基本資料
中國海島分布海島保護法，是一部以保護海島生態為目的的海洋法律，從制度設計和具體內容而言，都不涉及海島主權問題，是在主權既定前提下的一部保護海島生態的行政法。從事中華人民共和國所屬海島的保護、開發、建設以及相關管理活動，適用本法。
所稱海島，是指四面環（海）水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域，包括有居民海島和無居民海島。所稱海島保護，是指海島生態保護，特殊用途海島保護和管理。所稱海島生態保護，是指有居民海島和周邊海域生態系統保護，無居民海島全島自然資源和生態系統保護。
海島保護法明確指出，有居民海島的開發、建設應當遵守有關城鄉規劃、環境保護、土地管理、海域使用管理、水資源和森林保護等法律、法規的規定，保護海島及其周邊海域生態系統。
法律規定，有居民海島的開發、建設應當對海島土地資源、水資源及能源狀況進行調查評估，依法進行環境影響評價。海島的開發、建設不得超出海島的環境容量。新建、改建、擴建建設項目，必須符合海島主要污染物排放、建設用地和用水總量控制指標的要求。
宗旨原則
海島是中國經濟社會發展中的一個特殊區域。按照全面落實科學發展觀的要求，草案明確立法宗旨是，保護海島生態系統，合理開發利用自然資源，維護海島及其周邊海域生態平衡，促進經濟社會的可持續發展。根據中國海島工作的現實需要，草案將海島保護的原則確定為科學規劃、保護優先、合理開發、永續利用，並對海島生態保護和無居民海島使用作出系統規範。立法背景
從上世紀八十年代開始，中國沿海省市相繼出台一些政策和措施，鼓勵海島的保護和開發利用。到上世紀九十年代，中國政府在全國海島綜合調查基礎上，先後開展三批海島開發、保護和管理試點。
海島保護重要力量：海軍2003年國家海洋局、民政部和總參謀部聯合發布《無居民海島保護與利用管理規定》，開始了海島管理制度建設。2007年6月，國土資源部、國家發展改革委和國家海洋局在北京聯合組織召開了首次國家海島調研規劃和政策研究工作領導小組會議，成立了由中央十六個部門參加的領導小組組成名單，研究討論海島規劃立法和政策研究等工作的實施意見。2003年11月，全國人大組成了海島保護法起草領導小組，開展國內外海島立法調研，召開研討會，在徵求意見的基礎上形成了法律草案。
2009年6月22日，首次提請全國人大常委會審議的海島保護法草案明確規定，中國將建立海島生態保護巡查制度。全國人大環資委主任委員汪光燾就首次提請全國人大常委會審議的海島保護法草案作說明時，列舉了利用開發海島缺少規劃、存在隨意性的種種問題。為保證海島保護法有效實施，草案強化了對監督檢查和法律責任內容的規範。
可行性
中國在海島保護立法方面已經有了一些實踐。20世紀90年代以來，在全國海島綜合調查工作的基礎上，國家先後開展了三批海島開發、保護和管理試點。有居民海島一般按照國家法律開發建設和管理，涉及圍海造地、生態系統保護等管理工作，都作了有益的探索，積累了經驗，有的可以上升為法律條款。2003年國家海洋局、民政部和總參謀部聯合發布了《無居民海島保護與利用管理規定》，開始了中國海島管理制度建設。沿海地方人大和政府也十分重視海島管理工作，福建省人大常委會批准了《廈門市無居民海島保護與利用管理辦法》，浙江省人大常委會批准了《寧波市無居民海島保護管理條例》，由地方人民政府制定的無居民海島管理規章和規範性檔案已達數十個。由於目前海島管理法規規章和規範性檔案的位階較低，難以滿足海島保護與管理的實際需要，沿海地方和社會各界積極呼籲全國人大常委會儘快制定海島保護法。
