概述
醫藥衛生問題包括兩個方面：一是誰來提供醫療服務，是醫藥衛生事業問題；二是誰來支付醫療費用，是醫療保障問題。基本醫療保障制度既是社會保障體系的重要組成部分，即民眾的安全網、社會的穩定器；又作為醫療費用的主要支付方，是醫藥衛生體系的重要組成部分，因而也是醫改的重要領域之一。
中共上海市委、上海市人民政府
關於貫徹《中共中央、國務院關於深化醫藥
衛生體制改革的意見》的實施意見
（徵求意見稿）
醫藥衛生事業發展關係千家萬戶幸福，是重大民生問題。深化醫藥衛生體制改革是堅持以人為本、保障和改善民生、促進人的全面發展的必然要求，是發展社會事業、促進社會和諧的有力保障，是促進經濟平穩較快發展的重要舉措。為貫徹中共中央、國務院下發的《關於深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）和國務院印發的《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009－2011年）》（國發〔2009〕12號），建立符合我國國情、具有上海特色的醫藥衛生體制，建設覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，逐步實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，逐漸提高城鄉居民的保障水平，現提出如下實施意見。
人民網上海2011年3月16日電 上海市政府新聞辦今天舉行醫改方案新聞通氣會，公布上海醫改《實施意見（徵求意見稿）》、《實施方案（徵求意見稿）》。同時，兩個徵求意見稿也從今天（2011年3月16日）起到2011年3月22日間在中國上海市發展改革委和市衛生局入口網站全文公示，公開徵求市民意見。
據介紹，上海醫改《實施意見》按照國家醫改總體框架，結合上海實際情況，明確了上海醫改“四梁八柱”的內容。總體目標是建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，實現人人享有基本醫療衛生服務，加強健康管理，提高居民健康素質和生活質量，使居民主要健康指標達到世界先進水平。
上海醫改工作涉及的配套檔案共70餘個，其中已出台配套檔案41個，下一步擬出台配套檔案30餘個，將在今年（2011年3月16日起）上半年出台。
根據“上海市深化醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（徵求意見稿）”，到2012年，上海著力推進十項重點工作，包括實現人人享有基本公共衛生服務、實現居民基本醫療保障制度全覆蓋、為居民提供安全有效、公平及價格合理的基本藥物等，以有效解決當前醫藥衛生領域的突出問題，為了全面實現醫藥衛生體制改革的長遠目標奠定堅實基礎。
根據上海醫改的《近期重點實施方案(徵求意見稿)》，上海基本公共衛生服務項目,在國家九類21項基礎上增加為42項，2011年起按常住人口標準，各區縣人均社區基本公共衛生服務經費標準應高於50元。到2012年，基本醫療保障制度覆蓋全市城鄉居民，參保(合)率達到90%以上。
總體目標
居民主要健康指標達到世界先進水平
市衛生局介紹，上海醫改《實施意見》立足於中長期發展，明確計畫到2020年，對本市醫藥衛生體制進行系統設計，明確醫改的指導思想、基本原則、總體目標、改革舉措。
上海醫改總體目標是建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，實現人人享有基本醫療衛生服務；加強健康管理，提高居民健康素質和生活質量，使居民主要健康指標達到世界先進水平；加快發展現代醫療服務業，滿足居民多層次、多樣化的醫療衛生需求；進一步發展醫學科技，提高醫療衛生服務能力和管理水平，建成亞洲醫學中心城市之一。
改革舉措
“完善四個體系、健全八項支撐”友的暗示
四個體系本市“完善四個體系”。首先是公共衛生體系建設，突出三個重點。一是以健康環境、健康社會、健康人群協調發展為目標，推進健康城市建設，加強居民健康管理，普及健康知識和健康生活方式，提高居民健康素養和生活質量。二是加強公共衛生專業機構建設，促進公共衛生機構與醫療機構“醫防結合”，完善公共衛生應急保障機制，構建與特大型城市相適應的公共衛生服務體系。三是實施基本公共衛生服務項目和重大公共衛生服務項目，促進基本公共衛生服務均等化，預防控制重大疾病和公共衛生危害因素。
