主要作用
概述
人類發展的本質是人的發展，而人的發展取決於一個國家（地區）的基本公共服務供給狀況。因此，基本公共服務是人類發展的重要條件，也是人類發展的重要內容。教育承擔著社會、經濟、文化、政治等功能，是直接影響人類發展的重要因素。教育是提高人力資本存量、推動經濟發展的基本途徑。教育有助於促進社會流動，促進社會整合與社會公平。義務教育是整個教育體系的基礎，義務教育公平體現著個人成長的起點和未來發展機會的公平。公共衛生與基本醫療服務造福於人類，在國民經濟和社會發展中具有獨特的地位。對於個人來說，健康具有重要的本體性價值，是衡量人的素質的主要指標。從社會角度講，健康構成一個社會人口素質的基礎。投資於健康就是投資於未來經濟發展，社會擁有了健康就是擁有了“財富”。
基本社會保障是社會的“安全網”和“減震器”，構建規範穩定的基本社會保障制度有助於提高全體社會成員的生活質量，營造安定有序的社會環境。就業是民生之本，是人民民眾改善生活的基本前提和基本途徑，決定著每個家庭的生計。對勞動者而言，就業和再就業是他們賴以生存、融入社會和實現人生價值的重要途徑和基本權利；對社會而言，就業關係到億萬勞動者及其家庭的切身利益，是促進社會和諧的重要基礎；對經濟發展而言，就業關係到勞動力要素與其他生產要素的結合，是生產力發展的基本保證；對國家而言，就業是民生之本，國家穩定之基，也是安國之策。公共就業服務是促進就業的重要手段，是緩解就業壓力的重要途徑。
基本公共服務是提高人的可行能力的重要條件
人的全面發展，重要標誌之一是人的可行能力的提高。人的基本可行能力對人的自身發展具有極端重要性，也對其他方面的可行能力提高具有舉足輕重的影響。教育和健康方面的基本公共服務直接影響人們教育水平和健康水平的提高。教育落後直接制約著個體的技能，他們不得不陷入“收入水平低→人力資本投資不足→謀生能力差→收入水平低”的惡性循環。公共就業服務，不僅意味著穩定的收入來源，而且還關係到人的尊嚴和自信。基本社會保障服務則為人們提供基本的安全感，而且有可能影響家庭對子女教育的投資和下一代人的可行能力。
基本公共服務有助於建設人力資源強國
從1978年到2004年，在中國經濟的快速增長中，自然資源、資本、勞動力投入貢獻為68%，全要素生產率的貢獻僅為32%，而且近幾年還呈現不斷下降的趨勢。勞動力素質不高，自主創新能力不強，已經成為掣肘中國經濟發展的重要因素。提高人口素質，實現人口大國向人力資源強國的轉變，其迫切性日益凸顯。
基本公共服務有助於控制人口規模
中國要同時實現人口控制與人口素質提高的雙重目標，除了傳統的人口數量控制的措施外，還應當注重基本公共服務的作用。現實情況表明，為社會成員提供基本而有保障的公共服務，構建社會化養老體系，替代家庭養老保障模式，消除中國傳統養兒防老的保障觀念，有助於控制人口數量，可以有效地提高人口素質。
相關介紹
基本公共服務
所謂基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件。基本公共服務包括三個基本點，一是保障人類的基本生存權(或生存的基本需要)，為了實現這個目標，需要政府及社會為每個人都提供基本就業保障、基本養老保障、基本生活保障等；二是滿足基本尊嚴（或體面）和基本能力的需要，需要政府及社會為每個人都提供基本的教育和文化服務，三是滿足基本健康的需要，需要政府及社會為每個人提供基本的健康保障。隨著經濟的發展和人民生活的水平的提高，一個社會基本公共服務的範圍會逐步擴展，水平也會逐步提高。
中國政府提出了基本公共服務均等化的目標，但在操作層面必須明確界定基本公共服務的內容。從中國的現實看，可以運用基礎性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準來界定。所謂基礎性，是指那些對人類發展有著重要影響的公共服務，它們的缺失將嚴重影響人類發展。所謂廣泛性。是指那些影響到全社會每一個家庭和個人的公共服務供給。所謂迫切性，是指事關廣大社會最直接、最現實、最迫切利益的公共服務。所謂可行性，是指公共服務的提供要與一定的經濟發展水平和公共財政能力相適應。
