淵源與涵義
所謂明確，即明白、確定，英語中的clear、definite和德文中的Klarheit 、Bestimmtheit
召開大會從實證法上考察，行政明確性原則作為一個行政法一般原則最早產生於德國，其影響主要及於日本和中國台灣地區。德國1976年聯邦行政程式法（Verwaltungsverfahrensgesetzes）第37條第一款規定：“行政行為的內容必須充分明確。”德國學者認為，“行政行為的表述必須如此明白，以致相對人可以準確無誤地理解行政機關想要什麼，而這一點反過來以行政機關自己作出無疑義的決定為條件。”日本1993年《行政程式法》第1條第一款規定：“本法的目的在於通過規定與處分、行政指導以及申報有關的行政程式上的共同事項，以確保行政活動的公正和提高其透明性（指行政上的意思決定之內容及過程對國民而言是明晰的），從而有助於保障國民的權利利益。”該款主旨在確立行政公正、公開原則，但從該條對透明性的解釋看，可以說也包含了行政明確性原則的基本精神。中國台灣地區1999年《行政程式法》第五條也規定：“行政行為之內容應明確。”台灣學者也指出：“在一個法治國家，要求行政行為具有明確性、可預見性、可測量性，以維持法律秩序的安定性，就行政法規的立法而言，行政行為的明確性及預測可能性，要求行政法規應儘可能明確，以便人民可以毫無疑問的理解；什麼是被允許，什麼是被禁止的，行政機關可以對人民採取什麼措施。”但應當指出的是，在其他國家的行政程式法或者單行行政法律中，有關行政行為明確性原則的內容也是普遍存在的，只不過它們沒有將其作為法律基本原則來規定。
從理論上來說，行政明確性原則是公法上明確性原則的組成部分。所謂明確性原則是指法律、法規及其它行政行為，內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，須有清楚之界線及範圍，使人民有所預見與遵循；明確性原則乃憲法層次之原則，其效力不限於行政行為範圍，而包括法律及法規命令.公法上的明確性原則主要淵源於大陸法系的罪刑法定主義所派生的明確性原則，又被稱為不明確即無效原則（void-for-vagueness doctrine）。根據該原則，雖然罪刑是法定的，但其內容如不明確，就無法防止刑罰權的濫用，罪刑法定主義保障公民自由的目的也就無法實現。罪刑法定原則對憲法、行政法的影響主要表現在稅收法定原則、處罰法定原則等方面，兩者均包含了法律明確性的要求，比如憲法學上的“稅收法定原則”要求稅法對徵收內容規定應明確，處罰法定原則則要求只有在法律明文規定的情況下，公民違法才可予以處罰，即“法無明文規定不得罰”。可以說明確性原則經歷了一個從要求刑法明確到要求法律明確再到要求立法行為、行政行為、司法行為等一切公法行為均應明確的發展過程。比如在德國，明確性原則已經成為一個憲法層次的公法原則，要求無論是法律、下位法規範乃至個別行政與司法決定，均必須足夠明確。
那么，何為行政明確性原則所要求之明確性呢？德國學者認為，行政行為要達到明確性原則之要求須具備以下要素：
（一）可了解性
行政行為的方式、內容，必須使公民或國家機關能了解其意義。
（二）可預見性
行政行為的方式、內容的明確性須使公民得以預見行政機關會採取什麼措施以及自己行為的後果。
（三）可審查性
行政行為是否達到明確性原則的要求，最後必須有接受司法審查的可能，只有如此，人民權益才能加以保障。
