公共財政理論財政公共性的實質內涵
公共財政理論公共財政的要義本不在於新古典主流經濟學所表明的“市場失效”這一邏輯起點，而在於其預算法治和民主財政的實質內涵。應該說，法治性民主性在我國公共財政理論中也已得到重視，但在對公共財政和公共利益的公共性理解上尚存不足。其實，公共選擇理論特別是阿羅不可能定理已經鮮明揭示了，在現實中並不存在所謂公共利益或社會福利函式。再民主的預算和再有效率的投票制度在具體決策過程中也只能是按多數票規則來進行，由此必然產生相應的受益方和受損方。與馬克思政治經濟學所表明的財政的階級利益、新制度經濟學所表明的國家本身可能存在的悖論一樣，公共選擇理論也同樣表明了種種政府失效以及可能存在的多數人對少數人的強制，甚至少數人對多數人的強制。
因此，所謂公共財政從其結果而言必是不公共的，國家天然是不同利益集團博弈的場所。布坎南曾區分了功能層次和立憲層次的公共選擇，前者按“少數服從多數”而後者按“一致同意”規則作出集體決策。“民主在規範的意義上說只是一種立憲觀點”、“只有從立憲層面上看， ‘公共利益’才變得有意義”。因此，對我國公共財政而言，不能希冀在所有層面上實現公共性，其法治的實質只能是重在立憲層面的規則約束，即要注重決策規則本身的法治性建設。
西方公共財政理論的發展演變
公共財政理論在西方，國家與市場的關係是經濟學的一個十分古老但又永新的話題，但從一開始財政手段就一直扮演著舉足輕重的角色，公共財政就是市場經濟下的財政，但公共財政並不是市場經濟出現的那一天產生，與市場經濟嚴格對位的，市場經濟是一個漫長的發展過程，有了商品的交換就有了市場，但是具體哪一天算是進入了市場經濟，並非有一個明確的界限。同樣財政是何時進入了公共財政這個形態，也不明確。從歐洲的經驗看，所謂公共財政就是資產階級革命之後，由以公共權力為基礎，以法律為依託的財政取代了原來的王室財政之後所產生的一種理財形態，它是在“形態”這個層次上，作為王室財政的對立物而產生的。它在具體理財運作上形成了一系列規範，其中包含一些基本的原則：
1)公共財政要依託於憲法和法制。憲法和法制包含了公民的自由、平等、財產權等內容，同時也規定公共財政和理財部門即財政部門是獨立的，是不受其他部門管轄的，是公眾的理財機構，它在法律規定的範圍內行使其職責。公民須向國家納稅，並且大家所遵循的原則是一致的，同時公民對財政有監督權，這樣就從經濟上規定了公民的平等身份；
(2)稅收機關無權制定稅法，而只能由體現國民意願的議會這一立法機構來決定；
(3)稅收所得的收入和支出要絕對分開，收稅的人不能決定錢如何使用；
(4)公民有納稅義務，同時也享受納稅人的權力。
根據這幾點原則，可理解為，公共財政實際上所體現的是一種資產階級民主制度、依法治國框架下的理財，而法制化的社會，規範的公共選擇制度的形成則是公共財政賴以存在的基本依託，這種法制化社會與資產階級革命及其後市場經濟的發展有密切的聯繫。這一點對於我國建設有中國特色社會主義市場經濟來說，有許多東西值得借鑑。
1．亞當·斯密的廉價政府論
西方經濟學的開山鼻祖亞當·斯密於1776年發表了他的奠基之作《國富論》。恩格斯曾指出：“他在1776年發表了自己關於國家財富的本質和成因的著作，從而創立了財政學。”斯密對國家的作用和政府的動機表示極大的懷疑，在其“自私的動機、私有的企業、競爭的市場”這個自由制度的三要素基本之上，他規定了國家的三個任務：提高分工程度；增加資本數量；改善資本用途。由此，斯密認為有一隻看不見的手在冥冥之中操縱著社會的運行，使得人人為自己的經濟活動最終產生一個大家都獲利的社會結果，市場經濟既然有如此神妙的作用，對它的任何干預都是不可取的，不斷增加國民財富的最好辦法就是給經濟以完全的自由。進而，對政府的義務作了三點限制：保護社會，使之不受侵犯；保護社會上的每個人，使之不受其他人侵犯；建設並維持某些公共事業及設施。政府只要能像“守夜人”那樣，防止外來侵略和維持國內治安就行了。基於此，他提出了稅收方面的“公平、確定、簡便和徵收費用最小”四原則；支出方面要厲行節約和“量入為出”。廉價政府，成為財政所要追求的最高目標。
