簡介
2009年8月4日上午，國新辦召開了2009年上半年中國就業和社會保障工作進展情況發布會2009年8月4日上午，國新辦召開了2009年上半年中國就業和社會保障工作進展情況發布會。人力資源和社會保障部副部長鬍曉義表示，中國農民60歲以後都將享受到國家普惠式的養老金。
國務院常務會議已經審議並原則通過了《關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，這個試點的指導意見現在正在徵求各地政府的意見，準備進一步修改完善之後正式發布，預計會在“十一”之前啟動試點。
過去的老農保主要都是農民自己繳費，實際上是自我儲蓄的模式。而新農保一個最大的區別就是個人繳費、集體補助和政府補貼相結合。他表示，這是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等一系列惠農政策之後的又一項重大的惠農政策。
老農保主要是建立農民的賬戶，新農保在支付結構上的設計是兩部分：一部分是基礎養老金，一部分是個人賬戶的養老金。而基礎養老金是由國家財政全部保證支付的。換句話說，就是中國農民60歲以後都將享受到國家普惠式的養老金。
背景
鄉村人口老齡化趨勢及家庭保障功能弱化趨勢均十分明顯，農村居民承包的土地雖然具有一定的生活保障功能，但不可能真正解決農村人口的養老問題。況且，擺脫一家一戶的分散經營格局代之以農業產業化、規模化經營，已經成為農村改革與發展的必由之路。因此，繼續單純地依靠家庭與承包土地來解決農村居民的養老問題顯然具有巨大的風險。而指望通過商業保險的途徑來解決農村居民的養老問題更不具有現實性，這由商業保險公司的營利性和市場性決定。即使是已開發國家，也絕無高收入階層還未普及商業人壽保險而低收入者卻可以由保險公司來解決養老問題的先例。
在農村居民對社會養老保障需求日益增長而傳統的家庭養老、土地養老方式持續弱化而商業保險又無力消受的條件下，國家不能繼續忽視農村養老保險，而是需要在回顧總結以往農村養老保險改革經驗教訓的基礎上，儘快研究農村居民的養老保險方案，以便爭取時間，消除農村養老問題可能釀發的社會風險。不過，在考慮和推進農村養老保險制度時，還需要充分考慮中國農村居民職業身份的分化和地區發展的極不平衡。
一個較為合理的政策取向是，對農村居民的養老問題進行分類處置，優先考慮已經非農化、城市化的農村戶口勞動者，優先在發達地區推進農村養老保險制度的建設與發展。對於那些已經在城市有穩定職業、穩定住所的農村戶口勞動者，應當通過改革傳統的戶籍制度讓其進入城鎮相應的養老保險系統；對於在鄉鎮企業及其他非城鎮企業單位工作的農村戶口勞動者，可以考慮建立低水平的養老金制度(如以城鎮職工基本養老保險制度中的社會統籌部分為參照)；對真正的農民則可以稍後考慮。東部沿海地區及其他經濟條件好的地區可以先行一步。
試點
讓農民“老有所養” 2009年6月24日，溫家寶主持召開國務院常務會議，決定自2009年起，啟動“新型農村社會養老保險”試點。2009年在全國選擇10%的縣（市、區）試點新的農民社會養老計畫。國務院常務會議提出，只要“年滿16周歲、不是在校學生、未參加城鎮職工基本養老保險”的農村居民，均可參加“新農保”。
國務院常務會議審議並原則通過了新農保試點的指導意見，這個試點的指導意見現在正在徵求各地政府的意見，準備進一步修改完善之後正式發布，啟動試點。預計試點的啟動會在“十一”之前。
特點
