背景
創新社會管理 新中國成立後，在中國共產黨的領導下，我國曾採取一系列的措施，迅速清除各種醜惡現象和社會頑疾，蕩滌舊社會的污泥濁水，並通過平抑物價、實行充分就業、保障基本生活物品供給、加強社會治安等管理舉措，建立起全國統一的社會生活秩序。改革開放以後，隨著社會主義市場經濟的深入發展，整個社會也發生了深刻變化。為了適應社會主義民主政治和市場經濟的需要，我國在就業、收入分配、社會保障、教育、醫療、住房、城鄉關係等領域，先後進行了一系列涉及社會管理體制的改革，初步形成了既充滿活力、又相對有序的社會管理局面。
但是，隨著經濟社會的快速發展，我國在社會管理方面面臨一些新情況、新問題和新挑戰，原有的政府統管一切的社會管理方式，在許多方面已經不能完全適應新的發展需要。這就要求我們深入研究社會管理規律，更新社會管理觀念，整合社會管理資源，創新社會管理的體制機制，形成社會管理的新格局。在當前的新形勢下，加強和創新社會管理，已經成為我國經濟社會建設的一項突出任務和經濟社會改革的一個新重點。
2011年2月19日，胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領導幹部社會管理及其創新專題研討班上發表了重要講話，號召全黨正確把握國內外形勢新變化新特點，針對當前社會管理中的突出問題，著重研究加強和創新社會管理、做好新形勢下民眾工作的思路和舉措，為促進社會和諧、實現“十二五”時期經濟社會發展目標任務凝聚強大力量。5月30日，胡錦濤總書記主持召開中央政治局會議，專門研究加強和創新社會管理問題。會議指出，隨著實際情況的變化，我國社會管理理念思路、體制機制、法律政策、方法手段等方面還存在很多不適應的地方，解決社會管理領域存在的問題既十分緊迫又需要長期努力。加強和創新社會管理，事關鞏固黨的執政地位，事關國家長治久安，事關人民安居樂業。
概念
社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理又不限於政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法律規範，對社會組織和社會事務進行規範和引導；培育和健全社會結構；調整各類社會利益關係；回應社會訴求；化解社會矛盾；維護社會公正、社會秩序和社會穩定；維護和健全社會內外部環境；促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。
創新社會管理，是指在現有社會管理條件下，社會管理創新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在於使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。
面臨問題
當前我國社會管理面臨的新情況、新問題，既有國際的、也有國內的，在社會生活全球化和信息傳播網路化的情況下，國際國內面臨的問題也相互影響和交織在一起。
從國際形勢看，國際金融危機之後，2010年年底由突尼西亞一個失業大學生與警察發生的衝突造成的偶發自焚事件，成為引爆的導火索，導致中東北非一系列國家的社會騷亂、政治動盪、軍事內戰和政權更迭，震動了全世界。這些發生政治動盪的中東北非國家，本來近十幾年來經濟發展速度也是比較快的，人均GDP多數也都躍居世界中上國家的水平，有的國家還比較富裕，但長期積累的貧富懸殊和青年人的高失業率等社會問題，成為引發動盪的社會深層原因。
從國內形勢看，我國經過30多年的改革開放，經濟社會發展進入一個新階段。這個新階段經濟社會形勢的一個突出特徵，就是經濟持續快速發展、政治保持總體穩定、社會問題多發凸顯。當前社會問題的多發凸顯，有諸多因素的影響，從管理體制來看，其中一個重要原因，就是現有的社會管理體制在一些方面不能完全適應快速的工業化、城鎮化、市場化和國際化進程，迫切要求加強和創新社會管理。我國當前社會管理面臨的新情況、新問題，主要表現在以下幾個方面。
1．社會流動加快，管理好巨大流動人口任務繁重