從上述標準判斷，義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業服務，是廣大城鄉居民最關心、最迫切的公共服務，是建立社會安全網、保障全體社會成員基本生存權和發展權必須提供的公共服務，成為現階段我國基本公共服務的主要內容。
公共服務與私人服務、社會服務
教育和醫療衛生等都是專業性服務。在現代社會中，這些服務的提供可以來自三個方面，即由營利性的私人企業使用私人資源提供的私人服務；由非營利的社會組織使用社會資源提供的社會服務；以及由公共組織機構使用公共權力與公共資源提供的公共服務。可見，判斷一種服務是否屬於公共服務，關鍵在於其提供方以及其所使用的權力與資源的性質。所以，現代社會中的所謂公共服務就是指使用公共權力和公共資源向公民（及其被監護的未成年子女等）所提供的各項服務。例如，教育服務本身只是特定專業性服務，使用了公共權力或公共資源所提供的教育服務才是公共服務，而為了個人牟利使用私人資源所提供的教育服務或私立教育是營利性的私人服務，而非營利社會組織使用來自捐贈等渠道的社會資源所提供的教育服務或所辦的公益性學校則是非營利性的社會公益性服務。所以，不應將教育等專業性服務本身籠統地看作是公共服務或非營利的社會公益性服務。雖同是教育服務，但這三種不同類型服務的性質是不同的：公共服務體現的是公民權利與國家責任之間的公共關係；私人服務體現的是以貨幣可支付能力為前提的私人牟利追求與消費者之間的市場關係；而社會公益性服務則體現的是部分社會成員的善意與志願精神同特定社會群體之間的社會關係。
公共服務與公共行政
公共服務不同於公共行政。公共服務是有國家行為介入的一種服務活動，而公共行政則是以國家行政部門即政府為主體的一種權力運作。公共服務可以使公民的某種直接需求得到滿足，如教育和醫療保健。公共行政則是規範公民開展社會活動的行為以及公民的其他間接需求。公共服務可以由公民根據個人需要進行一定程度的選擇，公共行政則要求公民必須接受。公共服務涉及的人與人之間的關係是平等的，公共行政則是自上而下的等級式體制。公立學校和公立醫院等是專門的公共服務機構，政府則是專門的公共行政機構。
公共服務與公共管理
所有涉及到國家管理的行為與活動都在公共管理的涵蓋之內。公共服務管理屬於公共管理的組成部分。但公共服務管理與公共行政管理是不同的，是兩種不同性質與形式的公共管理。例如，對公辦教育或公立學校的管理屬於公共服務管理，但政府對教育的執法與行政管理則屬於公共行政管理。
公共服務與經濟調節、市場監管、社會管理
這四項職能都是國家應承擔的，都屬於由公職人員所從事的工作。在廣義上，可以將公職人員使用公共權力與資源所從事的各項工作都看作是公共服務。當國家是建立在普遍的公民主權基礎之上的時候，國家具有公共性質，國家存在的目的和職能，就是為全體公民的利益和需求服務。在這個意義上，由國家的公共性質所決定，國家體系中的所有機構，如立法機構、行政機構和司法機構等都是提供公共服務的機構，在這些機構中任職的人們的工作都是在提供公共服務。在中國，這意味著在人大、法院、國務院以及各地方政府等國家機構中的工作人員都是在從事公共服務。但是，對公共服務的概念只有作狹義、具體和明確的界定才能在理論和實際操作上具有實質性意義，即提供公共服務是國家的主要職能之一，有其具體的內容和形式，並且可與政府或國家的其他職能相區分。也就是說，公共服務只是同經濟調控、市場監管、社會管理相併列的國家的又一項職能。
新型公共服務體系的六個關節點
設立政府書刊閱覽和發售系統
