，但又“排不上隊、搶不著號”的等待購買經濟適用房的“夾心層”，住宅市場的結構性矛盾將愈加複雜化。解決城鎮居民“夾心層”住房問題，應重點通過提供住房使用權的方式來解決。借鑑已開發國家經驗，適時推出“可支付租賃住房”，是一種切實可行的解決途徑。這種方案的實施，一般需要委託有關機構(公房管理部門)或組建中低收入家庭購、租住房中心收購符合廉租住房標準、價格適中、戶型較小的“二手房”和普通商品住房，以存量住房配對作為中低價位租售房源，既町向居民提供價格相對低廉的住房，又可按規定租金標準出租給廉租對象。其中，所購房屋交易主體應享受契稅減免的優惠政策。儘快建立經濟適用房租賃市場，加緊出台相關政策規定，積極引導合理、適度消費，形成一部分人購買、一部分人租用的經濟適用房供銷格局，形成合理的租售結構，滿足一部分既買不起經濟適用房，又不具備租用廉租房條件的居民。
二、建立和完善住房保障制度的進入、退出機制
任何一套體制的完善，莫不需要退出機制，資本市場如是，住宅保障體系也得如此。制度需要“亡羊補牢”，而不能“聽天由命”。經濟適用房應有一個科學的退出機制，才能保證資源的有效流動性。目前的經濟適用房一旦買到，就終身擁有，這樣制度是不合理的。缺乏退出機制使增量經濟適用房的建設成為一個無底洞。隨著中國經濟的持續快速發展，居民的可支配收入水平快速提高，比如，1998年第一批買經濟適用房的許多年輕人現在都進入了高收入階層，再如一些剛參加工作就購買了經濟適用房的年輕人和一些新興行業的從業人員，在不太長的時間內，收入變化可能會很大，這些人在曾經享受了國家的優惠政策，又購買了商品房，還可以將經濟適用房出賣或出租進行投資，從而加劇經濟適用房的供需矛盾和社會的不公平。所以經濟適用房應該是可進可出的，對有限資源進行有效配置，進行一種動態的管理和分配。
經濟適用房制度沒有適當的退出機制，購買經濟適用房的家庭在收入提高后如果不符合資格條件，或由於家庭人口出現變化，如子女成人後單獨居住或者結婚後另立門戶，享受的保障住房或者退出或者應相應減小面積，但由於缺乏相應的退出機制而無法操作。即使有退出機制的規定，如實物配租形式的廉租房，其退出機制也往往很難操作和執行。因此，一旦享受了經濟適用房或實物配租形式的廉租房，就形成了既得利益，造成福利固化。住房保障資源未能用在最需要的低收入居民身上，導致保障制度成效降低。
因此，要儘快建立經濟適用房的“退出機制”，從根本上抑制經濟適用房的過度消費。各地房地產管理和社會保障部門成立專門的機構(也可成立聯合機構)，對申請保障型住房居民的收入作嚴格的審核，在此基礎上，不同的收入分別納入不同的保障供應範圍；應實行一種動態管理制度，居民收入發生變化，保障措施也相應變化。經濟適用房的供應上，政府應該嚴格審查供應對象，可以考慮對合格的供應對象發《準購證》或《準租證》，取得《準購證》或《準租證》的家庭，可持證購買或租用一套經濟適用住房。要科學劃分家庭收入線標準：不同地區根據當地居民的實際收入水平，進行定量分類，同時根據當年的商品房價水平，計算經濟使用房的不同層次的家庭收入線。要完善經濟適用房購房人的收入跟蹤監測制度，設定退出條件，完善公示制度，提高工作透明度，加大違法處罰力度，建立誠信體系。經濟適用房應該逐步轉為政府投資為主的建設方式，住戶出售經濟適用房，應該統一由政府收購，形成經濟適用房閉路循環的模式，切斷與市場商品房交易活動之間的聯繫。要儘快調整政策，提高經濟適用房的購買群體的限制條件，使經濟適用房真正適合中低收入家庭和低收入家庭的消費。
三、拓寬住房保障資金融資渠道
建立以政府主導的住房保障制度，穩定的資金來源是關鍵。發達的住房金融為已開發國家建設住房保障制度創造了條件。一方面，發達的住房金融為公共住房政策創造了寬鬆的外部環境，使住房保障制度得以在較有利的條件下實施；另一方面，發達的住房金融本身就是參與住房保障制度的重要內容。美國的住房金融事業非常完善，是以住房抵押貸款為核心的公共住房金融政策模式。住房抵押貸款是以住房這種不動產作為償還債務的擔保獲得貸款的借貸行為。在美國購買住房一般首期比例為房款的20%，餘下的80%運用貸款解決，還款期限最高可達40年，以15年和30年最為常見。香港則採取了由政府擔保住房貸款的辦法。其具體做法是政府擔保機構對購房者進行資信調查、審核，然後給予最高貸款額實行擔保。經此擔保，購房者只需相當住房售價的5%，就可得到銀行提供的全部住房抵押貸款，這樣就可大大刺激中低收入家庭的住房需求。