改革開放後我國快速的工業化進程，形成了規模巨大的流動人口。但我國並未出現巴西、印度等一些國家工業化、城鎮化過程中的嚴重貧民窟現象，這是我國社會管理方面的一個成就。但多數城市的農村進城的流動人口難以真正融入城市生活體系，在戶籍、就業、住房、子女教育、社會保障等諸多方面面臨很多困難。進城流動人口多數聚居在城鄉結合部和地下建築，多數城市過去按照城市人口配備的社會管理和公共服務體系，也沒有根據新的人口布局進行調整，往往造成流動人口聚居的城鄉結合部的管理力量非常薄弱，由此而引發的偷盜、搶劫、黑社會、販毒吸毒、賣淫嫖娼等社會問題，在一些流動人口大規模聚居的地區比較突出。管理好規模巨大流動人口，涉及社會管理體制的方方面面，任務十分繁重。
2．城鎮化成為經濟發展新動力，土地徵用、房屋拆遷引發的矛盾衝突持續增多
新世紀以來，中國城鎮化進程加快，這是經濟社會發展的必然趨勢。繼工業化之後，城鎮化目前已經成為推動我國經濟社會發展新的強大動力。破除城鄉二元結構、實現城鄉一體化發展成為各地的重要發展目標。但是，在城鎮化的過程中，城鎮化落後於工業化、人口城鎮化又落後於土地城鎮化的問題比較突出。到2010年，在GDP當中，農業的增加值所占的比重只有約10％，而農業從業人員在全國從業人員中的比例還有38％，居住在鄉村的農民還有52％，這已經是把在城市居住半年以上的農村戶籍人口統計為城鎮常住人口。在土地增值成為地方經濟重要推動力和政府可支配財政收入重要來源的刺激下，新一輪“土地置換”形成熱潮，大規模圈占農地和強行拆遷問題引發的社會問題增多，由此引發的惡性事件、群體性事件頻繁發生，對社會和諧穩定產生不利影響。據統計，2006－2008年，在國家要求耕地占補平衡的情況下，全國耕地實際淨減少12480萬畝，年均減少近4200萬畝，遠高於“十五”期間年均減少2260萬畝的水平。如何在人口城鎮化和土地非農化的過程中處理好發展和穩定的關係，防止和杜絕嚴重損害民眾利益的事件發生，需要給予高度的重視。
3．勞動力供求關係發生變化，非公有制勞動密集型企業勞動關係緊張問題突出
我國初級勞動力市場供求關係正在發生深刻變化，新增勞動力數量在逐年下降，預計到“十三五”期間將會轉變為負增長。與此同時，雖然理論上農村還有兩億多勞動力需要轉移出來，但由於農業勞動老齡化現象嚴重，農村老年勞動力與初級非農勞動力市場上的青年勞動力需求難以匹配，致使2004年以來間斷出現的“招工難”問題常態化和加劇。在此背景下，農民工的工資水平進入快速上升階段，新生代農民工的勞動保護意識和維權意識也明顯增強，不願再返回農村生活和難以在城市留下成為新生代農民工面臨的困境。而勞動力成本的增加、原材料價格的提升和人民幣的升值，都在壓縮勞動密集型出口企業的利潤空間和影響企業主的利益。在此背景下，當前非公有制勞動密集型企業勞動關係緊張問題非常突出，勞動關係衝突顯化。2010年，以南海本田工廠為代表的一些以加薪為目標的集體停工事件，產生了“蝴蝶效應”，波及到沿海其他地區,全國先後發生數十起規模較大的集體停工事件。而富士康企業新生代農民工的連續跳樓自殺事件，令全社會震驚。這些事件折射出新生代農民工維權意識的增強和對和諧體面勞動關係的渴望。因此，如何在新的形勢下協調好勞動關係，把勞動關係衝突納入法制軌道加以規範、調解和處理，是當前亟待解決的問題。
4．農村基層財政力量薄弱，一些地方的基層幹群關係需要理順
我國自1994年實行分稅制以來，財政總體情況轉好，但全國多數地方縣以下基層財政仍相對薄弱，相當一部分鄉鎮財政在高額負債運行。取消農業稅以後，一些農業生產地區的基層財政主要靠轉移支付，財政狀況更加困難。在一些地方，基層事權和財權不匹配的情況比較突出，各種需要地方財政配套撥款的社會事務較多，雖然中央三令五申嚴禁“亂收費”，但一些地方政府在缺乏財源的情況下變換名目向民眾收費的問題仍屢禁不止。加之改革開放以來一些地方歷屆政府積累了許多社會問題，而基層往往容易注重當前政績並遵行“今朝不理前朝政”規則，致使當前涉及基層幹群關係的問題較多，甚至形成民怨。近年來關於民眾對政府滿意度的調查結果顯示，民眾對政府的滿意度出現從中央到基層逐級下降的現象。在一些農村地區，出現了鄉村空心化和凋敝現象，鄉村產業空了，青年人走了，富人到城市買房居住了，幹部也不在鄉鎮居住了。如何在新形勢下處理好基層幹群關係，建設好社會主義新農村，這是涉及到國家長治久安的社會管理的大問題。