第二是醫療服務體系建設，突出四個重點。一是調整醫療資源布局和結構，加強郊區優質醫療資源配置；加強康復、老年護理、精神衛生等短缺資源配置；加大對社會辦醫的扶持力度。二是落實各級醫療機構功能定位，醫療服務體系向醫療中心和社區衛生服務中心的兩層架構轉變；根據區域衛生規劃和區域內居民的醫療服務需求，對二級醫院進行功能調整，部分二級醫院作為區域醫療中心，部分二級醫院轉型為康復醫療機構或老年護理機構。三是完善體制機制和政策配套，推進醫療資源整合，加強各級各類醫療機構分工協作和資源統籌配置，為居民提供優質、便捷、全程、連續的醫療衛生服務，引導居民社區首診、雙向轉診，逐步構建科學的就醫模式。四是充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，加快發展現代醫療服務業。
第三是醫療保障體系建設，突出四個重點。一是保障基本醫療，完善以職工醫保、居民醫保、新型農村合作醫療為主體的基本醫療保障體系，實現制度全覆蓋，穩步提高參保率；推進各類制度銜接，逐步提高基本醫療保障的總體水平；積極應對人口老齡化挑戰，逐步建立老年護理保障制度。二是保障重病大病，隨著經濟社會發展，逐步提高醫保基金支付限額；完善醫保綜合減負措施和醫療救助制度，加大對低收入人群和因病致貧“支出型”貧困人群的綜合幫扶力度。三是保障多層次醫療需求，積極發展補充醫療保險和商業醫療保險，保障居民基本醫療服務以外的多層次、多樣化需求。四是深化醫保醫療聯動改革，通過醫保支付方式改革，使醫療機構形成積極主動控制費用的內在動力，推動醫療機構加強科學化精細化管理，在加強費用控制的同時，不斷改善服務，提高患者滿意度。
第四是藥品供應保障體系，突出三個重點。一是實施基本藥物制度，在遴選、生產、流通、使用、定價、報銷、監測評價等方面建立完整的政策體系。二是完善藥品集中招標採購辦法，建立政府主導、全市統一的藥品招標採購平台，實行藥品網上集中招標採購，確定藥品的零售價格。三是規範藥品生產流通，完善醫藥產業發展政策和行業發展規劃，完善藥品生產、配送質量管理規範，推動產業結構最佳化升級，支持藥品現代物流配送和零售藥店連鎖經營，完善藥品不良反應監測制度、藥品安全預警和應急處置機制。
一是醫藥衛生管理體制。成立上海市衛生和健康委員會，健全部門之間的協調機制，形成政策合力。
二是公立醫院運行機制。嚴格公立醫療機構預算管理和收支管理，逐步實行總會計師委派制度。
三是衛生投入機制。政府衛生投入增長幅度要高於財政經常性支出的增長幅度，使政府衛生投入占財政經常性支出的比重逐步提高。
四是醫藥價格形成機制。按照“合理補充成本、兼顧民眾和基本醫療保障承受能力”的原則，核定基本醫療服務價格。逐步提高醫療技術勞務項目的價格，降低藥品價格和醫用設備檢查、治療價格。實行分級定價，適當拉開不同級別醫療機構和不同職級醫師的服務價格。
五是醫學科技發展和人才隊伍建設。建設高層次醫學研究機構，整合資源，集成優勢，提高上海醫學的自主創新能力。
六是醫藥衛生法制建設和行業監管。健全地方衛生法規體系，依法打擊危害居民健康的違法行為。
七是醫藥衛生信息化建設。以居民健康管理為核心，推動醫藥衛生信息共享，逐步實現人人享有電子健康檔案，形成覆蓋全市的健康信息網。
八是社會支持系統。廣泛調動社會資源，支持和發展醫藥衛生事業。設立上海市衛生髮展基金會，鼓勵社會對醫藥衛生事業捐資捐助。
醫改方案
一、明確深化醫藥衛生體制改革的指導思想、基本原則和總體目標
（一）指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以提高居民健康水平為根本出發點和落腳點，堅持基本醫療衛生服務的公益性，遵循醫藥衛生髮展規律，借鑑國際國內先進經驗，按照“保基本、強基層、建機制”和“打基礎、管長遠、可持續”的要求，突出惠民為本、預防為主、能力提升、制度支撐，促進醫藥衛生事業科學發展，為居民提供安全、有效、公平、可及的基本醫療衛生服務，加強健康管理，不斷提高居民健康素質和生活質量。
（二）基本原則
一是堅持國家要求和上海特色相結合。既要堅決貫徹落實國家深化醫藥衛生體制改革的總體要求和政策措施，又要發揮主動性和創造性，結合上海的實際情況，積極探索創新。
二是堅持系統設計和重點突破相結合。既要堅持統籌謀劃，明確改革方向，完善制度體系，又要針對當前醫藥衛生工作的主要問題，找準突破口，合理設計改革路徑，穩妥有序推進改革。
三是堅持政府主導和發揮市場機製作用相結合。既要強化政府責任和投入，確立政府在保障基本醫療衛生服務中的主導地位，又要發揮市場機製作用，鼓勵社會參與，提高運行效率，滿足不同層次的醫療衛生需求，實現公平和效率的統一。
四是堅持盡力而為和量力而行相結合。既要加快推進醫藥衛生事業發展，滿足居民不斷增長的醫療衛生服務需求，又要從國情和市情出發，充分考慮經濟社會發展水平和政府、社會、個人的承受能力。