首先，籌資的結構不同。過去的老農保主要都是農民自己繳費，實際上是自我儲蓄的模式。而新農保一個最大的區別就是個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，是三個籌資渠道。特別是中央財政對地方進行補助，這個補助又是直接補貼到農民的頭上。一般情況下，政府是普惠式國民養老保險的責任主體，即面向所有老年人提供最基本的收入保障，其經費來源於稅收。待遇標準與工資脫鉤但與物價水平掛鈎，並隨著整個社會平均收入的提高而提高，它體現著老年人分享經濟社會發展成果的權益，是顯具公平性的養老保險制度安排。
第二，老農保主要是建立農民的賬戶，新農保在支付結構上的設計是兩部分：一部分是基礎養老金，一部分是個人賬戶的養老金。而基礎養老金是由國家財政全部保證支付的。就是中國農民60歲以後都將享受到國家普惠式的養老金。當然，新農保政策是要通過試點完善之後逐步推開，並不是說從明天開始大家就可以領錢了。這些政策將在國務院新農保試點指導意見當中體現。
層次
自我保障層次
家庭或自我保障構成了整個老年保障體系的基礎或第一層次，是國民自己(或者通過家庭)對自己的養老問題直接負責的方式，其經費來源於家庭或個人的儲蓄。現階段的絕大多數中國老年人實際上均只有這一層次的保障。家庭或自我保障不僅符合中國數千年來的歷史文化傳統，而且是中國社會的現實格局及法制規範使然，從而是值得肯定並繼續發揮的老年保障機制。在這一層次上，政府並非無所作為，而是可以通過相關福利政策的實施來維護甚至放大家庭保障的功能，社會化的老年保障制度的建立與推進應當有利於鞏固這個基礎。
政府負責層次
普惠式國民養老保險構成整個老年保障體系的第二層次，政府是這一層次的直接責任主體，制度的出發點是面向所有老年人提供最基本的收入保障，經費來源於稅收，待遇標準與工資脫鉤但與物價水平掛鈎，並隨著整個社會平均收入的提高而提高，它體現著老年人分享經濟社會發展成果的權益，是顯具公平性的養老保險制度安排。同時，政府負責的貧困救濟制度(中國現階段是最低生活保障制度)亦覆蓋著老年貧困人口。
政府主導、責任分擔層次
差別性職業養老保險構成整個老年保障體系的第三層次，它同樣由政府主導，由僱主與勞動者分擔繳費責任，待遇標準因與勞動就業及繳費相關而存在著差異，從而是兼顧公平(政策統一規範、統一的稅制優惠與僱主分擔繳費)與效率(與個人工資水平與繳費年限直接相關)的制度安排。政府主導且由社會分擔責任的老年保障機制還應當包括老年福利體系。
單位負責層次
補充養老保險(企業年金或非企業單位提供的補充養老保險等)作為職業福利的重要組成部分，構成整個老年保障體系的第四層次。在這一層次上，政府會鼓勵單位提供補充養老保險，但不會幹預企業及其他單位建立補充養老保險的自主權，其經費既可以全部由僱主提供，也可以由僱主與勞動者分擔，它服從單位的發展戰略和勞動力市場的競爭需要，從而應當屬於單位負責的保障層次。
市場提供層次
商業性人壽保險以及其他通過市場獲得的老年保障，構成整個老年保障體系的第五層次，它由市場提供，通過市場的自由交易來完成，實質上仍然屬於個人自我負責，只不過與家庭或自我保障相比，市場提供的方式具有了社會化的意義。
合理組合
南京市六合區八百橋鎮結合實際，著力保障和改善民生，使“新農保”政策惠及廣大農民朋友與世界銀行提出的中國養老保障三支柱建議相比，上述五個層次顯然是有重大差別的，但它們確實能夠構成當代社會完整的老年保障體系，不同的層次所起的作用雖然不同，卻都是不可缺少的。因此，新制度的多層次取向不能僅僅局限於政府直接負責的部分，因為總有一部分人口是不能被政府負責的養老保險制度所覆蓋或完全覆蓋的，而有一部分則還存在著更高水平養老保障的需求，國家需要在多層次原則的指導下，考慮整個老年保障體系中不同層次的合理組合。
