中國古代鄉官制度

中國古代封建王朝任用地方人士為縣以下各級基層組織的職事人員,以管理基層人戶和有關各項事務的制度。鄉官是對基層各級職事人員的統稱。

簡介

鄉官的起源甚早,據《周禮·地官》記載,周代已設有比長、閭胥、族師等職名,分別掌管基層五家、二十五家及百家的事務。春秋戰國時期進入封建社會後,為適應專制主義中央集權封建國家統治基層的需要,進一步發展為完備的鄉官制度。鄉官以基層組織的人戶編制為基礎,層層設定,下達人戶,上統於縣令,成為封建行政管理體系中不可缺少的組成部分。

建置沿革

春秋後期,齊國郊內以五家為軌,軌十為里,里四為連,連十為鄉;郊外三十家為邑,邑十為卒,卒十為鄉,各設長正,以司其事。戰國時,秦用商鞅變法,五家為伍,設伍老;兩伍為什,立什長;十什為里,置里正。秦始皇合併六國完成統一後,在全國實行郡縣制,縣下普遍設立鄉、里兩級基層組織。鄉置三老、嗇夫、游徼各一人,掌一鄉事務,里有里正,里中人戶仍沿前例編組什伍,以伍老、什長管轄,組織更加嚴密。兩漢、魏晉、南朝的鄉官體系,皆因襲秦制。
南北朝以後各代鄉官的建置及名稱屢有變化。北魏於太和十年 (486)立三長:五家為鄰,立一鄰長;五鄰為里,立一里長;五里為黨,立一黨長。北齊十家為鄰,五十家為閭,百家為族黨,以黨族、黨副各一人,閭正二人,鄰長十人共領百家,並在城邑千戶以上之處置里正二人,隅老四人。制五家為保,保五為閭,閭四為族,“皆有正”。畿外設里正、黨正,職同閭正、族正。唐代縣下百戶為里,五里為鄉,設里正、鄉耆。里下按村設村正,城邑每坊有坊正,皆各一人。五代後周以百戶為團,每團選三大戶為耆長。宋初以里正、戶長、耆長等主持鄉里事務。熙寧三年(1070)令十家編一小保,五小保為一大保,十大保為一都保,分別設保長、大保長及都保正、副。後改為二百五十家一大保,下轄五小保,並參用戶長、甲頭等職。元代縣以下為鄉、都兩級,鄉有里正,都有主首。城市為隅、坊兩級或隅一級,有隅主、坊主。此外城鄉皆立社,分隸都、坊之下,每社社長一人。明代為里甲制,以一百一十戶為一里,里為十甲,各設里長(城關地區稱坊、廂長)、甲首。洪武二十七年(1394)里增老人一職,選里中50歲以上老人擔任,三、五名不等。清代實行保甲制,規定十戶一牌,十牌一甲,十甲一保,設牌長、甲長、保長各一人,但各地的實際職名相當繁雜。另有鄉約,按自然村聚落設定或與保長並置。