隨著中國住房制度改革的全面推進，發展住房金融已成為啟動住房消費的重要問題，關係到住房保障制度的建立。住房保障屬於公共產品，其資金安排應該出自財政。而我國過去各地住房保障的支出大多偏低，尚未有穩定的財政資金預算渠道，住房保障資金供給的不穩定和數量少就從根本上決定了目前我國住房保障制度的覆蓋面難以提高，導致了住房保障供給的不穩定和不可持續。
應加強財政支持力度，增強對中低收入家庭住房消費的扶持力度。財政補貼是提高中低收人人群的消費能力的重要手段。當前補貼模式分為兩種，一種是對住房供給方進行補貼(俗稱“磚頭補貼”即把錢補貼給承建房地產商同時限制房屋銷售價格)，一種是對住房需求方進行補貼(俗稱“人頭補貼”即直接把錢補貼給消費者，提高其購買力)。“磚頭補貼”和“人頭補貼”兩種政策的適用前提和促進市場消費的作用不盡相同，根本區別在於政府介入住房市場的角度和政府住房補貼的側重點有所不同。在“磚頭補貼”中，財政補貼直接投向生產者，在銷售得以實現的前提下，通過生產者的供給行為間接地傳遞給消費者，其缺陷是：政府必須縝密安排投資計畫，並對分配辦法和市場流通實施嚴密監控，這就構成了政府對住房市場的直接干預，而政府過分介入住房市場勢必有悖於住房商品化、市場化的改革目標；為使接受財政補貼的住房建設者能夠按照政府規定的標準建房，政府要付出巨大的監督成本，同時，監督不力的案例也經常發生。與“磚頭補貼”相比較，“人頭補貼”是對消費者進行直接補貼，是一種更優的政策選擇，其優越性在於：能夠避免對住房市場的直接干預；財政補貼的作用直接到達需要補貼的人頭，並全部轉化為消費者的福利滿足，而不會在住房建設階段產生效益流失或被生產者所占有：政府不需要付出巨額的監督成本，提高了政府的市場調控效率；能充分地鼓勵居民自置住房。我國構建市場經濟條件下住房保障制度時，應考慮本國國情，審時度勢，抓住機遇，注重“人頭補貼”手段的運用，設計適宜的公共住房政策模式。我國可以嘗試在地方財力可承受的基礎上實現磚頭補貼與人頭補貼的結合，並最終專向人頭補貼，避免間接補貼的不必要損失，提高中低收人群體的自主選擇能力。應該注意的是，人頭補貼的順利進行是以嚴格的資格審查為基礎的，我國資格審查制度還亟待提高。
應建立規範的城市基本住房專項資金，在住房公積金增值部分、土地出讓金純收入的一定比例(目前要求為5%)以外，還應該規定由相應級別的財政預算保底。同時，結合中國的實際情況，可以考慮建立支持中低收入居民購房的抵押貸款擔保制度。從其他國家的實踐看，由政府出資組建住房貸款擔保公司，給符合條件的居民提供住房貸款擔保，不僅可以降低首付比例(首付比例可以降低到10％以下)，而且可以大幅度降低貸款利率(利率可以為同時期一般貸款利率的一半)、可以大大提高居民購房的能力。目前，中國部分城市也建立了住房貸款擔保公司，但由於缺乏政策定位，還沒有能夠發揮政策金融的作用。國家可以在借鑑國外經驗基礎上，明確其市場定位，增加政策扶持力度。
可以考慮建立專門的住宅政策性銀行，集中各類政策性資金，用於支持公共住宅建設。除了政府財政注資、允許發行住宅儲蓄債券之外，還可以通過法規形式把各類公共住宅出租出售收入、地方土地出讓金的固定比例，用於增加住宅政策性銀行資金。在對住宅供給的金融支持方面，既可以對地方廉租房等公共住宅建設提供優惠貸款支持，也可對符合條件的個人自建住宅予以融資便利。除了財政撥款、住房公積金增值資金、直管公房出售一定比例的歸集資金、社會捐贈等多渠道、多形式的資金籌措機制外，可鼓勵民營房地產企業參與建設廉租住房，這在香港、新加坡等房地產較為成熟的地區已經有過很多的成功案例。
另外，要想方設法創新金融服務，為民眾購房融資提供方便。目前民眾購房融資主要通過公積金貸款和商業按揭貸款兩個途徑，貸款額度依據的是收入水平和年齡，存在著制度上的“嫌貧愛富”傾向，中低收入家庭和年齡較大人群購房時無法得到大額貸款。為了解決這個問題，可利用現有金融機構和有些金融企業轉軌之機，組建住房信貸銀行，創建先存後貸、以存定貸的住房信貸制度，並積極探索與住房公積金、商業按揭貸款相結合的多元化融資產品，主要為中低收入者購買90平方米以下住房提供貸款。可以利用基金形式。例如成立專門的廉租房信託投資基金，以未來的出租收入作為現金流保障。可以允許合適的信託公司開展公共住宅信託業務，以公共住宅出租出售收入為收益保障，既為廣大投資者提供一個風險較小、收益穩定的投資品種，也能為公共住宅建設聚集廣泛的社會資金。可以考慮利用資產證券化，包括對公共住宅建設貸款的證券化、對中低收入者的政策性住房抵押貸款的證券化等，充分發揮住房金融的支持作用，使更多需要幫助的人享受到最大限度的資金支持。