值得補充的是，判斷一個行政行為明確與否的標準是人們能否理解以及不同的人對此的理解能否基本一致。如果一個行政行為之意思表示讓人們沒法理解或者理解很不一致，那么該決定就是不明確的，反之，就是明確。根據現代哲學解釋學的理論，一個人的理解活動受到他已有的知識和經驗（即所謂的“前理解”）的影響。因此，對於任何一個作為理解對象的文本，具有相同或相近的知識和經驗背景的人們之間更容易具有一致或相近的理解，行政行為也不例外。一個行政行為到底明確與否，不同知識和經驗背景的人很容易具有不同的判斷。行政明確性原則要求的明確性應是指行政行為應能夠使具有通常判斷能力的人們獲得一致理解，最低限度在一個法律或相關的職業共同體內，不同的人可以通過一個合理的交流過程根據常識和專業知識對同一行政行為得出相對一致的理解，也即行政行為之意思表示“能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷”。
理論依據
法治國原則及民主國原則為公法上明確性原則之依據。
深化行政管理體制（一）基本人權原則
人權是指作為一個人所應該享有的權利。雖然在人權源起於何時問題上，學者們有所謂人權是人類社會發展到一定階級的產物，是在法律之後產生的，或者認為人權是隨著人類的生產而產生的等不同論斷，但人權口號由17、18世紀西方資產階級啟蒙思想家最先提出這一點上，則認識基本一致。在奴隸社會和封建社會，不僅國家政權建立在“君權神授”基礎之上，而且還公開推行等級特權和不平等。17、18世紀的西方資產階級啟蒙思想家提出了“天賦人權”學說，強調人人生而享有自由、平等、追求幸福的權利。在啟蒙思想家提出的天賦人權學說和人權口號的指導下，資產階級開始進行了爭取人權的鬥爭。在資產階級革命過程中以及革命勝利後，人權口號逐漸被政治宣言和憲法確認為基本原則。
行政明確性原則要求為行政相對人設定權利和義務的行政行為，其權利和義務的內容本身應當明確、具體，這一方面可以使行政相對人容易了解自己的權利和義務，進而知所應對進退，另一方面也方便行政相對人有針對性地提出司法救濟。此外，更重要的是，對行政行為明確性的要求可以防止行政權力的濫用。這對於保障人身自由、生存權和財產權等基本人權發揮著一定作用。因此，從憲法中的基本人權原則可以推論出行政明確性原則之要求。
（二）法的安定性原則與法律明確性原則
法的安定性可能包括兩層含義：其一是指“藉由法達成之安定”，其二是“關於法本身之安定”。法的安定性原則，一般是指關於法本身之安定的原則。不少學者認為，法的安定性是法律追求的終極價值之一。
法本身的安定性包含法律穩定性的要求，但不應等同於法律的穩定性。德國學者認為，“法的安定性具有內容和形式兩個方面的含義。內容上的法的安定性是指法律規範內容的明確性，即所有的法律規範都應當明確具體，公民可以明確無誤地理解，國家活動因此具有可預測性。……形式上的法的安定性是指法律的穩定性和可靠性，具體表現為法的連續性原則和信賴保護原則。法律的溯及力必須予以限制，公民對法律的信賴必須予以保護，行政行為的內容必須明確肯定。”
可見，行政行為的明確性要求與法律明確性原則在精神上是一致的，都是為了貫徹法的安定性價值。如果沒有法律的明確性，行政行為必定缺乏可預見性，而行政行為如果缺乏明確性，也必定使法律明確性原則追求的法的安定性價值落空。行政行為明確性的要求，正是由於行政行為往往是在個案中適用一般法律規範的過程，具有將一般法律規範在個案中具體化的功能。因此可以說行政明確性原則是法律明確性原則在法律實施階段的延伸。
確立行政明確性原則既是在行政領域對憲法基本人權原則的落實，也是在行政領域對法的安定性原則與法律明確性原則的貫徹。但是隨著該原則的適用領域的擴大和重要性的凸顯，它已經日益成長為一個獨立的行政法的一般原則之一。如中國台灣地區從德國引進行政明確性原則後，該原則日益受到重視，並在1999年的行政程式法中明文確立。在歐洲，隨著歐洲一體化的進程，明確性原則也已經逐漸成為歐盟法律中的原則之一。
主要價值
（一）行政不明確的弊端
城管執法在談行政明確性原則的價值之前，有必要先對行政各主要領域中行政不明確的弊端作個簡要分析。