主要職掌

 鄉官作為封建國家基層組織的公職(漢魏時期成為半公職人員),總攬基層政治經濟司法及社會生活各方面的一切事務。主要職責有如下幾項:
①管理戶口。包括審造戶口冊籍和查核所轄人戶人口。戶口是封建國家課取賦稅、調發勞役和組織軍旅的基本依據,歷來受統治者的重視。漢代一年一造戶籍,由鄉官組織民戶到縣核實。唐代改為三年一造,里正負責“按比戶口”。明代每十年一造黃冊,甲首填寫清單,送里長匯造成冊,上呈州縣,最後達於中央。清代採用循環冊查核戶口,保甲長對手中戶冊隨時查核填注,每逢季末或隔半年赴縣呈報,同時倒換冊簿。如果脫漏戶口,鄉官要受處分。秦時判罰“贖耐”,南朝劉宋規定失職者拘做苦工,隋有戶口不實“鄉正里長皆流遠配”的令文。明代在脫戶處分上對里長的懲罰甚至重於縣吏。
②徵調賦役。秦漢、魏晉、南朝皆以鄉嗇夫主管本鄉賦稅。唐代里正,宋代里正、戶長、保長,元代社長、都主首等,也先後承擔催驅賦役的任務。明代按里甲編制攤派力役,由里長甲首率領應役,並責成里長(前期還有糧長)主持本地田賦糧石的徵收解運。清代不征人丁稅,田賦原則上官收官解,但保甲長仍須配合官府催督納戶完課。為了保證稅源,鄉官常兼職“勸課農桑”,主要有檢查農業生產情況、防止荒蕪土地,課種桑麻,設定管理義倉等項內容。
③維持鄉里治安。秦漢以游徼職司“循禁盜賊”,里正負責檢查所屬人戶的言行,民有所謂“善事”、“惡事”,立即報告上級官府,並採用“什伍連坐法”,迫使基層人戶相互監督。秦漢以後,各代均把“察奸弭盜”、“檢查非違”作為鄉官的基本任務,根據其直接控制人戶的特點,要求通過日常稽查,諸如出入盤查,值更巡夜,捕拿“盜賊”,犯罪告發等方式,達到鞏固基層封建統治秩序的目的。宋代規定同保內犯“強竊盜、殺人放火、強姦、略人、傳習妖教、造畜蠱毒”等案件,要隨時糾告。元、明、清代也有類似令文。這裡所說的“盜賊”、“非違”、“惡事”,主要指人民的反抗活動及其他不利於封建統治的行為。
④兼理司法。歷代鄉官都參與基層司法活動,有一定的審判權。秦漢嗇夫接受訴訟,查訊當事人,但無權判決。唐代里正、坊正有權調解處理戶婚、田土、鬥毆之類的民事案件,元、明、清沿用不廢。明代還規定,鄉里詞訟不經里老處分而徑訴縣官,即為“越訴”,要給予“笞五十”的處罰。如果當事人對鄉官裁決不服,仍可抗訴地方官府,但官府對鄉官的意見要予以考慮。刑事案件由縣審判機關直接審理,鄉官有查報驗證之責。
⑤宣布封建教化。即對鄉民進行封建主義的教化勸導,以加強思想統治。秦漢的三老掌教化,因其有“勸導鄉里,助成風化”的作用,被稱為“眾民之師”。元代社長在勸農的同時兼掌“維持風紀”。明代里中設申明亭和旌善亭,里老定期宣講,遇“怠惰不務生理”和違反封建道德的行為,里老有權懲治。清沿明制,以鄉約主其事,並增加每月朔望宣講皇帝諭令和有關律條內容,在實際執行中,教化與司法職責經常結合進行。

選任和待遇

為擴大封建統治的社會基層和保證封建國家政令在基層行之有效,歷代均強調以地主階級人士充任當地鄉官,尤其是轄戶較多、事權較重的職務。但具體辦法和待遇地位隨時代變化而有所不同。
中唐以前的鄉官,一般由鄉里推舉報官認可,或由地方官府直接任命產生。任職者多是當地豪強或有影響的宗法地主。如漢代三老的人選是“年五十,有修行,能率眾為善者”;北魏的鄰里黨長“皆豪門丁多者為之”,唐代里正由縣官選“勛官六品以下白丁清平強幹者充”。這一時期鄉官的社會地位較高,身份近於官吏,待遇可分為兩類:①有官秩和俸給,如嗇夫。漢代規定治大鄉者秩百石,鄉小者百石以下。三國時,魏的嗇夫為第八或第九品。②無固定俸給,有復免徭役的權力和其他優禮待遇。北魏鄰長復(免除徭役)一夫,“里長二,黨長三”。漢代三老除免徭役,還常得皇帝賜爵、賜田帛,並可上書言事。
宋代以後,隨著專制主義中央集權和官僚制度的強化,鄉官的身份漸降為職役。由官府按各戶資產高下、人丁多寡僉點派充,定期輪換。北宋以一等戶輪充里正,二等戶輪充戶長。元代里正、主首的役期有周年一更和半歲或一季一更多種,充任時“各驗丁產,先盡富實”。明代一里之長也由丁糧多者十戶輪當。這一時期基層職事的身份具有兩重性,作為職,可以“在官”之人行使封建國家賦予的行政權力,統治基層人戶;作為役,必須無條件承擔封建義務,供職而不能領取俸給或其他報酬,在科役日繁的情況下,還要冒賠累破家的風險。由於這一原因,自宋迄清,常出現富戶上戶逃避僉點,將職名轉嫁給中下戶承擔的現象,儘管各代均下令禁止,實際很難杜絕。這一時期的充任者主要是中小地主,有時還包括一般農戶。

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