四、加強住房保障制度的法律保障
住房保障制度作為一項重要的社會政策，需要有效的法律支持。已開發國家政府的住房保障制度基本上是以法律形式存在的，反映在不同時期的住房法規中。這些國家根據不同歷史階段的各自國情，有針對性地通過法律明確了發展住房保障制度的目標，並隨社會經濟的發展和巨觀政策的變更而適時調整，使住房保障制度不斷得到完善。而不同形式的法律法規在建設住房保障制度方面起到了不可替代的作用，為公共住房政策的實施提供了法律依據和保障。
在住房保障方面，美國最具特色的是通過立法保障來實施各項措施。為了解決低收入居民住房和貧民窟問題，美國在20世紀30年代，頒布實施了《住房法》。而後先後通過了《住房法》、《城市重建法》、《國民住宅法》、《住宅與城市發展法》等，對住房保障作了相應的規定，對住房保障政策的制定實施提供制度保證。其中《住房法》，規定要為低收入家庭修建公共住房制定長遠計畫；《國民住宅法》要求由政府提供低息貸款，鼓勵私人投資於低收入家庭公寓住宅；《開放住房法案》以幫助窮人成為房主，規定在10年內為低收入家庭提供600萬套政府補助住房。美國家庭收入未達到所在地區家庭平均收入80%者，均可以申請住房補貼。新加坡20世紀60年代公布並實施了《新加坡建屋與發展法令》，明確了政府發展住房的目標、方針、政策，確立了專門的法定機構行使政府組屋建設、分配和管理的職能，同時政府還頒布了許多相關的條例，比如《建屋局法》、《特別物產法》等，通過立法確定了解決居民住房問題的大政方針，為“居者有其屋”目標的實現提供了法律基石。第二次世界大戰後，日本住宅短缺達420萬戶，約2000萬人無房可住，占到當時總人口的1/4。日本政府為了緩解住宅短缺問題，先後於1950年制定了《住宅金融公庫法》、1951年制定了《公營住宅法》、1955年制定了《日本住宅公團法》。此後日本政府又陸續地制定了一系列相關法規，通過建立健全住宅消費保障的法規，使得日本住房保障制度逐步走向正軌，不同程度地滿足了不同階層的住房需要。我國在上個世紀80年代末就已提出制訂《住宅法》，但由於當時房改工作尚未塵埃落定，立法條件暫不具備。城市基本住房保障制度是我國住房制度的一個重要組成部分，涉及眾多城鎮居民家庭的基本生活條件保障，應該以立法的形式確立其地位，規範其運作，也增強對各級政府的約束。因此，中國應儘快出台相關法規，為住房保障政策實施提供法律支持。建議優先考慮出台《住房保障條例》，從立法上規定住房保障的對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源、專門管理機構的建立，以及對違法違規行為的懲處措施等，待時機進一步成熟後再開展《住宅法》立法工作。《住宅法》對住宅的建設、消費、分配等環節進行規範，確定政府在住房市場的責任和義務，明確政府在住房市場的角色，對住房制度改革的目標和行為進行規範和監督，使得住房保障制度具有剛性，確保其運作目標得以逐步實現。從長期看，一部立法層面較高的《住宅法》出台，不僅是住房保障的客觀要求，也是住房市場持續、穩定、健康發展的要求。
必要性
基本住房保障法住房保障法的起草已列入十一屆全國人大常委會立法規劃和國務院2010年立法計畫，並已形成基本住房保障法徵求意見稿。
早在2008年11月，保障房領域的立法工作就已取得進展，以“住房保障法”的名義列入十一屆全國人大常委會五年立法規劃，住建部住房保障司負責該法的起草工作。
現在，中國即將出爐基本住房保障法，不僅是跟國際接軌，也是體現住房不僅是商品，更重要的是人的最起碼的必需品和最基本的權利之一！
住房保障的立法，總的來說是大勢所趨，也是人心所向，但是，住房保障問題想通過立法了之，或立法後問題就迎刃而解尚待考量。諸如，婦女兒童權益保障法，就業保障法，等等等等，難道這些保障類法律的早已出台就會把現在婦女兒童或者就業的系列難題和諧解決了嗎？沒有啊，現在的形勢反而愈演愈烈！