1.在所有廣義的行政行為之中，數行政立法不明確可能造成的危害最大，其主要體現有以下幾方面：首先，對相對人而言，行政立法不明確使相對人對自己行為會帶來的法律後果的可預見性大大降低，從而也降低了法律上的安全感，在許多方面常常無所適從。行政立法不明確有時使判斷行為的合法性變得困難，也是社會糾紛的一大源泉。其次，對行政機關而言，行政立法不明確會造成行政活動中法律適用上的困難，使行政的效率降低，成本加大，還會增加依法行政的難度。行政立法不明確也會給行政機關濫用權力、違法行政大開方便之門，同時也給其他國家機關監督行政機關依法行政增加了難度。最後，對法律本身而言，行政立法的不明確會破壞法律體系內部應有的協調一致，損害國家法律應有的權威，同時也會削弱人們對法律的信賴和信仰。而國家法律有權威，人們信賴和信仰法律正是法治的基礎。
2.狹義的行政行為（行政處分）不明確會導致當事人因難以知悉國家所課與義務和給予權利的內容而無所適從，破壞法的安定性價值的實現，比如行政機關未規定拆遷時間、地點的強制拆遷決定或徵收對象不明確的土地徵收裁定等。行政行為不明確有時還會給當事人造成不必要的危險和損害，比如行政機關所為的不明確的交通指示等。此外，有時候不明確的行政行為是行政機關濫用職權的表現，比如故意不採用書面形式、不說明處理的事實根據和法律依據等。
3.行政指導不明確不僅會使行政指導的目的落空，還會導致相對人因為錯誤理解而遭受損害。因為行政指導的對象經常是人數眾多的甚至不特定的行政相對人，所以比起個別行政決定的不明確而言，行政指導不明確的危害往往更大。
4.行政契約不明確的弊端，台灣學者認為，在於容易導致行政機關“出售公權力或壓榨人民或於給付上有不當聯結之情形發生”。
（二）行政明確性原則的主要價值
現代法理學將法律的要素簡化為概念、規則與原則，其中原則是比規則更高層次的概念，具有比規則更高的概括性和穩定性，指導規則的制定和實施。原則之所以比規則具有更高層次，可以指導規則的制定和實施，是因為原則比規則更直接、更集中地體現了法律關注的基本價值。法律關注的價值是比法律原則更高位的概念，具有比原則更高的抽象性和穩定性。而任何法律關注的價值又對應於個人和社會的基本需要之滿足，或者說，根植於人性之中一般認為，為現代法律所關注的基本價值有自由、安全、平等、公正、效率等。法律承載這些基本價值實現的方式，便是確立一系列體現和調和這些價值的行為規則。為了預防規則的流變導致規則對這些基本價值的背離，各國又通過確立法治原則、民主原則、人權原則等能更直接體現這些價值的法律原則來保持法律制度在價值追求上的穩定性和連續性。
上述行政不明確所導致的弊端種種，概括而言就是損害了法律所追求的安全、自由、公正和效率等人類基本價值。而行政明確性原則之所以被確立為一個行政法的一般原則，也正是因為其承載了這些法律所要促進的主要價值。
1.行政明確性原則的安全價值
行政明確性原則最首要的功能就是通過確保法的安定性貫徹法律的安全價值。行政明確性原則的貫徹使得公民對自己行為的界限和後果以及行政機關的行為具有預測可能性，從而具有安全感。
2.行政明確性原則的自由價值
行政明確性原則要求一切行政行為都具有明確性，一定程度上有利於防止行政權力的濫用，保護公民的基本權利。而一切權利歸根結底都是人的自由，保護權利就是促進自由價值的實現。
3.行政明確性原則的其他價值
安全和自由是行政明確性原則承載的主要的價值，此外，行政明確性原則也有助於法律公正和效率價值的實現。從經濟分析的角度出發，行政不明確尤其是行政立法的不明確常常使人們選擇自己行為的風險加大，即成本增加。不僅如此，行政立法的不明確還會導致行政機關對合法行為的處罰，這既是不公正的，也是無效率的。
適用範圍
法律原則比法律規則在內容上更具抽象性、在適用範圍上更具一般性，從而具
行政執法人員考試（一）制定法規命令和行政規則