2．凱恩斯的政府干預論
20世紀30年代的世界經濟危機導致了西方經濟學說的一次重大轉變，即占統治地位一百多年的斯密自由市場經營論為中心的經濟自由主義學說讓位於凱恩斯的經濟干預主義，財政學也因此在資產階級經濟學體系中占據了顯赫的位置。雖然凱恩斯總體上認為自由市場制度是一個有效的機制，它能保證個人自由並激發個人釋放其創造性，但他認為市場本身存在缺點，只有擴大政府機能才能改正市場缺點，以保持市場經濟的正常運轉。因此，凱恩斯認為，如果政府不加干預就等於聽任有效需求不足的繼續存在，就等於聽任失業與經濟危機的繼續存在，他認為財政支出直接就可以形成社會有效需求，彌補自由市場的有效需求不足。凱恩斯首次系統地論證了財政赤字的經濟合理性，衝擊了古典的“量人為出”原則。關於財政支出，他在卡恩的“乘數理論”基礎上，論證了政府投資具有“倍數”擴張社會總需求的作用，力主政府負起直接投資之責。由於凱恩斯主義強調財政的作用，人們通常對他及其信奉者的理論冠以“財政學派”的名稱，一直到70年代。
3．以布坎南為首的“公共選擇學派”理論
20世紀70年代西方出現了“滯脹”局面。以米爾頓·弗里德曼為代表的一批經濟學家藉此發動了一場對凱恩斯主義的“反革命”，其中主要有貨幣主義、供給學派和理性預期學派。但這些反對者們並未建立起一套足以與凱恩斯主義相抗衡的財政學說，區別只是，他們力圖在這個框架內恢復古典學派的傳統。他們首先責難國家對經濟活動的大規模干預，認為正是國家干預窒息了市場經濟的活力，造成了70年代的“滯脹”局面。“財政最重要”的政策主張也受到攻擊，代之以“貨幣最重要”的政策結論。當人們圍繞著凱恩斯理論無休止爭議時，以詹姆斯·麥吉爾·布坎南和戈登·圖洛克為首的一批經濟學家在財政學的一個重要領域中取得了重大的理論進展。他們將財政作為公共部門經濟，並從市場失靈理論角度，集中研究社會公共需要及滿足這一需要的產品——公共物品問題，分析了決定公共物品l 的生產及分配的過程，以及生產公共物品的機器——國家的組織和機構。他們認為，自由市場制度是建立在交換的等價原則之上的，只有那些具有排斥性質的可交換的財產權力的私人產品才能進行市場交易。而公共產品不具有這些性質，所以公共產品的交換行為難以產生，消費者與供給者之間的聯繫由此中斷，雖然存在市場需求，但卻沒有市場供給，這時政府應予以介入，提供這種產品，彌補市場的這個局限性。同時由於公共產品具有兩個內在特性，又決定政府介入之後公共支出具有不斷膨脹的趨勢。
第一個內在特性是，公共產品需求的收入彈性大於1。恩格爾定律告訴我們，隨著家庭收入的增加，收入中用於食品等“生理需要”的開支比例越來越小，而用於非生活必需品等“精神需要”的開支比例將越來越大。當個人收入越過一定水平時，越是非必需品就變得越來越重要，人們就需要越來越多的政府服務，這時，醫療保健、文體設施、交通運輸、社會保險、公共安全等優效型公共產品就開始日益“侵蝕”和“擠占”消費結構中的私人產品的相對份額。公共產品的社會需求的不斷提高，成了推動公共支出不斷膨脹的原始動力。
第二個內在特性是，公共資本存量與私人資本存量之間有一種密切的內在函式關係。戰後以來，西方國家對公共基礎投資的每一次脹或縮無不刺激著或影響著私人投資趨勢的波動，從而對巨觀經濟的總量運行發生著巨大作用。據美國經濟學教授阿斯喬的研究表明，在美國1950-1988年近40年的公共投資曲線中，前20年(1950-1970年)是呈上升趨勢的，後十幾年是下降的。阿斯喬指出，像公路、街道、機場、排水和供水等基礎設施的國家投資，是與私人投資相互補充的，不注意國家基礎設施的數量和質量，將嚴重阻礙整個經濟的運行。阿斯喬的研究成果表明，美國戰後以來前20年經濟成長之所以能夠達到10％以上，是因為國家擴大了對基礎設施的投資，後20年經濟成長率之所以持續下降，其主要原因在於公共設施的投資淨額幾乎處於停滯狀態。這對於我國深化財政支出改革具有借鑑作用。