言歸正傳，讓我們再來說說中國的基本住房保障法的事情，已形成的基本住房保障法徵求意見稿規定了城鎮基本住房保障標準、範圍、方式，保障性住房的規劃、建設與管理，住房租賃補貼，土地、財政、稅收與金融支持，基本住房保障的組織落實，農村住房保障制度。目前，意見稿正在徵求各方意見，並進行修改和完善。
這裡的基本住房保障主要是針對城鎮的，但也沒有忽略農村，尚且基本全面，但是，地方政府的積極性和執行力尚待觀察，老百姓想擁有住房產權而不是租賃權的觀念尚待改變，租售並舉的措施不僅需要變革思想，還需真的落實到位。
英國自1890年制定《工人階級住宅法》以來，制定了大量的法律、法規來規範公共住房的運作以及保障中低收入階層和特殊群體的住房；美國政府在吸收英國等歐洲國家經驗教訓的基礎上，採取了一系列住房保障措施：低收入階層住房租金信用政策，發放住房券，建設老人住宅等，《開放住房法案》以幫助窮人成為房主，並禁止在購買和租用房屋時的種族歧視，被認為是“20世紀第一個公平住房法令”；新加坡於1960年成立了房屋發展局，專門負責住宅建設的計畫安排、施工建設和使用管理，80%以上的居民住在政府公屋裡；日本1951年頒布的《公營住宅法》至今已修改了14次，最後一次修改於2007年5月完成，但是該法“以低廉房租向住房困難的低收入者提供住宅”的宗旨始終未變。
主要亮點
基本住房保障法針對暴露出的問題，此次起草的住房保障法有何完善與對策？起草小組專家成員、清華大學房地產法研究中心副教授王洪亮從覆蓋範圍、產權共有、政府問責、城鄉差別等方面介紹了其中的幾大亮點。
王洪亮對新華社記者說，目前起草的住房保障法“涉及所有人群，通過比例協調來有彈性地滿足不同人群的需要。”王洪亮說，這部住房保障法草稿從法律框架上涉及社會上的每個人，並力圖將夾心層涵蓋進來，但保障方式不一定是給予住房，而是可能通過其他形式來提高支付能力。
通過共有產權來壓縮牟利者的利潤空間，惠及真正需要保障的人，是此次立法的一大亮點。共有產權是指出資的地方政府和保障對象共同擁有經濟適用住房的產權，共有產權的房屋在5年後可以上市出售，出售後的資金按出資比例進行分配。
如果政府按比例享有經適房的產權，經適房上市時就要按比例將利潤分配給政府，這樣會擠壓獲利空間，從而抑制違規購買經適房的現象。對此陳國強也表示，這不僅有利於地方政府的資金籌措與可持續投入，也利於低收入家庭以有限資金解決住房問題。
另一亮點是實現政府問責，也就是說，各級政府如對住房保障不力，將被追究法律責任。王洪亮介紹說，其中的具體要求包括，政府要落實土地、建設和預算等規劃；在政府工作報告上單獨列出，以形成壓力；在理論上要劃定比例；還要對負責人採取問責制等。
陳國強表示，住房市場已形成比較完整的利益驅動機制，要讓政府拿出寶貴的土地和財政資金，投入保障性住房建設，對於地方政府而言缺乏基本動力。制定住房保障法，能在很大程度上解決這一遺留問題。對於地方政府而言，落實住房保障政策將成為其基本職責，“這是抓住了問題的要害。”陳國強說。
王洪亮還表示，城鄉差別也是此次立法力圖突破的問題。“我們希望能打破城鄉差別，即使在短期的立法規劃內不能明確這一點，也要保留一個空間和口子。不能說住房保障法就是保障城市居民的權利，否則就應該更名為城市住房保障法了。”
立法面臨的難題
基本住房保障法在起草過程中也遇到了一些難題，具體體現在五個方面：
首先，這部法律沒有參照物。其他國家或有住宅法，或有住房的基本救助措施，但都沒有基本住房保障法。要制定一部住房保障法，首先涉及一個問題，即什麼叫基本住房保障，住房保障的範圍有多大；以及該如何保護不同人群的權利。
其次，應該怎樣確定保障標準，是按照住房困難程度、收入，還是其他標準。對於保障到什麼程度，人群怎么區分，交通位置和設施配套、住房質量如何，都要進行具體把握和保障。如果規定不清，仍會流於形式。
第三，嚴格準入和退出，做到使配置給真正需要保障的人，這始終是個難題。目前起草的法律考慮設立騙取保障房資格的罪名，類似於刑法上的詐欺罪，但在量刑情節上存在差別。
第四是關於保障方式的問題，其中涉及政府能不能基於建設保障性住房的目的去用公積金，配租和配售的比例和平衡等。最後，是關於如何吸收社會資金來從事保障性住房建設、控制盈利目標的問題。
這些都是目前急需努力和突破的方向。這部法律不可能當即解決所有問題，覆蓋所有有需要人群，只能結合地方狀況和房價水平，分步驟分階段地逐步解決問題。