行政明確性要求行政機關制定法規命令應符合明確性原則的要求。因為行政立法具有立法和行政雙重屬性，所以行政立法應符合明確性既是法律明確性原則的當然要求，也是行政明確性原則的題中之義。
具體說來行政立法需符合下列要件：
1.形式要件
一切法規命令審議通過後都應在政府公報上公布，否則不能生效。
2.實質要件
明確性原則要求“法規內容之構成、法律效果、生效日期、適用順序為明確之規定”。至於要明確到何種程度才算合乎明確性原則的要求，一般認為應具備前文所述的可了解性、可預見性及可審查性，“使人民知悉何者當為，何者不當為，行政機關得採取何種措施，且使法院對於依據此法規所作成之國家行為，有從事司法審查之可能”。
法規命令依據其類型之不同，明確性程度的要求也是不同的。
（1）根據國家採取的手段為干涉行為或給付行為有所不同。
授權行政機關依據法規命令可以採取乾涉手段來達成目的時，其明確性程度之要求應比授權行政機關採取給付行為的法律為高。
（2）根據法規命令所涉及的權利不同。
涉及人民基本權利的法規命令應比只涉及一般性權利的法規命令更為明確，其中又數有關捐稅和處罰方面的法規命令明確性要求最高。
（3）根據法規命令所規範的對象不同。
法規命令明確性的要求根據其所規範的對象，尤其是主要利害關係人的認識水平不同而有所不同。
此外，行政機關制定行政法規、行政規章以外的行政規則（行政規範）也應遵循行政明確性原則。
一般認為，行政機關所制定的法規命令或行政規則不符合明確性原則的要求，程式上未經公布的，不能生效，內容上嚴重不明確的，構違憲，有權機關可以撤銷或者宣布無效。
（二）行政授權
這裡的行政授權是指行政主體（授權人）在法律、法規許可條件下，通過法定的程式和形式，將自己行政職權的全部或部分轉讓給有關組織（被授權人），後者據此以自己的名義行使該職權，並承受該職權行為效果的法律制度。它不同於行政委託和行政職權的設定。
行政明確性原則要求行政授權本身的目的、內容和範圍明確和被授權者的行為符合授權範圍。行政授權違反明確性原則的，構成違法，得撤銷；被授權機關的行為違反授權命令所明確的授權內容、目的和範圍的，無效或可撤銷。
（三）行政行為（行政處分）
這裡所稱的行政行為是指狹義上的行政行為，為行政主體依據公法實施的針對特定事項直接產生法律效果的單方行為，大致相當於我國台灣地區所稱的行政處分和大陸所稱的具體行政行為。行政明確性原則對狹義上的行政行為的要求就是其內容要充分明確，具體說來：
1.原則上負擔性行政行為的內容明確性程度應比受益性行政行為高。
2.要式行政行為比非要式行政行為的明確性要求更高。如中國台灣1999年《行政程式法》第96條規定：“行政處分以書面為之者，應記載下列事項：一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其它足資辨別特徵；如系法人或其它設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、有附款者，附款之內容。四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。五、發文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。……。”
3.在行政行為的形式上，文書主義優先於口頭主義。如中國台灣1999年《行政程式法》第95條規定：行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其它方式為之。以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。日本《行政程式法》沒有規定行政處分是否必須以文書作出，行政處分採取何種形式依據個別作用法的規定而定，但從行政決定應明確化的要求出發，在個別法解釋運用時，應要求文書主義優先.