2003年以來全國人大代表多次提出儘快制定海島保護法的議案，全國政協委員也多次提出相關提案。最近，胡錦濤總書記多次對海島工作作出批示，國務院領導也十分重視，要求加強海島的開發、建設、保護和管理工作。因此為了保護海島生態系統，合理開發利用自然資源，維護海島及其周邊海域生態平衡，促進經濟社會的可持續發展，儘快制定海島保護法不僅是十分必要的，也是切實可行的。
必要性
中國是海洋大國，海域遼闊，海島眾多。在中國300萬平方公里的海域中，面積為500平方米以上的海島有6900多個，小於500平方米的海島有上萬個，還有諸多低潮高地。改革開放以來，特別是實施國家海洋開發戰略以來，隨著經濟的快速發展和自然資源的短缺，海島資源的重要性日益顯現，海島開發利用特別是無居民海島的開發利用活動也越來越多。同時，海島開發、建設、保護與管理工作中也還存在很多問題，其中主要是：
海島保護重要力量：海軍生態破壞嚴重
與陸地相比，海島面積狹小，地理環境獨特，生態脆弱。從已經開發利用的海島，特別是無居民海島來看，普遍缺少規劃，開發的隨意性很大。一些有居民海島不顧資源環境條件，盲目上項目，追求人口規模；一些地方隨意在海島上開採石料、破壞植被，損害了自然資源，嚴重的甚至導致崩塌等災害發生；一些地方隨意改變海島海岸線，破壞了海島及其周圍海域的生態；一些地方不合理地建造海岸工程和挖砂，使海島岸灘遭受嚴重侵蝕；一些單位任意在海島上傾倒垃圾和有毒有害廢物，把海島變成了垃圾場；一些地方濫捕、濫采海島上的珍稀生物資源。目前尚無相應法律條款和專門法律規範這些行為，致使海島生態系統急劇惡化。
數量急劇減少
近年來，炸島炸礁、填海連島等嚴重破壞海島的事件時有發生，致使海島數量不斷減少。據初步調查統計，與上世紀90年代相比，遼寧省海島消失了40多個，福建省海島消失了80多個。甚至部分領海基點海島因侵蝕等原因也面臨滅失的危險。
被違法占用
一些單位和個人將無居民海島視為無主地，隨意占用、使用、買賣和出讓，進行石料開採、旅遊開發、狩獵等活動。有一些海島被部門或者單位違法占有，其他人甚至管理人員登島受到阻撓，影響國家正常的科學調查、研究、監測和執法管理活動，滋生違法亂紀行為，成為當地社會治安的隱患。無居民海島開發利用秩序混亂，不僅造成海島生態破壞嚴重，也造成國有資源性資產的流失。
以上問題的存在，嚴重損害了中國的海島生態，威脅著海島地區經濟社會的可持續發展，因此，迫切需要通過海島立法予以解決。
主要作用
海島保護法通過現場審議的海島保護法草案，解決了無居民海島的權屬性質不清的問題。這一法律草案第四條對無居民海島的權屬問題做出規定，無居民海島的所有權屬於國家，國務院代表國家行使無居民海島所有權。海島保護法是一部以保護海島生態為目的的海洋法律，從制度設計和具體內容而言，都不涉及海島主權問題，是在主權既定前提下的一部保護海島生態的行政法。
作為海洋大國，針對國家海島及海洋主權問題，中國早在一九九二年就出台了《領海及毗連區法》，此外包括《中華人民共和國政府關於領海的聲明》等都做出過規定。中國是海洋大國，海域遼闊，海島眾多。據數據顯示，在三百萬平方公里的海域中，面積為五百平方米以上的海島有六千九百多個，小於五百平方米的海島有上萬個，還有諸多低潮高地。由於海島管理牽扯部門多、分工不明確等原因，造成事實上的“群龍鬧海”局面，各自為政、互相推諉等矛盾長期存在。
專家解讀