政府在推進住房保障政策過程中要循序漸進，但要將其作為一項持續和長期的基本職責，住房保障法一旦出台，將為政策的實施和落實提供基本的保障。
回應
基本住房保障法住房保障
代表議案：193名代表提出議案，中國現行有關住房保障制度的規定大都屬於政策性規定，存在隨意性和不穩定性。目前，市場化商品房制度無法滿足中低收入家庭的住房需求。建議加快住房保障立法進程，建立完善的住房保障體系和法律制度。
部門回應：住房和城鄉建設部認為，住房保障法的起草已經列入十一屆全國人大常委會立法規劃和國務院2010立法計畫，並已經形成基本住房保障法徵求意見稿。該稿規定了城鎮基本住房保障的標準、範圍、方式，保障性住房的規劃、建設和管理，住房租賃補貼，土地、財政、稅收與金融支持，基本住房保障的組織落實，農村住房保障制度。目前，正在徵求各方意見，對徵求意見稿進行修改、完善。
房屋質量
代表議案：30名代表提出，為保護公民房屋質量和房屋財產安全，建議制定房屋質量法，明確制定房屋質量國家標準，建立房屋質量風險基金，明確對開發商和建築承包商刑事責任的追究制度，對住房和建設管理部門進行行政問責等。
部門回應：住房和城鄉建設部認為，房屋是中國公民最重要的財產，住房質量問題是重要的民生問題，目前規範房屋質量的法律法規主要是消費者權益保護法和《建設工程質量管理條例》，今後需要進一步完善城市房地產管理法、工程建設的國家標準和行業標準等相關法律法規或法律檔案。
住宅配套
代表議案：36名代表提出，目前新建住宅小區在教育配套設施上存在責任主體缺失、政府與開發商相互推諉等問題，建議制定新建小區教育配套建設與交付使用法，落實教育配套設施的資金來源、責任主體，明確配套學校應當與住宅區統一規劃、同步建設、同步交付使用等規定。
部門回應：住房和城鄉建設部認為，關於新建小區教育配套建設責任主體等問題，正在擬定的城市房地產管理法修改徵求意見稿中已經有了規定，比如房地產開發企業應當根據有關法律法規、出讓契約、建設工程規劃許可證，明確配套設施的種類、規模、交付使用時間。該部將進一步研究代表議案內容，同時加強與國土、規劃、財政、教育等主管部門的協調配合，儘快解決議案中所提到的問題。
住房公積金
代表議案：31名代表提出，隨著住房體制改革不斷深化，我國已經出台一系列有關住房公積金的規範性檔案和規定，建議制定住房公積金管理法，明確由國家設立住房公積金管理總局負責全國的住房公積金管理工作，健全監督機制，明確住房公積金歸集繳存管理，完善住房公積金提取和使用等。
部門回應：住房和城鄉建設部認為，當前實施的《住房公積金管理條例》確實存在多頭管理、追繳使用體制不健全、行政執法難度大等問題，需要加以修改完善。該條例制定已經列入2010年國務院立法工作計畫，目前已經成立專門的修法小組，擬在草案中進一步明確住房公積金制度的功能定位、住房公積金制度覆蓋範圍、住房公積金管理體制、風險控制和監管機制等。
評論
住房消費具有強烈的“外部性”，單純靠市場來配置住房資源不可避免地會存在“市場失靈”，公民住房權利的保障一定要有政府介入。有了《基本住房保障法》，可以引導政府在住房事業發展方向上，從過去那種單純追求平均意義上的人均住房面積增加，轉向更加注重維護每個人的居住水平底線，而後者是建立社會公平公正和解決民生問題必不可少的組成部分。
2010年“兩會”期間，關於《基本住房保障法》的立法進展工作再度成了人們關注的焦點。社會各界對《基本住房保障法》或更高一層面的《住宅法》等待已久，而政府有關部門對住宅問題的專門立法也一直給以高度重視。據有關資料，早在1983年時建設部就開始研究《住宅法》，並已形成初步草案，但時至今日，《住宅法》研究開展了27年後仍沒有出台，可見其複雜性和艱巨性。
已開發國家多有專門的住宅法律體系
幾乎每個已開發國家都對住宅有專門的法律體系。以美國為例，1934年美國制定第一部住房法案，即《臨時住房法案》，以解決大危機時期失業人口的住房問題。1937年，該法案進一步補充為《國家住房法》，規定聯邦政府出資，由地方政府負責建造廉價而衛生、合符標準的公共住房供低收入家庭租用。1949年杜魯門時期的《全國可承受住房法》正式明確美國政府有義務實現“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環境”。此後，1968年詹森政府通過《住房與城市發展法》，1970年尼克森政府通過《緊急住宅融資法案》和1974年頒布《住房和社區發展法》，1987年裡根政府頒布《無家可歸者資助法》，1990年布希政府頒布《國民可承受住宅法》，形成了一套嚴密的住宅法律體系。