5．基層管理體制發生變化，解決社會問題的機制弱化
我國社會管理的基礎，過去比較依賴於工作“單位”，“單位組織”也是過去把問題解決在基層的機制。現在，絕大多數城鎮從業人員從“單位人”變成“社會人”。在這種情況下，造成政府往往要直接面對分散的個人，治理的摩擦成本大量增加，自上而下社會事務的貫徹和落實，自下而上社會問題的調解和解決，都受到阻礙。比如稅收、治安、民政、社保、就業、衛生防疫，以及徵兵、獻血這樣的社會事務，現在僅靠“單位”已很難貫徹落實；另外基層發生的一些社會糾紛和社會矛盾，現在無法“解決在基層”，對老百姓來說，“打官司”成本太高，而且相當一部分民眾“信訪不信法”，而找基層政府反映訴求，現在又強調政企分開、政社分開，所以越級上訪、到北京上訪的現象越來越突出，民眾上訪和地方政府攔截上訪形成尖銳衝突。在一些地方，有些社會問題由於多年積累形成普遍民怨，很容易因意外事情造成群體性事件。所以，如何降低社會管理的成本，形成有效的把問題化解在基層的社會機制，是社會管理體制需要探索的新問題。
6．收入差距擴大、分配不公問題成為引發社會問題的深層原因
現階段收入差距的持續擴大，已經成為影響中國發展穩定的重大問題和引發各種社會問題的深層原因。我國目前收入差距格局，有許多不同於一般國家的特點：一是我國是在平均計畫分配製度基礎上演變成收入差距較大的國家，在這過程當中，分配狀況和政策取向變化很大，民眾對收入分配的看法分歧也很大；二是除了市場分配的差距，在國家財政的再分配方面也有很大差距，如不同地區之間同級公務員的工資水平也有很大差距，不僅民眾對分配差距過大的狀況有意見，幹部群體對目前的分配體制也有諸多怨言，而且根據調查，我國同一些收入差距客觀程度相當的國家和地區相比，我國民眾對收入分配狀況的主觀不滿程度要高得多；三是面臨一些調整收入分配的兩難問題，例如一方面民眾對一些國有壟斷企業負責人的高額年薪問題反映強烈，另一方面我國國有壟斷企業人才又面臨國際壟斷企業獵頭公司的爭奪；四是一些權錢交易和貪污腐敗現象將貧富差距問題在人們心理上進一步擴大，造成一些“仇富”現象。在改革發展的實踐中妥善處理好公平和效率關係，理順收入分配的秩序，形成公平合理的分配製度，這必然要觸及既有的利益格局，這既需要勇氣和遠見，也需要智慧和社會管理的技術。但如果說改革開放以來的最大成就是經濟的快速發展和人民生活水平的極大提高，那么最大的尚未解決好的問題恐怕就是收入分配問題。
7．群體性事件問題突出，各種新型社會風險需要高度重視
近年來，群體性事件問題在民眾中引起較大反響。儘管造成這些問題的原因是多方面的，但絕大多數上訪和群體性事件，反映的是民生和經濟利益方面的訴求，如提升勞動福利和待遇、提高征地拆遷補償標準、抗議企業環境污染、追究醫療事故責任等等。這些事件，有的屬於侵害職工和民眾利益造成的“直接利益衝突的群體性事件”，也有的屬於社會普遍不滿情緒的宣洩造成的“無直接利益衝突的群體性事件”。特別是“無直接利益衝突的群體性事件”，具有難以預測、擴散迅速、容易引起大規模混亂的現代風險的特點，值得特別的關注。另外，近年來頻繁發生的一些食品安全和環境安全事件，也多具有難以預測和容易引起民眾恐慌的現代風險特點，需要高度重視。
8．社會轉型加速，社會治安面臨的問題日趨複雜
隨著社會轉型的加速，社會流動加快，各種社會治安問題也呈現多發態勢，社會管理面臨諸多難點。儘管各級公安機構採取了一系列措施，嚴厲打擊各種犯罪行為，但刑事犯罪總量仍在高位運行，新型犯罪持續增多，特別是黑惡勢力犯罪、嚴重暴力犯罪、網路詐欺犯罪以及各種侵財犯罪等，嚴重危害公共安全和社會秩序，給人民生活帶來極大的危害。社會治安綜合治理是社會轉型期的一項長期任務。
以上社會管理面臨的新情況、新問題，有的是在社會結構轉型和體制轉軌過程中，因結構衝突、體制摩擦、規範空白、法律法規不健全造成的，也有的是快速發展過程中因各種原因歷史積累和遺留的，還有的是因我們工作缺位、方法不當或某些工作失誤形成的。這些問題都需要我們在加強和創新社會管理的過程中逐步加以解決。
主要舉措
1.完善社會管理的格局，充分發揮社會各方面的力量