首先，需要對基本養老保險制度的架構進行合理定位。在上述老年保障體系中，能夠強制實施的只能是普惠式國民養老保險與差別性職業養老保險，因此，這兩項養老保險可以組合成中國未來的基本養老保險制度。當然，由現在的統賬結合模式向這一目標發展，還需要採取相應的措施來逐步推進。
其次，需要合理確定基本養老保險制度的保障目標。能夠達成共識的觀點是基本養老保險只解決老年人自己的經濟保障問題。所謂基本經濟保障，應當綜合考慮當時的平均工資水平、人均可支配收入、人均消費性支出及恩格爾係數等指標，尤其是人均消費性支出與恩格爾係數作為衡量居民基本生活水準的重要指標，更是具有重要的參照意義。
然後，需要確立基本養老保險的財務機制。國際上主要有兩種：一種是現收現付模式，支撐它的是養老責任在群體之間的代際轉移，即下一代人承擔對上一代人的養老責任；一種是完全積累模式，它實現的是個人責任的縱向平衡，即自己年輕時積累資金並對自己的養老問題負責。對中國而言，現收現付模式不能應付已經出現並在未來半個世紀必然加劇的人口老齡化趨勢，而完全積累模式必然導致一代人承受雙重負擔且存在著缺乏互助互濟功能的內在缺陷，因此，中國的養老保險制度便不可能是兩者必居其一的選擇，而是必須從部分積累制尋找出路。不過，理論上的單一層次制度安排中的部分積累模式還未有真正成功的實踐，而中國的社會統籌與個人賬戶相結合模式，或許提供了一種新的發展思路，這就是通過兩個層次的制度安排來構建特殊的部分積累模式。
政府職責
從國際範圍考察，各國政府在養老保險制度中的直接責任是無法推卸的，雖然在個別國家存在著養老保險私營化取向，但並非是政府負責的終結，而是政府承擔責任方式的一種力度較大的調整。從養老保險制度的內在規律性和社會發展進步的要求出發，採取單一的私人養老金制度，就像採取單一的公共養老金制度一樣，肯定最終是要失敗的。因此，建設中國新型的養老保險制度時，關鍵在於明確界定政府的責任。
政府負責的出發點與最終目的，是解除國民的養老後顧之憂並確保老年人分享到經濟社會發展的成果。政府承擔的是對公務人員的(僱主)繳費責任、承擔這一養老保險制度的管理與運行成本撥款責任、保證這一養老金獲得最低回報率的責任。政府對這兩種養老金承擔責任，是基本養老保險制度安全、可靠的根本保證。
在統帳結合模式向普惠式國民養老金與差別性職業養老金組合模式的過程中，重要的是明確正規就業與非正規就業的界限，以及重新確定有關各方的責任尤其是繳費負擔。
隨著家庭結構小型化和獨生子女雙就業格局的形成，對老年人而言，僅有經濟上的保障依然不能解除其後顧之憂，服務保障將日益成為老年人安度晚年的必需晶。因此，在建設主要提供經濟或收入保障的養老保險制度時，宜適時推進老年服務保障的發展。如建立健全的社區服務網路，可以承擔發放養老金、管理退休人員和滿足退休人員對社會服務的需要的責任。同時，一個完善的老年服務系統，還可以提供大量的勞動崗位，更可以直接減輕企業辦社會的負擔，從而是一舉數得的舉措。
要求
統一決策並進一步理順管理體制
在基本養老保險制度的確立與發展進程中，有必要吸取以往改革中分散決策與管理許可權分割並導致諸多不良後遺症的教訓。
一般而言，養老保險制度應當由立法機關在廣泛討論的前提下通過相應的立法來確立，國家立法機關是這一制度的最高決策者。但在立法規範的條件下，對養老保險具體政策進行修訂與完善的責任，卻應由養老保險主管部門來承擔；在沒有法律規範的條件下，基本養老保險改革方案的設計亦應由養老保險主管部門負主要責任，多部門可以參與協商，但決策的權力卻不能分散。否則，必然會出現混亂並導致政策權威受損的局面。