五是堅持提高居民滿意度和調動醫務人員積極性相結合。既要堅持把最廣大人民民眾是否滿意作為衡量改革成效的根本標準，使改革成果真正惠及人民民眾，又要切實保障醫務人員的合理利益，使醫務人員成為改革的踐行者、主力軍。
（三）總體目標
本市深化醫藥衛生體制改革的總體目標是：建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，實現人人享有基本醫療衛生服務；加強健康管理，提高居民健康素質和生活質量，使居民主要健康指標達到世界先進水平；加快發展現代醫療服務業，滿足居民多層次、多樣化的醫療衛生需求；進一步發展醫學科技，提高醫療衛生服務能力和管理水平，建成亞洲醫學中心城市之一。
具體目標是：
——健全公共衛生體系，實現基本公共衛生服務均等化，預防和控制重大疾病和公共衛生危害因素，完善公共衛生應急保障機制，提高食品安全監管水平和綜合協調能力，構建與特大型城市相適應的公共衛生服務體系。
——完善醫療服務體系，最佳化醫療資源布局和結構，推進醫療資源整合，形成“1560”就醫圈（即居民步行15分鐘可到達最近的醫療機構，通過普通公共運輸工具60分鐘可到達一所三級醫院），改善基本醫療服務可及性，提高醫療資源配置效率和醫療服務水平，加快發展現代醫療服務業，滿足居民多層次需求。
——完善基本醫療保障制度，實現基本醫療保障制度覆蓋本市城鄉居民，推進各類醫保制度銜接，縮小醫保待遇差距，完善醫療保險支付方式，進一步提高總體保障水平。
——完善藥品供應保障體系，建立並全面實施基本藥物制度，探索構建科學合理的藥品招標採購制度，確保基本藥物公平可及、安全有效、合理使用，減輕居民醫藥費用負擔。
——推進公立醫院改革，初步建立科學的管理體制、補償機制、運行機制、監管機制，維護公立醫院公益性，調動醫務人員積極性，保障居民的基本醫療服務。
——促進衛生髮展方式和服務模式轉變，積極推進發展方式從以外延發展為主轉變為以內涵發展為主，健康服務策略從以治療為中心的疾病管理向以健康為中心的全程管理轉變，衛生管理方式從傳統管理向現代化、專業化、精細化管理轉變。
——讓民眾普遍得到實惠，減少疾病、病有所醫、就醫方便、減輕負擔，共享醫藥衛生體制改革的成果。
二、完善醫藥衛生四大體系，建立覆蓋城鄉、公平可及的基本醫療衛生制度
完善公共衛生服務體系，保障城市公共衛生安全，建設健康城市；完善醫療服務體系，提高各級醫療機構服務能力，為居民提供優質便捷的醫療服務；完善醫療保障體系，實現廣覆蓋，改善公平性，提高保障水平；完善藥品供應保障體系，促進科學合理用藥，減輕居民負擔。四大體系相輔相成，配套建設，協調發展，形成四位一體的基本醫療衛生制度。
（一）公共衛生體系：讓居民遠離健康危害因素
1、建設健康城市。以健康環境、健康社會、健康人群協調發展為目標，推進健康城市建設。加強城市環境保護和污染控制，不斷改善城市面貌和環境質量，加強社區、學校、企業、商務樓宇等健康場所建設，營造宜居的健康生活環境。建立健康城市建設的部門協同機制、政策保障機制、監測評估機制、社會支持系統和公眾參與機制，形成促進全民健康的制度體系。加強居民健康管理，普及健康知識，開展健康生活方式行動，引導居民開展健康自我管理活動，形成健康生活理念，提高全體居民的健康素養。
2、健全公共衛生服務體系。完善由市、區（縣）疾病預防控制、衛生監督、婦幼衛生、精神衛生、院前急救、采供血、健康教育、計畫生育等專業公共衛生服務機構和社區衛生服務機構構成的三級公共衛生服務網路。充分發揮醫療機構臨床預防功能，完善醫防結合的工作模式。加強公共衛生績效評估，提高服務質量和效率。
3、實現基本公共衛生服務均等化。貫徹實施國家基本公共衛生服務項目，在此基礎上，隨著本市經濟社會發展和主要公共衛生問題的變化，按照受益面廣、健康危害程度高、干預效果好、成本效益顯著、便於實施的原則，及時調整充實本市基本公共衛生服務內容。基本公共衛生服務所需經費由各級財政保障，覆蓋全體居民，實現基本公共衛生服務均等化。
4、預防和控制重大疾病和公共衛生危害因素。貫徹實施國家重大公共衛生服務項目，結合本市經濟社會發展的實際情況，針對老年人、婦女、兒童等重點人群和主要健康問題，確定本市重大公共衛生服務內容。預防控制愛滋病、結核病、病毒性肝炎等重大傳染病，加強對新發傳染病的技術儲備和防控。遏制心腦血管病、腫瘤、糖尿病等主要慢性非傳染性疾病快速上升勢頭。健全公共衛生危害因素監測和健康效應評價體系。
5、加強城市公共衛生安全保障。完善公共衛生應急保障機制，建立統一的應急指揮體系，密切多部門和跨地域合作，加強聯防聯控。提升公共衛生應急能力，健全應急預案，加強實驗室能力建設和相關物資儲備，組建全市統一指揮的衛生應急處置隊伍，提高回響速度和應急處置能力。