創新社會管理 從中國的國情出發，我國不能走把管理權力都集中到政府、政府包管一切社會事務的老路，也不可能走一些西方國家倡導的完全依賴民間組織發育社會的道路。在構建中國特色社會主義的社會管理體制的過程中，要發揮基層黨組織的作用，加快事業單位的分類改革，引導和強調企業承擔社會責任，建立一批承擔更多社會責任的“社會企業”，發展壯大承接政府購買社會服務的社會組織，通過加強社區建設把社區改造成新的社會管理基礎。要特別注重發揮工、青、婦等人民團體和行業協會在社會管理和公共服務方面的重要作用。這些機構有自下而上的完備組織系統，有一支具有民眾工作、思想政治工作和社會工作經驗的人才隊伍，它們不僅是黨和國家聯繫民眾的橋樑和紐帶，而且能夠在反映民眾訴求、化解社會矛盾、提供公共服務、參與社會管理等方面發揮獨特的作用。
2.統籌協調各方面利益，處理好維權與維穩的關係
進一步加強和完善黨和政府主導的維護民眾權益機制，協調好人民民眾的根本利益、現階段民眾的共同利益以及特殊群體的特殊利益之間的關係。形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制。要妥善處理各種人民內部矛盾，堅決糾正損害民眾利益的不正之風，切實維護民眾合法權益。在改革和發展的過程中，要始終堅持處理好維護民眾權益和維護社會穩定的關係，既不能以“維穩”的名義壓制民眾“維權”的訴求，也不能以“維權”的名義破壞社會的和諧穩定。
要下決心在建立公平合理的收入分配製度上有所突破。下大力氣整頓收入分配秩序，打擊各種非法謀利行為，取締各種非法收入，從源頭上治理貪污腐敗現象，統籌治理一般競爭行業與壟斷行業的收入差距過大問題，規範公務員的工資制度體系，協調勞動收益與資本收益的關係，堅決扭轉收入分配差距的擴大趨勢，維護社會公平正義，讓人民民眾共享改革發展的成果。
3．加強基層基礎建設，把城鄉社區建設成社會管理新的基礎
在新的社會管理格局中，要特別注意發揮社區在基層社會管理中的作用。社區是居民自治組織，但同時也肩負著基層自我管理、自我服務的任務，很多“社區服務中心”肩負著幾十種服務功能，包括稅收、治安、就業、社會保障、社會福利、社會救助、衛生、防疫、精神文明建設等等，民眾用“社會千條線，社區一根針”來形容社區功能的廣泛性。社區在基層社會管理中的作用越來越重要，隨著社會主義市場經濟的發展，人們維護自身權益的意識不斷增強，這也會帶來圍繞權益保護而產生的一些權益糾紛，所以需要從社區開始，使社區工作逐步專門化和專業化，建立起“把問題解決在基層”的新機制。要妥善規範社區委員會、業主委員會和物業委員會之間的關係，形成我國基層基礎建設的合力。
4.發展專業化的社會管理人才隊伍，做好新形勢下的民眾工作
黨的十六屆六中全會的決定提出，要“建立一支宏大的社會工作人才隊伍”。我們要像十一屆三中全會以後大力培養和發展經濟管理人才隊伍那樣，大力培養和發展社會管理人才隊伍。要把社會管理與社會服務聯繫起來，寓社會管理於社會服務之中，在社會服務中不斷改進和完善社會管理。不能把社會管理簡單地理解為“管、卡、壓”，也不能把社會管理簡單地理解為解決上訪、群體性事件以及維護社會穩定，社會管理涉及社會建設的方方面面，涉及就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房等各種民生問題。要把以人為本、關注民生作為新形勢下社會管理工作的職業精神和職業道德，大力提高新形勢下民眾工作的專業化水平，開創社會管理和民眾工作的新局面。要通過大力發展志願者隊伍和開展志願者活動，形成自助互助、奉獻誠信的良好社會風氣。
5.建立健全公共安全體系，注重防範新型社會風險
我國用了30多年的時間，完成了很多國家在現代化中用上百年的時間完成的發展轉變過程。發展時間的壓縮，也使很多不同發展階段面臨的問題壓縮在同一時空。我國當前面臨的社會問題，既有火災、交通事故、礦難、旱災澇災、地震、勞動糾紛、貧富衝突等傳統安全問題，也面臨難以預測、擴展迅速、容易引起恐慌的化學污染、核污染、食品安全、不明傳染病、金融危機、恐怖主義等新型社會風險。這些不同性質的安全問題有時交織在一起，增加了處理的難度。要進一步建立健全我國的公共安全體系，加強政府和民眾的應急應對能力，普及公共安全教育，提高防範、抵禦和治理新型社會風險的能力，完善公共安全領域的制度建設和法制建設。