在管理體制方面，雖然1998年對職能部門的分工已經明確，但並不等於管理體制已經完全理順。有必要進一步理順養老保險制度的管理體制。基於基本養老保險制度統一性的要求，必須確保養老保險土管部門管理的權威性。
強調統一決策、權威管理，並不是排斥部門之間的協調與合作，而是為了明確各部門的職責與許可權。惟有如此，各部門的職權與責任才能統一，養老保險主管部門也才能真正承擔起養老保險制度改革與發展進程中的成敗責任，並促使其積極、主動、審慎地對養老保險制度的改革與發展負責，而這恰恰是這一制度健康發展的組織保證。
對歷史欠賬需要明算賬、細分賬
養老保險之所以成為整個社會保障制度中的主體項目，原因在於它是一種積累型保險制度，其目的不僅是為了解除勞動者的後顧之憂，而且直接為市場競爭環境的公平化和勞動力市場的一體化服務，從而需要保持地區間費率負擔水平的公平並儘可能提高統籌層次。因此，對歷史欠賬進行明算賬，同時進行責任分解、多途徑補償，客觀上已經成為新型養老保險制度得以建立並實現良性運行的至關重要的條件。
一方面，國家應當通過對中老年職工養老金歷史欠賬的精算，儘快查清需要補償多少錢才能真正完成制度的轉型。
另一方面，根據國家、企業和個人分擔的原則，採取按責分賬的辦法來解決上述歷史欠賬。國家既不能繼續將中老年職工的養老金歷史欠賬作為一筆糊塗賬，也不可能完全由財政來消化這筆歷史欠賬。
主張明算賬、細分賬，並非是近年內立即清償全部養老金的歷史債務，而是在明確負擔、分清責任的基礎上，準確把握新制度良性運行所需要的現實成本及其地區、行業分布差異，讓各級政府、企業和職工個人明了各自的責任，並通過有計畫的、穩妥的、多管齊下的方案來化解。同時，還可以讓部分老工業城市和國有企業的負擔有所減輕，使勞動者對基本養老保險制度樹立起足夠的信心。可以肯定，如果從理論上闡清了中老年職工養老金的歷史債務及其責任歸屬，計算清楚所需的補償數額，採取多方分擔、分級負責的方式，就能夠妥善解決這種歷史包袱，從而也為基本養老保險制度的順利推行和健康發展奠定堅實的基礎。
意義
有利於確保農村居民基本生活
荻港鎮74歲居民董巧雲高興地展示自己的新農保存摺建立新型農村社會養老保險制度，有利於確保農村居民基本生活。隨著經濟發展和社會變遷，我國農村傳統的家庭養老開始弱化。在農村社會養老保險制度建設上，採取社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式和個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式，將使家庭養老和社會養老相結合，從而確保農村老人基本生活需要。
有利於推動農村減貧
建立新型農村社會養老保險制度，有利於推動農村減貧。實踐證明，老齡化往往與貧困緊密相連，特別是在中國農村，老年貧困發生率接近10％，高於城市3倍以上，很多留守老人生活十分困難。建立農村社會養老保險制度，把千百萬農村老年貧困人口的問題解決好，無疑將使農村減貧步伐大大加快。
有利於逐步縮小城鄉差距
建立新型農村社會養老保險制度，有利於逐步縮小城鄉差距。與日趨完善的城鎮養老保險制度相比，農村養老保險制度只能說剛剛起步，這從一個側面反映了我國城鄉差距仍然較大這一事實。儘快把農村社會保障這塊“短板”補上，使農村民眾早日享受到同城鎮居民同樣的社會保障，有利於縮小城鄉差距、維護社會穩定。
有利於促進消費，拉動內需
建立新型農村社會養老保險制度，有利於促進消費，拉動內需。多年來，中國農村消費啟而不動，究其根源，主要是農民社保水平過低，花錢有後顧之憂，“存錢防老”在農村是普遍現象。通過社會養老保險制度的建立，著力提升農民的消費預期，在當前面臨國際金融危機挑戰的大背景下，具有十分重要的意義。