6、加強公共衛生監督工作。加強公共場所衛生、傳染病防治、生活飲用水衛生、學校衛生等公共衛生監督工作。強化用人單位職業病防治責任主體意識，加強職業健康監護工作。加強職業病防治機構建設。建立健全“兩級政府、三級管理、四級網路”的食品安全監管體系，加強食品安全風險預測預警和突發事件處置能力建設。加強與衛生監督需求相匹配的技術支撐能力建設。
（二）醫療服務體系：讓居民得到便捷適宜的醫療服務
1、完善醫療資源規劃和配置。堅持非營利性醫療機構為主體，營利性醫療機構為補充，公立醫療機構為主導，非公立醫療機構共同發展的辦醫原則，形成多種所有制並存，功能分工明確，醫療、康復、護理等門類齊全的醫療服務體系。根據城市總體規劃調整和人口分布變化，完善醫療機構設定規劃。在郊區新城、人口導入區域引進優質醫療資源。按照規劃設定社區衛生服務機構和農村基層醫療衛生機構。加強存量資源盤整，促進現有資源有效利用，鼓勵社會力量參與，合理調整和補充康復、老年護理、精神衛生、婦幼衛生等醫療資源配置。營造公平的政策環境，引導社會資金進入醫療服務領域，形成公立醫療機構和非公立醫療機構有序競爭的格局。
2、落實各級醫療機構的功能定位。三級醫院以診治疑難重症和醫學科研、教學為主要功能，服務全市、輻射全國。根據區域衛生規劃和區域內居民的醫療服務需求，部分二級醫院定位為區域醫療中心，提供常見病專科及急診、重症醫療服務；部分二級醫院轉型為康復醫療機構或老年護理機構。社區衛生服務機構承擔一般常見病、多發病、診斷明確的慢性病的診療和健康教育、預防、保健、康復、計畫生育技術指導等“六位一體”綜合服務，規範社區床位的分類管理，強化老年護理服務功能。
3、探索推進醫療資源整合。採取多種形式，推進醫療資源整合。探索以區域為基礎，以公立醫院為主體，以信息化為支撐，以提高醫療資源利用效率和構建科學合理的就醫模式為目標，建立區域性醫療聯合體，促進資源共享和統籌配置，加強聯合體內各級醫療機構間的梯度支撐與分工協作，探索實施醫療聯合體內統一醫保預付、統一資源配置、統一運營管理等綜合措施，逐步推進分級醫療、社區首診、雙向轉診。
4、完善社區衛生服務體系。進一步強化社區衛生服務機構在公共衛生和基本醫療服務中的“網底”作用。加快社區全科醫學、公共衛生人才培養，加強三、二級醫院和專業公共衛生服務機構對社區的人才和技術支持，全面提高社區衛生服務機構的服務能力和技術水平，套用適宜技術、適宜設備和基本藥物，使居民在社區可以獲得良好的基本公共衛生和基本醫療服務。進一步健全以全科團隊為基礎的社區衛生服務模式，建立家庭醫生制度，加強對社區居民的健康管理；逐步實施家庭醫生首診、定點醫療和轉診制度，使家庭醫生逐步成為居民健康的守門人。按照“降低費用、提高水平、規範功能、加強管理”的目標，進一步深化社區衛生服務綜合改革，切實實施收支兩條線管理、醫保總額預付、績效考核等措施，強化政府主導，凸顯公益公平，提高服務水平和績效。
5、促進中醫藥事業發展。加快建設符合中醫醫療特點，由綜合性中醫院、中醫門診部、中醫專科診所、綜合性醫院中醫科、社區衛生服務中心中醫科等組成的中醫藥服務網路。不斷完善促進中醫藥事業發展的政策措施，推動中醫藥繼承與創新，保持和發揚中醫藥特色優勢，促進中醫藥現代化與國際化，實現中醫藥醫療、保健、教育、科研、產業、文化全面協調發展。
6、發展現代醫療服務業。以國際醫學園建設為抓手，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，點面結合、重點突破，著力推進上海現代醫療服務業向國際化的一流水平方向發展。區域衛生規劃要為社會辦醫留出空間，符合區域衛生規劃的新增醫療資源優先考慮社會辦醫。引進國際知名品牌醫療資源，發展規模較大、技術優勢明顯、管理和服務與國際接軌的國際性醫療機構，積極推進本市醫療機構與國際醫療保險接軌。促進醫療旅遊、健康管理、高端醫療、整形美容等現代醫療服務業態的發展。
（三）醫療保障體系：讓居民不因經濟困難看不起病
1、保障居民基本醫療。貫徹國家關於完善醫療保障體系的要求，整合和完善本市醫療保險制度，形成由城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療為主體，覆蓋城市就業人口、城市非就業人口、農業人口、外來從業人員的基本醫療保險制度體系，逐步建立城鄉統籌的基本醫療保險制度。從老年護理保障計畫起步，探索建立老年護理保障制度。推進各類醫療保障制度的銜接和整合，隨著經濟社會發展，提高新型農村合作醫療的統籌層次和籌資水平，逐步縮小各類基本醫療保險制度之間的籌資和保障待遇差距，形成合理的醫保待遇梯度。制定本市不同醫保制度之間有效的轉移銜接辦法。