從實證分析的角度講，一百多年前德國的阿道夫·華格納就曾預言：“進入工業化以後，經濟中的公共部門在數量上和比例上仍將具有一種內在的擴大趨勢，公共支出將不斷膨脹。”美國著名財政學專家理察·馬斯格雷夫運用實證分析的方法，對英、美、德等三國的公共支出結構的變化作了考察，其結果總的來說，西方公共部門發展的趨勢與華格納的預測也是相吻合的：公共支出占GNP的比率，英國從1890年的8.9％上升到1955年的36.6％；美國從7.1％上升到1962年的44.1％ 。
其實，早在華格納之前，馬克思就已經預料到，用於“公共需要” 的那部分“扣除”(指公共產品)將會日益膨脹；他指出，扣除的那部分須劃成三份：(1)“和生產沒有關係的一般管理費用”；(2)用來滿足“共同需要”的部分，“如學校、保健設施等”；(3)為喪失勞動能力的人等等設立的基金。馬克思明確預言道，用於滿足“共同需要”的那部分，“將會立即顯著增加，並將隨著新社會的發展而日益增加”。今天看來，隨著社會的發展，公共支出的膨脹與公共部門的強大，其原因，馬克思早就作了解答。馬克思的預言已經得到了實踐的印證，並將繼續得到未來發展的印證。這也為我們構建社會主義市場經濟體制下的公共財政基本框架提供了有力的理論依據。
4．理察·馬斯格雷夫的公共財政理論
美國著名財政專家理察·馬斯格雷夫在其經典著作《公共財政理論》中把政府的經濟作用或財政的職能分為三種：穩定經濟(維護充分就業條件下的經濟)、收入分配、(資源)再配置。
穩定經濟包含充分就業、物價穩定和國際收支平衡多重含義。充分就業是指可就業人口的就業率達到了由該國當時社會經濟狀況所能承受的最大比率。物價穩定是指物價上漲幅度維持在不至於影響社會經濟正常運行的範圍內，而非物價凍結，上漲率為零，即使在經濟運行正常時期，物價的輕度上升也是一個必須接受的事實。國際收支平衡指的是一國在國際經濟往來中維持經常性項目收支(進出口收支、勞務收支和無償轉移收支)的大體平衡，因為國際收支與國內收支是密切聯繫的，國際收支不平衡國內收支就不平衡。財政實現穩定經濟的機制和手段主要有：(1)經濟穩定的目標集中體現為社會總供給和社會總需求的大體平衡。財政政策是維繫總供求大體平衡的重要手段，當總需求超過總供給時，財政可以實行緊縮政策，減少支出和增加稅收或兩者並舉，一旦出現總需求小於總供給的情況，財政可以實行適度放鬆政策，增加支出和減少稅收或兩者同時並舉，由此擴大總需求；(2)在財政實踐中，還可以通過一種制度性安排，發揮某種“自動”穩定作用，例如累進稅制度、失業救濟金制度，都明顯具有這種作用；(3)通過投資、補貼和稅收等多方面安排，加快農業、能源、交通運輸等公共基礎設施的發展；(4)財政應切實保證非生產性的社會公共需要，為經濟和社會發展提供和平安定的環境。
收入分配的目標是實現公平分配，而公平分配包括經濟公平和社會公平兩層次。經濟公平是市場經濟的內在要求，強調的是要素投入和要素收入相對稱，它是在平等競爭的環境下由等價交換來實現的。社會公平是指將收入差距維護在現階段社會各階層居民所能接受的合理範圍內。平均不等於公平，甚至是社會公平的背離。財政實現收入分配職能的機制和手段主要有：(1)劃清市場分配與財政分配的界限和範圍，原則上屬於市場分配的財政不能越俎代庖，凡是屬於財政分配的，財政應盡其職；(2)規範工資制度；(3)加強稅收調節；(4)通過轉移性支出，如社會保障支出、救濟支出、補貼等，使每個社會成員得以維持起碼的生活水平和福利水平。
資源配置，廣義地理解是指社會總產品的配置，狹義地理解是指生產要素的配置。財政配置資源的機制和手段主要有：(1)根據政府職能確定社會公共需要的基本範圍，確定財政收支占GDP的合理比例，從而符合高效的資源配置原則；(2)最佳化財政支出結構。如生產性支出與非生產性支出比例，購買性支出和轉移性支出比例；(3)合理安排政府投資的規模、結構，加大政府對社會總投資的調節力度，提高社會投資整體效率。