韓國的各級地方政府機構均設有專門的政府資料閱覽室，供市民免費閱覽，其中一些資料可以以成本價購買。漢城市政府辦公樓內設有政府資料閱覽室，擺放有漢城市歷史、交通、規劃、環境、建設等方面的書籍和各種政府刊物，還設有政府網路資料的查詢系統。漢城市江南區政府在民願奉侍室內設有區政府資料閱讀室，並為讀者提供免費複印服務。除了政府資料閱覽系統以外，韓國還有出售政府資料的專門書店，內有政府歷年的統計資料、年終總結報告、白皮書、年鑑等政府部門編輯的書刊。我國香港特區政府也設有“政府刊物銷售處”，發售400多種政府書刊資料。
設立政府資料閱覽和發售處、為市民集中提供各種政務信息資料是提高行政透明度的重要舉措。目前，我國各地方政府尚未設立專門的政府資料閱覽和發售系統，儘管在逐步地減少紅頭檔案，以政府公報的形式發布政策和行政規章，提高了政府運作的規範化程度，但是，公民難以見到政府公報和其它政府資料的問題至今沒有從根本上得到解決。為了推進行政公開化，地方政府機構應開通公民了解政府信息的綠色通道。公共信息服務是現代公共服務的基本內容之一，公民對此具有旺盛的需求。
推行大辦公室制與視窗服務制
目前，各國地方政府部門越來越多地實行大辦公室制（或稱為“大廳辦公制”）。韓國地方政府已經普遍實行了大辦公室制，一個部門或幾個業務相近部門的公務員集中在一個大辦公室內辦公，基本不設定1人間或2人間的小辦公室。例如，於2000年建成的釜山市政廳大樓內，有三個局約140人在一個大房間裡辦公。大辦公室制均採用中央空調，集中供熱和製冷，還設有專門人員為公務員倒茶、送飲料和搞衛生，改善了公務員的辦公條件。
與大辦公室制相匹配的是視窗服務制。在大辦公室，一般設有對外服務視窗，由專人負責。根據對外行政服務項目和工作量的多少，對外服務視窗的數量不等。為改善顧客的辦事環境，像韓國民願奉侍室這種對外視窗最多的地方政府機構，引進了酒店式服務，在大廳門外設引導員，大廳內備有外來辦事人員可以閱讀的多種資料。
韓國政府機構的大型辦公室分為前台（對外服務區）和後台（內部辦公區）。在前台辦事的公民可以看見後台人員工作情況。允許公民看到公務員辦公的過程是韓國推行行政公開化的一種手段。政府工作人員實行陽光下辦公無疑會密切政府與公民的關係，有助於消除外界對政府工作的神秘感，增強公民對政府的信任感。
我國地方政府多數工作人員現仍然在小辦公室里辦公。實行小辦公室制，顯然會給來機關辦事的公民造成諸多的不便。由於長期處在小辦公室內，政府工作人員往往將履行公職的場所變成了自己的私密空間，辦公室成了領導和公眾監督的盲點。
我國地方政府目前正在設立政府服務大廳。不過，在各地的政府服務大廳中只有對外辦公區（前台），而沒有內部辦公區（後台），因而與韓國的政府辦公大廳不同。我國各地的政府服務大廳只具有受理功能，沒有處理功能，只能提供行政受理服務，不能提供包括行政處理在內的全面行政服務。這種類型的大廳只是行政受理中心，嚴格地說來，不能被稱為功能全面的“政府服務中心”，若按現代一流公共服務水準衡量，尚有一定差距。我國地方政府實行視窗服務制基礎上的大廳辦公制，在那些需要設立集中受理行政事務視窗的部門才實行大廳辦公制，要求“凡涉及行政審批職能的政府部門都要求進駐辦公”，而不涉及行政審批職能的政府部門則不要求進駐大廳辦公；韓國則是在實行大廳辦公制基礎上的視窗服務制，公務員一律在大廳里辦公，在具有對外服務業務的辦公室開設視窗，沒有對外服務業務的部門不開設視窗但也要實行大廳辦公制。我國地方政府目前的辦公方式為前台（對外服務台）集中，後台（內部辦公區）不集中。我國不少地方政府實行“首問責任制”，原因在於採取的是小辦公室辦公制。“首問責任制”與小辦公室制度具有密切的聯繫。實際上，“首問責任制”難以真正地推行。只有全面地實行大辦公廳制，才能真正解決民眾到政府機關“找人難”的問題。