2、保障居民重病大病。隨著經濟社會發展，逐步提高醫保基金支付限額，加大對居民重病大病的保障力度。完善醫保綜合減負措施，對超過醫保基金支付限額的，按照相關規定再給予報銷。完善醫療救助制度，擴大醫療救助適用人群，加大對低收入人群和因病致貧“支出型”貧困人群的綜合幫扶力度。
3、保障多層次就醫需求。發展和完善本市現行的“職工醫療互助保障計畫”、“中國小生、嬰幼兒住院互助基金”、“市民社區醫療互助幫困計畫”等補充醫療保險。大力培育商業健康保險，鼓勵開發適應不同需要的商業健康保險產品。進一步落實補充醫療保險政策，鼓勵用人單位為職工解決基本醫療保障之外的需求。引導商業保險機構開展管理式醫療和第三方管理健康保險服務，探索以政府購買醫療保障服務的方式，委託具有資質的商業保險機構經辦補充醫療保障服務。推動商業保險機構和醫療機構、基本醫療保險機構的合作，鼓勵數據共享，探索直接結算，簡化理賠手續。
4、加強醫療費用合理控制。完善醫保預算管理，加強醫保基金支出監管，確保醫保基金收支平衡。完善各項醫保管理措施，制定醫療保險監督管理辦法，強化定點醫療契約化管理，規範定點醫療機構醫療服務行為；探索定點醫療機構分級管理，建立基本醫療保險對基本醫療服務的監督評價體系。將控制不合理的醫藥費用增長作為核心指標納入公立醫療機構院長績效考核體系和醫院等級評審體系。推進醫療機構檢驗檢查結果互認，減少重複檢驗檢查。加強對定點醫療機構、定點零售藥店、執業醫師、執業藥師和居民醫療費用支出監管，切實減輕居民醫療費用負擔。
5、完善醫保支付方式。完善醫保定點醫療機構的醫保支付方式，逐步試行和完善醫保總額預付制。研究按照病種付費和按照人頭付費的支付方式。不斷深化醫保和醫療聯動改革，通過完善醫保支付方式，建立對醫療機構的激勵約束機制，促進醫療機構加強科學化、精細化管理，積極主動控制醫療費用，不斷改善醫療服務，保障參保人員合理的醫療需求，提高患者滿意度。
（四）藥品供應保障體系：讓居民用藥更安全、更便宜、更科學
1、實施基本藥物制度。在國家基本藥物目錄基礎上，制定本市基本藥物增補目錄。社區衛生服務中心等基層醫療衛生機構全部配備、使用基本藥物，實行零差率銷售。其它醫療衛生機構也要將基本藥物作為首選藥物並確定使用比例。基本藥物全部納入基本醫療保障藥品報銷目錄，報銷比例明顯高於非基本藥物。各級醫療機構要按照國家基本藥物臨床套用指南和基本藥物處方集，加強合理用藥管理，確保規範使用基本藥物。
2、完善藥品集中招標採購辦法。建立政府主導、全市統一的藥品招標採購平台。堅持全國統一市場，不同地區、不同所有制企業平等參與、公平競爭，實行藥品網上集中公開招標採購。在國家零售指導價格規定的幅度內，根據招標形成的採購價格、配送費用及藥品加成政策，確定藥品的零售價格。加強藥品購銷契約管理，明確品種、規格、數量、價格、回款時間、履約方式、違約責任等內容，履行契約規定的責任和義務。基本藥物實行單一貨源承諾、量價掛鈎的採購模式，明顯降低基本藥物價格，由中標藥品生產企業自主選擇具有資質的藥品經營企業實施統一配送。
3、規範藥品生產流通。完善醫藥產業發展政策和行業發展規劃，以規範藥品研製為手段，推動企業提高自主創新能力和產業結構最佳化升級，繼續支持藥品現代物流配送和零售藥店連鎖經營，鼓勵藥品生產企業、流通企業的整合。支持臨床必需、不可替代、用量不確定、不常生產的藥品生產、供應，完善藥品儲備制度。完善藥品生產、配送質量管理規範。推進藥品現場快檢初篩工作，對基本藥物生產、經營、使用環節實施全覆蓋抽驗，定期向社會公布抽檢結果。推進基本藥物全品種電子監管。加強和完善藥品不良反應監測，建立健全藥品安全預警和應急處置機制，完善藥品召回管理制度。
三、完善體制機制，保障醫藥衛生體系有效規範運轉
立足轉機制、惠民生，完善醫藥衛生的管理、運行、投入、價格、監管體制機制，加強科技與人才、信息、社會支持系統建設，推進和完善政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開，健全制度體系，保障醫藥衛生事業科學發展。
（一）建立協調統一的醫藥衛生管理體制。成立上海市衛生和健康委員會，探索加強公共衛生、醫療服務、醫療保障、藥品供應保障聯動的有效方式，健全政府部門之間的協調機制，形成政策合力。推進和完善政事分開、管辦分開，轉變政府職能，強化公共服務和社會管理職能。明確不同層級政府的職責範圍，落實屬地化管理的權利和責任，加強對各級各類、各種隸屬關係和所有制性質醫療衛生機構的全行業管理。