日本在二戰後解決國民住房短缺問題也是從提供法律制度支持做起，先後制定了《住房金融庫法》（1950年）、《公營住宅法》（1951年）、《住宅公團法》（1955年）、《城市住房計畫法》（1966年）等40多部法律法規。
德國在基本法《民法》中就規定了居住權是公民權利的重要組成部分，保障公民的基本居住條件是國家和政府職能的基本體現。以《民法》為基礎，德國還出台了《住宅建設法》、《建築法》、《住宅促進法》、《節能法》以及各州政府制定的住房建設法規，從而構成了多層次的住房法律體系。
一些住房問題解決好的國家如瑞典、丹麥、荷蘭，也都是首先從立法上明確政府對住房的責任做起。從1946年起，瑞典就通過《住房法》明確規定“享有良好的居住環境和寬敞的住房條件是每個國民的社會權利”。瑞典還從立法方面體現了以“普世原則”解決國民住房問題的社會理念，要求公共租房公司向所有人開放。
《基本住房保障法》立法可行且必要
當前社會輿論對國家從立法層面確立政府對住房保障責任的呼聲日益強烈。如2010年“兩會”期間關於住房保障的立法提案幾乎占了一半，各大民主黨派都紛紛在此問題上建言獻策。可見社會各界在住房保障方面已經基本形成較廣泛的共識。在此背景下，先出台任務相對集中的《基本住房保障法》成為可行也是必要的立法方案。但不管《住宅法》還是《基本住房保障法》，首先要明白，為什麼要對似乎屬於私權領域的住房問題進行立法？
住房權問題牽涉到每個人，是關係社會穩定、人民福祉的根本所在，需要通過法律來切實保證公民基本住房權利的落實。雖然《物權法》是對住房所有權保護的一大飛躍，但人對住房的權利絕不僅限於物權。根據1991年聯合國經濟、社會、文化權利委員會第四號一般性意見，“不應狹隘或限制性地解釋住房權利，譬如，把它視為僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視為一商品而已，而應該把它視為安全、和平和尊嚴地居住某處的權利”。
住房消費具有強烈的“外部性”，單純靠市場來配置住房資源不可避免地會存在“市場失靈”，公民住房權利的保障一定要有政府介入。有了《基本住房保障法》，可以引導政府在住房事業發展方向上，從過去那種單純追求平均意義上的人均住房面積增加，轉向更加注重維護每個人的居住水平底線，而後者是建立社會公平公正和解決民生問題必不可少的組成部分。
各國人們都發現，住房條件與公共衛生之間存在較強的聯繫，惡劣的住房環境容易導致霍亂等流行疾病的蔓延，貧民窟十分容易導致社區混亂、城市崩潰和國家衰敗。瑞典和美國學者曾聯合寫道，“惡劣的住房條件將以犯罪、少年流氓、酗酒和各種其他惡性問題來讓整個社會為之付出高昂代價”。所以，住房保障具有社會投資屬性，最低層面是指，通過臨時住房救濟等措施來防禦性地防止流落街頭或聚居破爛街區的人走向犯罪或其他社會不良行為等，造成對社會秩序的干擾和對社會生產力的破壞。正如衛生保健，有衛生經濟學家測算，在中國如果投資1塊錢在預防保健上，就可以節省8塊多的醫療費，還能節省100塊錢的搶救費。同樣道理，在住房保障上進行投入，可以達到高倍的社會收益回報。
住房保障法立法重點
“人人享有合理住房的權利”，這早已被多部聯合國公約所確認，如1966年《關於經濟、社會、文化權利的國際公約》已明確規定，“人人有權享有維持他本人以及家屬健康和福利所必備的住房條件”。從各國經驗來看，為住房保障立法的重點在以下方面。
一是住房問題不是靠市場機制能自行解決的，政府責任重大。從住房建設供應、住房市場交易秩序維護、住房消費到住房分配後果的調節等各個環節一定都要有政府參與，尤其對住宅市場上弱勢群體的住房保障問題，政府更是責無旁貸。但也要劃分好政府與市場的合理邊界，不能過度代替市場。
二要明確規定政府應該達到的住房政策目標。這個目標既要有巨觀和長遠的，比如“讓人人享有合理、乾淨的住房”，也要有短期的、現實可操作的，比如美國有法案規定，凡收入低於當地平均收入50%的家庭（人口多的家庭放寬到80%），政府有義務使其住房支出不應超過收入的三分之一。瑞典法律規定，任何家庭如果無力負擔過於沉重的住房開支，都有權得到政府補貼，不至於讓住進體面的住房成為一件不可能的事情。我國對政府設立的目標一定要巨觀與微觀結合，長期與短期互補，並照顧我國地區差別大的國情，但一定要堅持政府目標必須明確和可基本量化的原則，包括要明晰到底是什麼情況才算達到最基本的住房條件。