一般來說，行政行為內容不明確的，相對人可申請撤銷。若行政行為內容不明確達到重大明顯的程度，則該行為無效。如德國1976年《聯邦行政程式法》第44條第2款規定如果行政行為是“以書面方式作出，但沒有註明作出機關”或者“通過頒發證書作出，但沒有遵守法定形式規定”的，絕對無效.中國台灣1999年《行政程式法》第111條也規定：“行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。……。”
（四）行政指導
儘管行政指導通常不具有法律強制力，但如果其內容不明確，不僅使指導目的不能實現，也會使相對人遭受損害。因此，行政指導也應受行政明確性原則規範。如日本1994年《行政程式法》第35條第一項規定：“行政指導實施者必須向其相對人明確說明有關行政指導的宗旨、內容和負責人。”該法不僅規定了行政指導明確性的原則，並且，“鑒於行政指導的多樣性，雖然沒有一律採用文書主義，但以相對人的要求為要件，規定了文書交付的義務，以此試圖保證明確性的原則”。中國台灣《行政程式法》第167條也規定：“行政機關對相對人為行政指導時，應明示行政指導之目的、內容及負責指導者等事項。前項明示，得以書面、言詞或其他方式為之。如相對人請求交付文書時，除行政上有特別困難外，應以書面為之。”
對於不明確的行政指導，相對人可以拒絕。造成損害的，得依據信賴保護原則請求適當賠償。
（五）行政契約
行政契約的內容應明確，既根據契約雙方的權利義務應該明確，以防止行政機關“出售公權力或壓榨人民或於給付上有不當聯結之情形發生”。
一般而言，契約內容不明確首先應依據解釋契約之方法加以確定。但是，如果行政契約嚴重違反明確性原則，則可導致下列法律後果：
（一）不成立。如國行政契約不明確的程度達到不具備基本的成立要件的，該契約不成立。
（二）無效。如果行政契約不符合行政目的，可以導致無效。
中國的選擇
行政明確性原則在中國還是一張陌生面孔，總體而言，理論上尚少研究，實務上尚少套用。
行政服務大廳由北京大學公法研究中心行政執法與行政程式課題組集體起草的《行政程式法（試擬稿）》主張：行政決定應當以書面方式作出，但法律另有規定或情況緊急的，可以採用口頭或者其他方式作出；行政機關以口頭方式作出行政決定，當事人請求交付相關行政決定文書的，行政機關應當在10日內交付（第99條）。當場製作的行政決定書應當載明當事人的基本情況、認定的事實，以及作出決定的依據、時間、地點、行政機關的名稱，並由執法人員簽名或者蓋章（第97條）。依一般程式製作的行政決定書應當載明以下內容：（一）當事人的姓名、性別、年齡、住所，法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；（二）行政機關充分而確定的意思表示；（三）決定所根據的主要事實和證據；（四）決定所依據的法律、法規、規章和行政規範；（五）作出決定的行政機關簽章及經辦人員簽名；（六）作出決定的日期；（七）當事人不服行政決定的救濟途徑及期限；（八）法律規定的其他內容（第100條）。實施行政指導，應當採用書面形式，並載明指導對象、時間和地點；也可以採用口頭或其他形式。但當事人要求書面形式的，行政機關不得拒絕（第159條）。上述內容體現了行政明確性原則對行政決定和行政指導的基本要求，如能為我國行政程式法接受無疑是一大進步，有利於對行政行為的明確性加強規範。
結語
中國行政程式法借鑑德國和台灣的經驗，在總則中扼要規定“行政行為的內容應充分明確”
行政管理學院專家講座行政學
政治行政二分法理論 | 行政明確性原則 | 行政問責制 | 行政合理原則 | 行政執法承諾制 | 行政協調 | 行政三分制 | 行政組織理論