（二）建立維護公立醫療機構公益性的運行機制。健全公立醫療機構法人治理結構。加強對公立醫療機構的管理，著力構建以戰略規劃、全面預算、績效考核、質量管理、資產監管、審計監督為核心的專業化管理制度。嚴格公立醫療機構預算管理和收支管理，加強成本核算與控制，實施內部和外部審計制度，逐步實行總會計師委派制度。推廣臨床路徑，支持醫療機構使用適宜醫療技術和基本藥物，進一步推進病種規範化診療。通過調整醫療服務價格、增加政府投入、改革支付方式等多種措施，積極探索改革以藥補醫機制，控制醫藥費用過快上漲。科學合理核定公立醫療機構人員編制，健全以聘用制度和崗位管理為主要內容的人事管理制度，最佳化人力資源結構。完善公立醫療機構內部管理，實行不直接與醫療服務收入掛鈎的醫院工資總額預算管理制度，建立以崗位工作量、服務質量、患者滿意度等為核心的績效考核機制和科學合理的收入分配製度，充分體現醫務人員的技術勞務價值，保障醫務人員收入水平，調動醫務人員積極性。
（三）完善政府主導的多元衛生投入機制。完善政府主導的多元衛生籌資機制，強化政府投入責任，引導社會資金參與發展衛生事業。政府衛生投入增長幅度要高於財政經常性支出的增長幅度，使政府衛生投入占財政經常性支出的比重逐步提高。合理控制衛生總費用增長，調整衛生總費用結構，逐步提高政府投入占衛生總費用的比例，合理控制個人支出占衛生總費用的比例。
完善公共衛生服務經費保障機制。對醫療衛生機構提供基本公共衛生服務項目所需經費，由政府在全面考核評價的基礎上，採取購買服務等方式予以補助。根據國家重大疾病預防控制的要求，合理安排結核病、愛滋病等重大疾病防治、國家免疫規劃等重大公共衛生服務項目所需資金。專業公共衛生服務機構的基本建設、設備購置等發展建設支出，由政府根據公共衛生事業發展需要足額安排；人員經費、公用經費和業務經費根據人員編制、經費標準、服務任務完成及考核情況，由政府預算全額安排；按照職能定位清理規範專業公共衛生服務機構收費，按照規定取得的收入，應全部按照國庫收繳制度規定，及時足額上繳國庫或財政專戶，納入部門預算管理；探索實施專業公共衛生服務機構收支兩條線管理。
完善社區衛生服務機構的政府投入機制。切實實施社區衛生服務機構收支兩條線管理。政府舉辦的社區衛生服務中心基本建設、設備購置等發展建設支出，由政府根據發展建設規劃統籌安排；人員經費和業務經費通過服務收費和政府補助予以補償，政府補助按照“核定任務、核定收支、績效考核補助”的辦法核定。
完善政府對公立醫院的補償政策。對符合區域衛生規劃的公立醫院基本建設、大型設備購置、重點學科建設等發展建設支出，經專家論證和有關部門批准後，納入政府專項補助項目庫，由政府根據項目輕重緩急和承受能力逐年統籌安排。按照服務成本，保障政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、對口支援等公共服務經費，對承擔的公共衛生服務任務給予專項補助。探索對中醫院（民族醫院）、傳染病醫院、精神病院、職業病醫院、婦產醫院、兒童醫院、康復醫院、老年護理機構分類管理辦法，在投入政策上予以傾斜。在規範收支核算、合理控制成本的前提下，按照國家的有關規定，制定公立醫院政策性虧損的政府補助辦法。
完善政府對農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險的補助政策，完善各類醫療互助和城鄉醫療救助投入政策，保證經辦機構工作經費。加大食品和藥品監督管理能力建設的投入力度。完善應對重大、突發公共衛生事件的資金保障機制。
建立和完善財政資金使用安全性、規範性和有效性的監管機制，提高財政資金使用效率。
鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業，形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫體制。建立健全規範的社會辦醫和外資辦醫審批程式，完善公平公正的行業管理政策，積極引導社會資本參與公立醫院改制重組。
（四）建立科學合理的醫藥價格形成機制。完善醫療服務定價機制。基本醫療服務價格按照“合理補償成本、兼顧居民和基本醫療保障承受能力”的原則核定。逐步提高中醫和體現醫務人員技術勞務價值的診療、手術等項目價格，降低偏高的醫用設備檢查和治療價格，從嚴控制以新設備、新試劑、新方法等名義新增醫療檢查檢驗項目。在非營利性醫療機構的醫療服務價格實行最高指導價管理的基礎上，實行分級定價，適當拉開不同級別醫療機構和不同職級醫師的服務價格。
完善藥品價格形成機制。藥品定價遵循“補償成本、合理盈利、反映供求”的原則。改進定價方法，提高透明度和科學性。通過藥品集中招標採購等，進一步降低偏高的藥品價格，適當提高臨床必需但市場不能保證供應的廉價藥品價格。對可替代藥品和創新藥品定價，逐步引入藥物經濟學評價方法，促進不同種類藥品保持合理比價關係。對仿製藥品實行後上市價格從低定價制度，抑制低水平重複建設。完善按照價格高低實行差別加價的政策，條件成熟時取消醫療機構銷售藥品加價率。加強醫用耗材及植（介）入類醫療器械價格的控制和管理。