三要明確政府如果不作為的法律責任。最近幾年，尤其2007年以來，政府對住房保障要達到的目標作了很多細化規定。比如國務院“24號文”提出，“面積90平方米以下住房比重必須達到開發建設總面積的70%以上，廉租住房、經濟適用住房和中低價位、中小套型住房用地的年度供應量不得低於居住用地供應總量的70%”等，還要求地方政府“都要制訂解決城市低收入家庭住房困難的工作目標、發展規劃和年度計畫，納入當地經濟社會發展規劃和住房建設規劃，並向社會公布”。中央政府可以把這些目標的落實情況與地方政府官員的政績考核以及升遷聯繫起來，但這需要有法律依據，否則難以真正落實與執行。這方面可以借鑑法國在住房立法上設定“可抗辯權”的做法。2007年1月17日，法國政府部長會議通過了“可抗辯居住權”法案，承諾增加住房建設投入，在法國基本實現人人有房住。該法案規定，從2008年12月1日起，在住房申請沒有收到滿意答覆的情況下，5類住房困難戶——無房戶、將被逐出現住房且無法重新安頓者、僅擁有臨時住房者、居住在惡劣或危險環境中的人以及與未成年子女同住且住房面積不達標的人，可向主管部門要求解決住房問題，如問題得不到解決，可向行政法院提起訴訟。
四要明確各級政府之間的責任分工，以及參與落實住房政策過程的各種公營、非公營主體的法律地位與責任。一般各國住房政策，都是中央政府負責制定、地方政府負責落實，包括提供土地和組建公營租房公司，但同時中央政府幫助提供實施住房政策的融資。如美國20世紀50—70年代的公共住房建設、80年代以來的住房津貼實驗、住房券計畫都是聯邦政府出資，包括有關駐地方的聯邦住房機構的有關行政開支都是由聯邦預算中出。英國、荷蘭、瑞典等國的住房補貼與公共租房公司雖然是由地方操作，但融資都是基本來自中央政府。這樣做的必要性是在於避免因地方貧富不均而造成住房政策落實能力的分化。由於我國（在城市範圍內）是三級政府管理體制，在中央、省、市之間如何劃分好住房保障的責任分工，是《基本住房保障法》立法中的重要課題。有關住房保障的投融資機制以及財政預決算編制、稅收、信貸、土地供應、開發管理與城市規劃等在立法中也應該得到明確說明。
此外，美國有聯邦住房與城市發展局（HUD），新加坡有住房發展局。因此，是否需要從中央到地方設立一套專門的機構，來專職負責住房保障政策的制定和協調、指導、監督各地落實，是立法中一個很重要的問題。
五要闡明住房保障與資助的群體範圍。住房保障範圍很值得考量，不同國家也是有不同思路。英美系國家通常是“選擇性”住房保障，只針對窮人、弱勢群體開放廉價公共租房和提供住房補貼，而以瑞典為代表的部分國家則是“普世原則”，在法律上就要求讓所有人都可以得到租金受控制的公共租房，不刻意造成群體居住割裂和居住分化。這當然跟各國的經濟社會發展水平、收入分配狀況和社會理念有關。對中國來說，需要明確到底收入和住房困難到什麼樣程度的人，政府從道義上和法律上有責任、有義務加以援手和干預。農民如何享受住房保障，進城的農民工如何享受住房保障，也是急需解決的問題。
六是關於具體的方式方法。比如經濟適用房是否要堅持，是否要各地在住房供應中占有一定比例的經適房，共有產權的保障房如何設計，公共租賃住房和廉租房如何開展；這幾個保障形式以誰為主，什麼比例結構，對於這些問題的處理存在“兩難”。如果規定太死，全國一刀切，不利於根據地方自身特點而採取有效措施；但如果完全放任地方政府去自行決定，又會導致一些官員打著“住房保障”的旗號而為部門或個人謀私利，這中間的平衡一定要掌握好。
意義
基本住房保障法1、住房保障法是一部民生保障法
“衣食住行”乃是人立之於世的基本需求，居住權是一項基本人權。在中國人傳統觀念中，“安居樂業”、“民生安康”一直以來都是整個國家和社會所共同追求的目標。就近幾年中國房地產市場發展的勢頭來說，它已不是一個以消費為主的市場，而是在朝著以投資和投機為特徵的資本市場方向發展。一邊是大多數家庭無法承受的高房價，一邊是樓市的火爆景象，這種非理性的“繁榮”是我國房地產市場畸形發展的表征。在此背景下，如何保障廣大人民的居住需要得到滿足，特別是如何保障中低收入家庭“住有所居”，成為住房保障法起草的主要動因，也成為住房保障法規制的重點。