國內公共財政理論的研究成果
公共財政理論建立中國社會主義公共財政基本框架體系的問題，自1998年提出以來，學術界討論熱烈，現將主要觀點概述如下：
1．建立公共財政基本框架的必要性
主要有三種觀點：
一種觀點認為，在深化財政體制和財政運行機制改革的過程中，提出和強調公共財政問題，主要是為了適應建立健全社會主義市場經濟體制的客觀需要，為了適應當前和今後改革與發展的新形勢和新要求，具體講，一是為了與資源配置方式的轉變相適應；二是為了與政府職能轉變相適應；三是為了與巨觀經濟調控模式的轉變相適應；四是為了與財政運行模式轉變相適應。
第二種觀點認為，搞市場經濟就要搞公共財政。綜觀世界上實行市場經濟制度國家的財政運行機制，儘管形式各異，側重點多樣，但其基本的模式是相似的。即以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能範圍，並以此構建政府的財政收支體系。我國由計畫經濟走向市場經濟，經濟體制環境變了，財政運行機制顯然要按照與市場經濟體制相適應的模式去構建。
第三種觀點認為，隨著經濟改革的深入，建立公共財政，就不僅僅是財政模式的變革問題，而且它反過來直接引起我國政府行為的變革，是我國市場化改革進一步深入的關鍵性步驟，將大大地加速我國市場經濟體制建立健全的進程。否則，建立社會主義市場經濟體制就只能是一句空話。
目前要建立公共財政基本框架，主要是針對中國傳統財政管理制度下支出包攬過多，公共財政缺位、國有資本財政越位並存的弊端而提出來的，其根本目的是解決市場經濟條件下財政職能的定位問題，並沒有否定“國家分配論” 認為的財政是以國家(政府)為主體的分配行為，國家具有政權行使者和國有經濟代表者兩種身份，行使社會管理和經濟管理兩種職能以及社會主義財政特有的“一體兩翼”格局(國家稅務部門和國有資產管理部門成為財政這一機體的兩個翅膀，缺一不可)。這是對西方公共財政理論的揚棄，是財政體制的創新。基於此，實行公共財政絕不能忽視“國有資本財政”，也不能照搬西方模式。
2．公共財政的涵義
主要有三種觀點：
一種觀點認為，所謂公共財政，指的是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型或模式。它包括以下兩個基本要求：(1)它是具有“公共”性質的國家財政或政府財政，而財政的“公共性”的具體體現就是為市場提供“公共服務”；(2)它是財政的一種類型或模式。
另一種觀點認為，所謂公共財政，就是政府為實現其職能對市場提供公共服務的與預算有關的經濟行為。其要點：一是明確公共財政是以政府(國家)為主體；二是明確公共財政的內容是為市場提供公共服務的、與預算有關的經濟行為；三是公共財政的目的是實現政府的職能。
第三種觀點認為，公共財政是指為市場或私人部門提供公共服務或公共商品的政府財政，它是市場經濟條件下政府財政的基本選擇與必然要求，是與市場經濟相適應的財政模式或類型。它僅存在於市場經濟環境中。
謂公共財政簡而言之，就是以滿足社會公共需要為主旨而進行的政府收支活動或財政運行機制模式。它是與市場經濟特點和發展要求相適應的一種財政類型。這種公共財政運行機制或財政類型，主要具有以下典型特徵：
一是財政運行目標的公共性。即把滿足社會公共需要作為組織國家財政活動的主要目標或基本出發點。這是現代市場經濟條件下財政運行的基本取向，也是國家財政活動應遵循的基本邊界或指導性原則。因為我國社會主義市場經濟是由多元化市場主體、經濟實體，或者說是由多元化投資者、生產經營者和消費者組成的競爭性社會，政府包括國家財政的一項基本職責，就是面向全社會並為其提供公共產品和公共服務，以便為全國不同地區，多種經濟成分，多元市場主體和經濟實體，提供必要的社會投資及生產經營的公共性基礎條件，以及公平競爭的市場環境和有序的市場經濟秩序，從而推動國民經濟持續穩定協調發展。國家還應通過收入分配的調節或再分配，通過社會福利和社會保障制度的建立健全，為促進全社會的公共分配，為社會公眾福利的增進和生活水平的提高而發揮應有的職責和積極的作用。