建立藥品和醫療服務價格動態調整制度。建立和完善醫藥市場價格調查、監測和信息採集分析系統。
（五）促進醫學科技發展和人才隊伍培養。以“總體規劃、集成優勢、突出重點、整體提升”為原則，分層次、分類型規劃建設臨床醫學中心和醫學重點學科，加強醫學領軍人才、學科帶頭人、優秀青年醫學人才培養，形成多層次醫學學科建設和人才培養的長效機制。整合資源，集成優勢，建設若干高層次的醫學研究機構，提高上海醫學的自主創新能力。大力推進轉化醫學發展和醫學知識服務平台建設，促進基礎醫學研究更好地向臨床和預防套用轉化，解決臨床和公共衛生中的實際問題，切實有效降低醫療費用。建立健全住院醫師、全科醫師、專科醫師規範化培訓和繼續醫學教育制度，形成符合國際慣例和醫學人才成長規律的臨床醫師培養體系，從根本上提升臨床醫師隊伍的整體素質，顯著提升基層醫療衛生機構醫務人員的技術水平。以衛生服務需求為導向，調整最佳化醫學院校專業和課程設定，擴大緊缺專業招生規模。加強公共衛生、全科醫學、中醫學、康復、護理、藥學、院前急救、衛生管理、醫學信息等薄弱領域的人才培養。加強食品安全專家隊伍建設和學科帶頭人培養。加強鄉村醫生隊伍建設。制定優惠政策，鼓勵優秀衛生人才到農村、城市社區服務，對長期在城鄉基層工作的衛生技術人員，在職稱晉升、業務培訓、生活待遇等方面給予適當的政策傾斜。穩步推動醫務人員合理流動，研究探索註冊醫師多點執業。加強醫療衛生機構精神文明建設，不斷提升醫務人員的職業精神和人文素養，調動廣大醫務人員參與改革的積極性。
（六）加強醫藥衛生法制建設和行業監管。逐步建立健全與基本醫療衛生制度相適應的地方衛生法規體系。研究推進本市基本醫療衛生立法，明確政府、社會、公民在促進健康方面的權利和義務，保障人人享有基本醫療衛生服務。完善地方衛生標準，深入宣傳貫徹衛生標準。推進依法行政，嚴格規範執法，依法嚴厲打擊各種危害居民健康和生命安全的違法行為。
建立以公益性為導向的醫療機構綜合評價體系，加強部門聯動，整合現有的醫療機構考核評價指標體系。建立涵蓋醫療質量、醫療安全、醫療服務、適宜技術推廣、醫保基金管理和使用、運行效率、公共服務職能履行、精神文明建設等內容的綜合評價指標體系，作為政府加強全行業管理、對醫療機構監管和調控的重要手段，評價結果成為財政投入、醫保定點資格、院長績效考核等的重要依據。
加強醫療機構準入管理，健全醫療服務監測網路，完善醫療服務評價體系。加強醫療質量和醫療安全管理，規範醫療服務行為。健全醫務人員職業操守體系，完善醫務人員職業道德檔案。加強對醫療保險基金監管，建立醫療保險基金有效使用和風險防範機制。完善藥品監管體系建設，嚴格藥品研究、生產、流通、使用、價格和廣告的監管。建立信息公開、社會多方參與的監管制度，加強行業自律，鼓勵社會組織和個人對政府部門、醫藥衛生機構進行獨立評價和監督。
（七）完善以居民健康管理為核心的衛生信息化系統。發揮醫藥衛生信息化的基礎性作用，以居民健康管理為核心，實現人人享有電子健康檔案，共享利用健康信息，促進醫療衛生服務從單純防病治病向健康綜合管理轉變；強化醫療衛生服務信息的挖掘和分析，促進醫療衛生管理從粗放式向精細化轉變；加強衛生服務需求評價，使政府部門和醫療機構更好的把握和回響居民的醫療服務需求，促進政府職能從管理型向服務型轉變。
完善公共衛生信息系統，提高疾病預測預警能力。推進標準化社區衛生信息系統建設，提高社區健康服務水平。以醫院管理和電子病歷為重點，加強醫院信息化建設。加強醫療保障信息系統建設，完善基金管理、費用結算與控制、醫療行為管理、參保單位和個人管理與服務等功能。完善藥品安全監管、藥品供求、採購、使用、藥品不良反應監測等信息網路。建設上海健康信息網，實現公共衛生、醫療服務、衛生管理等各個系統互聯互通，為居民享有方便、高效、優質的醫療衛生服務提供信息支撐。
（八）形成全社會支持醫藥衛生事業發展的合力。廣泛調動社會資源，支持和發展醫藥衛生事業。設立上海市衛生髮展基金會，鼓勵社會對醫藥衛生事業捐資捐助。新聞媒體要加強健康知識宣傳教育，堅持正確的輿論導向，營造全社會尊重醫務人員的良好氛圍，推動構建和諧的醫患關係，引導居民科學就醫，為深化醫藥衛生體制改革營造良好的輿論環境。建立醫患糾紛第三方調解機制，依法維護正常的醫療服務秩序，保護患者和醫務人員的合法權益。
四、積極穩妥推進醫藥衛生體制改革
（一）提高認識，加強領導