三點期盼
期盼之一
充分認識農民養老金的任重道遠。統計表明，中國60歲及以上老年人口2007年底就已達到1.53億人，占總人口的11.6%，並且，由於人口老齡化形勢的日益嚴峻，老年人口的比例還將更高。老齡農民基數的龐大也決定了在中國推行農民養老金制度是多么不易。打個比方，假設國家每年給每個60歲以上的農民發放100元基礎養老金，農民基礎養老金總額就將達到153億元，這比一些國家的財政收入還要多。然而這區區的100元基礎養老金對於農民養老而言，連杯水車薪都還談不上，所以，基礎養老金最終的金額一定比100元要高得多，農民養老金要真正做到“普惠”可謂任重道遠。
期盼之二
充分預計農民養老金的鯰魚效應。農民養老金並不是一項單純的養老制度，而是與戶籍、教育、醫療等一系列民生政策聯繫在一起的。以戶籍制度為例，當前，農民工渴求城市戶口，“一戶難求”的形勢之所以越來越嚴峻，與農民無法與城裡人享受同等的養老待遇不無關係，而農民養老金建立後，農民變成城裡人的欲望必將減弱，取而代之的是返鄉農民的增多，這勢必增加給農民提供基本的教育、醫療和文化服務的壓力。為了讓農民養老金更加惠農，有必要進一步搞好配套措施，比如城鄉基礎教育的均衡化發展，農民基本醫療的進一步普及和最佳化等等。
期盼之三
建議把農民養老金制度寫進法律。一項好的政策之所以好，並不只是政策本身關注民生，更是因為保持了政策的穩定性。農民養老金作為一項受到普遍歡迎的民生政策，不能成為解決當前內需不足，促進經濟成長的權宜之計，而必須如同板上的釘釘，風吹不倒，雷打不動，還原農民養老金作為基本的社會保障制度和農民基本權利的本義，這才是農民養老金制度的最為關鍵之處。對此，筆者的建議是，將農民養老金制度以法律的形式固定下來，使之成為一項基本的社會保障制度。
珠三角模式
從1992年開始,在深圳、珠海、東莞等富裕地區探索性地建立了農村社會養老保險制度,這種制度又稱為“珠三角模式”。 據介紹,“珠三角模式”包括:個人賬戶+財政補貼+集體籌資。據悉,這種養老模式在深圳、東莞實施順利,但在中山、珠海、廣州實施時卻遇到阻力,主要原因是一些村集體資金統籌時遇到困難。
廣州市勞動保障部門有關負責人說,在珠三角如果沒有集體經濟補貼,僅依靠財政是不行的。從化、增城等地區因為村集體經濟能力差些,或者意識不夠,並未推行,因此廣州也只是部分地解決了被征地農民養老問題。
而在佛山、江門、惠州等地也曾確定財政、村集體和個人三結合的出資方式,卻沒有想像中順利。由於發展水平千差萬別,一些村或沒有經濟能力,或意識不夠,不願承擔屬下居民的養老開支。
評論
儘管胡部長沒有透露農民養老金髮放的時間表，也沒有告訴人們將會首先在哪裡試點，但僅僅是農民60歲以後都將享受國家普惠式養老金這句話本身，就已經讓人熱血沸騰。毫不誇張地說，此舉是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等一系列惠農政策之後的又一項重大惠農政策、民生政策。
基層強烈期盼新農保政策通過試點完善之後儘快逐步推廣開來。財政該補多少、集體要出多少、農民需交多少，多聽聽農民的聲音，或許能防止試點工作少走彎路。這項涉及全國9億農民的養老保險試點工作，有人認為堪與2006年正式取消延續了數千年的“皇糧國稅”(農業稅)相提並論。的確如此，這項工作的推行將有助於建立起覆蓋城鄉全部居民的社保體系，有利於城鄉協調發展，改善農村農民生活狀況，對於維護農村穩定、縮小貧富差距也大有助益。
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