6.抓住當前的突出矛盾，有步驟地解決一批歷史遺留的社會問題
在改革發展過程中，由於體制轉變過程中的制度不銜接、不完善等原因，也由於我們急於發展而社會管理工作不到位等原因，積累了一些歷史遺留的民生問題，如部分改制企業職工的補償費用拖欠問題、部分集體企業職工的社會保障問題、部分企業離退休人員工資水平過低問題、部分失地農民的土地補償問題、部分轉退軍人的妥善安置問題，等等。隨著我國財政狀況的轉好，我國解決這些歷史遺留問題的能力大大增強，我們要採取負責任的態度，下決心用十年的時間逐步解決這些歷史遺留的社會問題，切忌抱有在發展過程中“大事化小、小事化了”的心態，嚴防社會問題的積累留下爆發的隱患。
7.發展壯大社會組織，調動廣大民眾參與社會管理的積極性
在社會管理實踐中，要充分發揮社團、行業組織和中介組織等社會組織提供服務、反映訴求、規範行為的作用。要通過積極培育各類社會組織，加強和改進對各類社會組織的管理和監督，完善社會化服務網路，努力形成社會管理和社會服務的合力，不斷滿足人民民眾日益增長的物質文化需求。當前和今後一個時期，要以社會組織服務經濟社會發展為核心，以提高社會組織能力建設為重點，推進管理體制創新，建立法制健全、管理規範、分類管理、分級負責的社會組織管理體系。要適應發展社會主義市場經濟和政府轉變職能的需要，著力培育發展經濟類、公益類、農村專業經濟協會和社區民間組織，支持和引導科、教、文、衛、體以及隨著人民生活水平的提高逐漸湧現的新型社會組織。同時要加強對社會組織活動的依法監管，形成社會組織自我發展、自我管理、自我教育、自我約束的運行機制，加大對非法、違法、違紀社會組織的查處力度，打擊邪教組織、黑社會、非法傳銷組織和社會敵對組織，保證社會組織的健康發展。
8.完善社會管理的法律體系建設，強化社會管理中的依法治理
改革開放以後，我國法制建設取得巨大成就，依法治國的局面基本形成。但與經濟領域的立法相比，我國在社會領域的立法還相對滯後。特別是在社會管理方面，無法可依、有法不依和以行政決定代替依法治理的情況，在一些地方還相當普遍的存在。社會管理的法律法規，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，要適應構建社會主義和諧社會以及把社會建設擺在突出位置的需要，加快完善社會管理法律法規體系的步伐，特別是完善勞動關係糾紛、土地徵用、房屋拆遷、社會治安、生產安全、食品藥品安全、環境保護等方面的法律法規建設，進一步強化社會管理中的依法治理，維護社會和諧穩定。
9.加強道德和誠信體系建設，提升社會管理的軟實力
在創新社會管理體制的過程中，不但要重視硬實力建設，也要注重軟實力建設。要加強社會主義核心價值體系在民主法治、和諧正義、共同富裕等方面的價值建設，更新社會管理的理念，完善與新型社會管理體制相配合的道德秩序、誠信體系和行為規範。要加強以社會公德、職業道德和家庭美德為基本內容的公民道德建設，倡導愛國守法的傳統道德、誠信敬業的職業道德和互助友愛的家庭美德。發揮道德規範和道德輿論在遏制拜金主義、享樂主義、極端個人主義、欺騙欺詐、以權謀私、腐化墮落等行為方面的作用，形成鼓勵見義勇為、扶危濟困、樂於奉獻和維護社會公平正義的社會氛圍和機制。
10.認真總結地方經驗，完善社會管理創新的頂層設計
我國各地情況千差萬別，改革過程中被實踐證明的一項成功做法，就是注重總結地方經驗。現在各地在加強和創新社會管理的實踐中，有許多好的經驗，如北京建立社會工作委員會、構建“樞紐型”社會組織工作體系的經驗，上海市加強和創新社區管理的經驗，江蘇省南通市建立“大調解”制度的經驗，浙江杭州市以民主促民生的管理經驗，遼寧省建立“民心網”為民眾排憂解難、處理上訪訴求的經驗，等等。要通過系統總結地方經驗並加以提煉，完善社會管理創新的頂層設計，走出一條中國特色社會主義的社會管理道路。
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