各級黨委和政府要充分認識深化醫藥衛生體制改革的重要性、艱巨性、緊迫性，切實加強組織領導，落實責任制度，明確任務和進度，保證各項改革順利推進。市政府成立醫藥衛生體制改革領導小組，從全市層面統籌規劃和組織實施醫藥衛生體制改革。市醫藥衛生體制改革領導小組辦公室設在市發展改革委，具體負責日常工作。各有關部門要認真履行職責、密切配合、精心組織、形成合力，有序推進改革。各區縣政府要相應成立醫藥衛生體制改革領導小組及其辦公室，接受市醫藥衛生體制改革領導小組及其辦公室的指導和督導，按照本意見的要求，因地制宜地制定本地區的具體實施方案，精心組織落實。加強醫改監測評價工作，確保改革措施落實到位，改革成果惠及全體居民。
（二）突出重點，分步實施
實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，是一項長期艱巨的任務，既要著眼長遠的制度設計，也要力爭儘快取得實效，堅持遠近結合，從基礎和基層起步。近期重點抓好基本公共衛生服務、基本醫療服務、基本醫療保障、基本藥物制度、公立醫院改革試點、社區衛生綜合改革、醫學學科建設和人才培養、基於居民電子健康檔案的衛生信息化工程、發展現代醫療服務業和切實解決居民看病就醫中的突出問題等十項改革。各有關部門要明確工作任務，認真履行職責，抓緊制定操作性檔案和具體方案，明確實施步驟，搞好配套銜接，協調推進各項改革。一些重大改革要先行試點，積極探索有效的實現途徑，及時總結經驗，逐步推開實施。
（三）加強宣傳，正確引導
要堅持正確的輿論導向，周密制定宣傳方案，廣泛宣傳深化醫藥衛生體制改革的重大意義、目標任務和政策措施，引導社會合理預期，使改革深入基層、深入人心，調動和發揮各方面參與、推進改革的積極性、主動性和創造性，為深化改革創造良好的輿論氛圍和社會環境。
《實施方案》（徵求意見稿）（摘要）
上海市深化醫藥衛生體制改革近期重點實施方案
（徵求意見稿）
根據《國務院關於印發醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009-2011年）的通知》（國發〔2009〕12號）和《中共上海市委、上海市人民政府關於貫徹<中共中央、國務院關於深化醫藥衛生體制改革的意見>的實施意見》，到2012年，本市著力推進十項重點工作，有效解決當前醫藥衛生領域的突出問題，為全面實現醫藥衛生體制改革的長遠目標奠定堅實基礎。
一、實現人人享有基本公共衛生服務
（一）實施基本公共衛生和重大公共衛生服務項目。
（二）著力加強公共衛生服務能力建設。
（三）加強慢性非傳染性疾病預防控制。
（五）加強學校衛生服務。
（六）全面提升公共衛生應急處置能力。
（七）努力提升食品藥品安全保障能力。
（八）加強職業病綜合防治。
（九）推進全民健康促進與健康教育。
（十）切實保障公共衛生服務經費。
二、實現本市居民基本醫療保障制度全覆蓋
（一）完善基本醫療保險制度。
（二）提高基本醫療保障水平。
（三）完善醫療保險支付方式。
（四）探索建立老年護理保障計畫。
（五）發展補充醫療保障制度。
（六）推進城鄉醫療救助制度。
三、為居民提供安全有效、公平可及、價格合理的基本藥物
（一）貫徹執行國家基本藥物制度。
（二）建立基本藥物供應保障體系。
（三）建立基本藥物優先選擇和合理使用制度。
四、為城鄉居民提供優質便捷的基本醫療服務
（一）最佳化醫療資源布局。
（二）合理配置醫療資源。
（三）健全中醫服務體系。
（四）推進醫療資源整合。
五、探索以家庭醫生制度為基礎的社區衛生服務新模式
（一）規範社區衛生服務。
（二）完善社區衛生服務機構收支兩條線管理。
（三）完善醫保總額預付辦法。
六、推進公立醫院改革試點
（一）推進公立醫院管理體制改革。
（二）推進公立醫院運行機制改革。
（三）推進公立醫院補償機制改革。
（四）推進公立醫院監管機制改革。
（五）合理控制醫療費用。
（六）充分調動醫務人員積極性。
七、加強醫學學科建設和人才培養
（一）建立住院醫師規範化培訓制度。
（二）加強醫學學科建設和優秀人才隊伍培養。
八、建設基於居民電子健康檔案的衛生信息化工程
（一）建設統一標準的居民電子健康檔案。
（二）建設覆蓋醫療衛生機構的健康信息網。
（三）促進醫療服務和健康信息的共享和利用。
九、加快發展現代醫療服務業
（一）推進國際醫學園建設。
（二）發展中外合資合作辦醫和社會辦醫。
（三）發展多種形式的醫療服務業。
（四）完善促進醫療服務業發展的配套政策。
十、切實解決居民看病就醫中的突出問題
（一）進一步方便居民就醫。
（二）進一步規範醫療行為。
（三）規範醫保病人自費藥品和自費醫用材料的使用。
（四）改善院前急救和醫院急診服務。
十一、落實保障措施
（一）加強組織領導。
（二）加強財力保障。
（三）鼓勵試點探索。
（四）加強宣傳引導。