重新設計行政業務流程
創建服務型政府要逐步地減少直至徹底地消除服務對象的不便性，儘量減少辦事環節，改革和簡化辦事流程，實行行政事項的重組。重新設計行政業務流程有時會導致部門的重組。
韓國有一個特殊的行政辭彙叫做“民願”，意即老百姓希望政府部門給予辦理的事情，它比“行政審批”的範圍廣泛得多。2000年，韓國的民願事務共有4132項。韓國政府將民願分為視窗即決民願和有限期民願，視窗即決民願是指可以即時辦完的民願，申請人可以在視窗等候；有限期民願是指要2日以上才可辦完的行政事務，服務對象難以一直在視窗等候。韓國地方政府將所有的視窗即決民願事務從各部門中分離出來，設立專門的機構集中辦理。韓國的市級政府和區級政府均設有“民願奉侍課”，其辦公場所即為“民願奉侍室”。民願奉侍課是一個綜合性、獨立性的行政機構，視窗即決民願事項從其它部門中轉移過來，相關行政人員也要值隨之從原來的部門中分離出來，有限期民願則在民原奉侍室集中受理，然後由相關部門取走分別處理。設立民願奉侍課這種綜合性的行政執行機構，便要對不同行政部門的業務事項進行切割，改變原有的行政業務流程。
創建服務型政府，實施公共服務創新，勢必涉及行政業務流程的重新設計和行政機構的重組。在我國，為了相對集中地行使城市管理行政執法權，許多地方政府已經成立了城市管理行政執法局，從而改變了行政業務流程。政務服務項目的相對集中辦理，也要求成立一種綜合性的行政機構，可以將其稱為“政務服務局”。“經濟服務大廳”及“政務服務大廳”作為政府機構的名稱不夠規範，正如“城市管理監察大隊”作為政府機構的名稱不夠規範一樣。城市管理行政執法局和政務服務局是兩個專門承擔執行性工作的綜合型政府部門。目前，我國各地均是在不改變原有行政業務流程的前提下建立政府服務大廳，一方面，它不屬於規範的機構，只有辦公場所；另一方面，工作人員隸屬於各部門，大廳負責人對其缺少充分的管理許可權，工作人員的遲到與早退難以管理。在許多地方政府機構和公共服務部門中，都存在著改變原有業務流程以方便客戶的問題。比如，英國的一些醫院通過改變業務流程，使患者在醫院看病的平均時間從2小時減少到1小時；美國的一些交通部門通過改變行政業務流程，將乘客平均候車時間從過去10分鐘減少至3分鐘。最佳化發展環境、增強城市競爭力的一項根本性的措施就是改變行政業務流程。行政業務流程再造是行政創新的主要措施。
大力開發行政信息資源
信息社會的運轉日益地依賴於信息。有專家說過，社會信息的80%以上由政府掌握。政府是行政信息資源的開發者和提供者。行政信息工作是政府制定公共政策和公民參與社會事務管理的基礎。在行政信息資源的開發方面，可以從三個方面推進。
政府專業統計部門應提供更好的統計服務：首先，要提高統計的精確度。根據最近公布的第五次全國人口普查情況，北京市人口是1260萬，上海市人口是1640萬。
從漢城市政府2001年出版的《漢城統計年報》中可以看到，2000年漢總人口為10，373，234名，家庭為3，540492個。漢城、北京和上海均是上千萬人口的大城市，但是，中國的城市人口的統計精度確定在萬位上，而韓國對城市人口的統計精度則確定在個位上。樹立精確行政的形象是政府創新的迫切任務。其次，要使統計服務更加貼近民眾生活。在漢城市政府2001年出版的《漢城統計年報》的第一頁上是“漢城市的一天”，以圖示加文字的方式告訴讀者漢城市一天有多少新生人口、結婚、離婚、搬遷、信件、交通事故、註冊車輛、領取駕駛牌照、犯罪案件、用水、新開建築工地、用電、火災、食用油、大米、牛肉、豬肉，使人對於漢城市的城市生活狀況一目了然。