全國人大環境與資源保護委員會副主任委員倪岳峰在新聞發布會上強調，海島保護法中對無居民海島國家所有權的確定，從根本上對無居民海島的保護工作提供非常強有力的法律支持。
關於對無居民海島管理措施比有居民海島還要強化的問題，他解釋說，主要是基於考慮無居民海島很多是生態環境比較脆弱，遠離大陸，有很多無居民海島並沒有淡水，土地資源、森林資源、草原等等資源比較缺乏。“我們確立了無居民海島的國家所有權，目的是把無居民海島作為一個整體，通過一些管理措施和保護措施的實施，把無居民海島的保護落到實處。”對於無居民海島確立國家所有權，並且採取相應的生態保護措施之後，無居民海島的保護工作應該有很大的促進。
重要意義
生態惡化
隨著經濟的快速發展和自然資源的短缺，海島資源的重要性日益顯現。海島開發利用特別是無居民海島的開發利用活動也越來越多。同時，海島開發、建設、保護與管理工作中卻存在諸多問題，不當利用海島資源，致使生態日益惡化，海島的數量不斷減少。 與上世紀九十年代相比，遼寧省海島消失四十八個，河北省海島消失六十個，福建省海島消失八十三個，海南省海島消失五十一個。由此，便促使中國最高立法機關儘快出台專門法律以保護海島生態。
海島權屬
海島其實這一法律草案最受關注的內容之一，是解決了無居民海島權屬不清的問題。在中國，有常住居民的海島四百三十三個，島岸線長達一萬兩千七百多公里。但海島總體開發程度不高，特別是占海島總數百分之九十四的無居民海島，由於海島管理的立法滯後，因而長期處於開發無度、利用無序的狀態。由於國家法律沒有對海島權屬做出明確規定，致使社會對海島權屬性質認識不清。部分無居民海島被一些單位和個人視為無主地，隨意占用和買賣，近來甚至興起一股“島主熱”，私自占用和開發無居民海島的情況加劇，造成國家海島資源的破壞和資產流失。海島保護法草案的出台，將給“島主”們頭上戴上一道“緊箍咒”。
開發利用
現今世界各國無不將維護自己國家的主權和領土完整，作為自己的首要目標和首要價值追求。開發利用海島，特別是開發利用無居民海島，無序和無度越來越嚴重，已經影響到了國家海洋權益、國家安全和海洋經濟的可持續發展。海島直接涉及一國的主權安全，島嶼及其周圍海域，對於所屬國不僅具有重要的經濟價值和軍事價值，而且具有極其重要的地緣政治意義和重大戰略價值。
對於無居民海島而言，國家應該是無居民海島所有權的唯一權利主體，這既合法又合理。無居民海島只能歸入憲法未予明確的其它自然資源，即“等自然資源”之列，歸於國家所有。無居民海島一般距離大陸較遠，其地理位置決定其所有權，不宜由管轄能力較差的集體組織來行使。無居民海島的利用特點是投入大，回報低，缺乏對集體組織成員的利益誘因，這也決定了無居民海島不適合採用集體土地所有權制度。無居民海島往往事關國家重大的政治、經濟和國防利益，對無居民海島的利用將會受到大量的禁止性規範和義務性規範的限制。
社會關注
2009年中國首次啟動海島立法，十一屆全國人大常委會第九次會議2009年6月下旬審議海島保護法等法律草案，引起了周邊國家，如越南、馬來西亞等東南亞國家，韓國、日本等東北亞國家的強烈關注。駐北京的這些國家使館人員，紛紛打探這一法律草案的審議情況。全國人大審議一項法律草案，引發周邊國家如此關注實屬罕有。近來中國沿海風不平浪不靜，諸多島嶼成為主權角力的舞台。日本諸多媒體紛紛報導了此次人大常委會會議將審議海島保護法草案的訊息。由於提請審議的海島保護法草案，對無居民海島的權屬問題做出規定，日本等國有評論指，釣魚島以及南沙群島是該法案的對象。