2、住房保障法是市場經濟運轉的糾偏機制
住房保障制度作為一項重要的社會政策，是市場經濟不斷發展的產物。過去在計畫經濟體制下，住房採取的是配給制。隨著城鎮住房制度的改革，福利分房制度的結束，住房市場化改革的深入，特別是在目前房價居高不下的情形下，為了保障每個人都有房子住，政府必然要實施一些特殊的政策措施，幫助單純依靠市場解決住房有困難的群體。住房保障制度與失業保障、養老保障、醫療保障等都是社會保障體系的重要組成部分。
市場經濟以平等競爭為核心理念，以效率為價值取向，以人人都是理性人為假設前提，充分發揮價值規律在資源配置中的基礎性地位。隨著市場經濟發展的不斷深入，也會暴露出市場競爭的盲目性和自利性弊端。在此情形下，近年來各級政府紛紛採取各種形式的住房保障制度，以保障中低收入家庭的住房需求，這些都是對市場經濟自由競爭機制的糾正，以彌補其不足。但是這些糾偏機制並非否定市場經濟，恰恰可以消除其副作用，以保證其能正常運轉。
3、住房保障法應採取“保基本、廣覆蓋、分層次”的立法原則
住房保障法的首要功能，是保障公民普遍享受住房福利，實現住房的民生功能，從而達至“居者有其屋”之境況。為了實現這一崇高目標，住房保障立法應採取“保基本、廣覆蓋、分層次”的基本原則。所謂“保基本”，就是保障中低收入居民的基本居住權利，滿足居民的基本住房需求，保證保障性住房達到基本要求。住房保障法不僅要求保障性住房的面積和戶型滿足居民基本生活需要，還強調保障性住房社區建設，重視不同性質類型住房的搭配，杜絕出現社區人群構成層次單一、低收入者聚集的狀況，防止“貧民窟”社區的出現。因此，住房保障法要求保障性住房建設按照集中與分散相結合，分散為主的方式建設。
所謂“廣覆蓋”，即住房保障法應覆蓋大多數人，只要居住條件達不到基本住房標準，就可以進入住房保障體系。住房保障法將規制重心放在住房困難這一關鍵點上，居住條件達不到基本住房標準的，即可成為住房保障對象，其家庭收入及結構是參考因素。同時，城市中低收入家庭、棚戶區居民、舊宅區居民、新入職人群、“夾心層”以及農民工群體都將納入住房保障的範疇。這其中，農民工群體是比較特殊的保障對象，考慮到農民工群體為城市發展建設作出的巨大貢獻，以及其在城市長期生活的需求，筆者認為應該將農民工群體作為受保障對象。
保障性住房的運作模式是由政府承擔住房市場價格與居民支付能力的差距，以此來解決中低收入居民住房支付能力不足問題。由於保障對象的住房支付能力是千差萬別、分層次的，所以住房保障制度也必須分層次，以適應不同保障對象的具體需求，提供不同保障水平的保障方式。這是“分層次”的內在要求。基本住房保障法對農民工、中低收入家庭、新入職人群和“夾心層”等不同層次的保障對象分別採用廉租房、公共租賃房、經濟適用房、兩限房、配租和配售補貼、住房公積金、財政稅收支持等保障方式，來確保人民的居住權得以實現。可以說，住房保障的“分層次”是對“廣覆蓋”的保障。
4、加強政府責任:住房保障法實效的重要保證
“徒法不足以自行”，住房保障法應重視監督管理機制的建構，充分整合社會監督資源，進一步協調政府監督、司法監督、新聞輿論監督和民眾監督等力量，實現對保障對象、保障住房建設單位、住房分配等經辦機構的有效監督;健全責任追究機制，建立政府問責制，一旦出現問題，嚴肅追究相關人員和政府單位的責任;堅持多管齊下“管住”權力，保證公共權力不走樣、不異化，使政府的公共權力轉變為公民的公共福利，從根本上保證保障性住房的民生功能落到實處。
保障公民的基本居住條件，是國家和政府公共職能的基本體現。與醫療、養老等社會保障制度相同，基本住房保障是現代國家社會保障制度的重要內容，理應由政府作為構建和實施住房保障制度的主體。在中國這樣一個擁有世界最大房地產消費市場的國家，構建實施基本住房保障制度，重視住房的民生性質，應該是各級政府考量和籌謀的重要課題。各級政府應該統籌各類社會資源，協力推進我國住房保障制度建設。
住房保障法要求政府充分發揮公共職能，加大公共住房供應，建立供需合理的住房保障體系，實現“居者有其屋”。同時，基本住房保障法還要求加強完善國家保障性住房準入、分配和退出的監督機制，明確相關主體的法律責任，使真正的基本住房需求得到滿足，發揮住房保障制度的真正價值。