除了統計局以外，非專業統計部門也需要加強統計工作。任何政府機構，不論執行何種職能，均應對其業務作統計工作，提供統計信息是應當履行的行政職能。韓國國家行政自治部2001年編輯出版的《統計年報》，對於全國民願行政以及改善的情況作了統計。該項統計顯示，2000年韓國民願行政共有4，123項；得到改善的是1，453項，其中，118項縮短了辦理時間，598項減少了所需材料，540項被廢除或合併，69項委託給了社會部門，此外還有128項得到不同程度的調整。韓國政府部門對於民願事務的總量能夠做出精確統計，並從總體上研究改善民願行政的措施，具有啟發意義。目前，我國各地方政府經過清理行政審批事項，對行政審批事項的數目做到了心中有數。但是，我國公民要去政府機關辦的事項究竟有多少，各地方政府均未提供統計數據。
行政信息不僅是指統計數據，還包括各部門的年終報告。市政府可以於每年年初將各委辦局的年終總結匯集成冊，供市民閱覽，便於民眾了解政府的運作狀況和參與城市管理。
倡導親切服務
韓國政府在公共服務部門中廣泛開展親切運動，將是否親切作為評價公務員行政行為的一條標準。在漢城市市政廳民願奉侍室的出口處，設有綠色和黃色兩個不同顏色的玻璃盒，下面還相應放置兩個裝有綠色小球和黃色小球的玻璃盒。在旁邊的說明上寫著：“對於你感到親切的公務員可以投綠色小球；對於你感到不親切的公務員可以投黃色小球”。漢城市冠岳區政府設有“親切服務管理辦公室”，專門監督和檢查公務員的親切服務行為。在一家公立醫院裡，宣傳欄上帖著一張圖，告訴護士要做到“三S”：See、Stand、Smile（即看見、起立、微笑）。在2000年韓國警察改善行政服務一百天運動中，警察的標誌換成了黑貓警長，讓人感到親切。派出所的外門改成玻璃門，警察的辦公桌擺放在裡面正對門的地方，人們從外面便可以看到派出所值班人員的工作狀態。許多派出所的門前設有一個立桿，上面有按鈕，只要按下，警察就會立即出來幫忙。不少派出所的內部衛生間向社會開放，並在派出所的外牆上貼有可以使用的標誌。
韓國政府將“親切”作為評價公務員的一個標準，很有意義。政府公務員不僅要提高行政效率，而且對顧客要有親切的態度。我們雖然強調提高辦事效率，但是，不應崇尚效率至上主義。在強調快捷服務的同時，不可忽視親切服務。提高政府工作效率不應以犧牲親切服務為代價。辦事倉促是一種缺點。倉促了便不禮貌。在我國，有些政府工作人員常常為公民提供倉促服務，從而使顧客心生不快。這些政府工作人員按時為公民辦好了事情，但是，他的話難聽、臉難看，政府與公民之間的關係並沒有就此而得到改善。韓國報紙曾登載過文章，批評中國人有倉促的弱點。實事求是地說，我們確實存在這樣的問題，應當加以改正。在政府工作人員的行政觀念中，僅僅將效率作為衡量政府服務質量的標準有失片面。行政改革的一個目標是為公民提供親切的行政服務。
全方位的便利服務
政府部門和公共服務部門應盡力消除服務對象的不便性。主要推進領域是：第一，實施電子政務。第二，韓國在捷運站台上的乘車處，標有上下車的位置，當列車停下來的時候，車門正好對著標誌。韓國的捷運列車一般是10節車廂，每個車廂有4個門。在捷運站台上，均標上1-1，1-2，1-3，1-4，乘客可以看到自己所在的是第幾節車廂的第幾個門，不用跟著車門跑造成乘車秩序混亂。韓國公共汽車上不設乘務員，司機負責售票，並找零。第三，社區超市免費送貨，不論貨物大小。
構建現代公共服務體系是行政改革的新取向。從世界範圍看，行政改革的重心已經發生了由創建小型政府、有限政府向創建服務型政府的轉變，行政改革涉及的越來越多的是提高公共服務質量、最佳化發展環境的問題。創建服務型政府要以創建小型政府為基礎。不過，與創建小型政府相比，它是更具根本意義的行政改革。這種行政改革的特點在於，它會直接使老百姓受益。
便利和親切是衡量公共服務質量的兩個標準。便利包含迅速、準確和方便。親切則不同於我國過去開展的微笑服務和親情服務。微笑服務難以確定評估的標準。親情服務將家庭成員之間的親情關係移植到社會關係中，在政府部門推行似乎缺乏規範性。美國、英國、日本和韓國等均倡導親切服務，它已經成為一種國際運動。