二是財政收支活動的公共性。計畫經濟體制下的財政收入模式或財政收入來源，是以國有企業的利潤上繳為主體的，涉及的社會面有限，廣大的城鄉居民幾乎與國家財政收入特別是與稅收無緣。而社會主義市場經濟條件下的財政收入，則主要來源於社會經濟生活中市場主體、法人實體和城鄉居民依法繳納的各種稅賦，從而使我國的財政收入來源同過去相比較，具有更大的廣泛性和公共性。因此國家堅持“取之於民，用之於民”的原則，就是理所當然的了。與此相關聯，國家財政支出的安排，也就主要集中於國家政權機構的運轉、社會公共基礎設施建設、國防和科教文衛發展需要、生態環境的保護與治理，以及社會福利和社會保障制度建設等社會公共需要或公共性支出方面。而且，在一定的經濟發展階段或發展時期，還應把滿足這些公共支出需要的適應性程度或水平作為組織國家財政收支活動的重要邊界，以及衡量財政收支規模適當與否的一個重要標誌。
三是財政行為的規範性和法制性。財政是國家職能的重要體現，是國家政權的物質或財力基礎。從本質上講，財政職能是國家職能，是由政府的事權範圍決定的。而在現代市場經濟條件下，政府的各項事權則往往是通過立法程式來規定，通過相關的法律來加以明確界定的。因此，由國家職能特別是政府事權所決定的財政行為或財政活動，往往也具有法制性、規範性和公共性特點。
另外，公共財政除了具有以上三個典型特徵外，還應具有彌補市場失效，是非市場營利性的財政的特徵。
3．關於公共財政的職能
目前國內學術界關於公共財政的基本職能的研究成果，概括起來有五項：一是支持經濟體制創新的職能；二是管理國有資產的職能；三是建立財政投融資管理體系的職能；四是調節收入分配的職能；五是穩定經濟和促進經濟發展的職能。
但也有些專家學者認為，提倡在中國實行“公共財政”者的本意是讓財政退出競爭性資源領域，是符合社會主義市場經濟要求的，但結合當前實際，有些問題也值得商榷：其一，主張財政退出競爭性投資領域是對的，但不能不考慮我國當前實際，我國經濟在相當長的時期內仍處於發展中階段，面臨著艱巨的結構性調整任務，而實行市場經濟國家的經驗證明，結構性調整不可能靠市場自發來實現，只有發展財政的資源配置職能才是最佳的途徑。其二，所謂競爭性領域也應作具體分析，諸如鋼鐵、煤炭、化工、鐵路、民航以及高新技術等支配國民經濟命脈的基礎產業部門，既具有壟斷性，又具有一定的競爭性，在我們這樣一個資本市場不發達的國家，也只能通過發揮財政的配置資源的職能，才能得到加速發展。其三，我國競爭性部門的大中型國有企業，過去和現在都是國家財政收入的主要來源，這些企業的出路是實行股份制改造，面向市場，但這需要一個過程。在當前形勢下，尚需要財政投入資本金或實施某些優惠政策給予支持。
4．社會主義公共財政與西方公共財政的區別
國內學術界關於中西方公共財政區別的研究觀點歸納起來，大體如下：
其一，如果不考慮兩類公共財政所處的社會形態的差異，僅從兩者的分配主體的本身來看，它們基本上是一樣的，都是作為政治權力行使者的政府。但是在兩種不同社會制度下，國有經濟在整個經濟中的地位和作用存在差異。我國存在國有資產財政，而西方財政則不存在。這樣，我國的公共財政僅是整個財政的一部分，而西方的公共財政則是整個財政。因此，我國公共財政的運作必須結合國有資產財政的運作，按照政企分開的原則，國家仍負有對國有企業的建立、生產運營的支持、引導、監督、調控、資產保值和增值，以及取得和合理分配使用收入等職責。
其二，從公共財政所體現的經濟關係來說，由於兩種不同的生產方式和社會制度，決定了它們具有不同的階級屬性，因而作為社會管理者的政府為主體的公共財政所反映的經濟的性質也不同。資產階級財政學把政治、黨派、宗教等一切都歸結為經濟範疇。在我國，根據馬克思主義的基本原理，明確提出政治是經濟的集中體現，政治工作處於經濟工作的統帥和靈魂的位置。
