由來簡介
南北朝的西魏時期，有位出色的政治家蘇綽，他博覽群書，精通天文地理，尤其擅長算術。據《周書·蘇綽傳》記載：西魏官員有疑難問題，都會在徵求蘇綽的意見後才作出決定。中國現行的公文程式是由他制定的。“綽始制文案程式，朱出墨入，及計賬戶籍之法。”“朱出墨入”，指的是朝廷發出的文書是用朱（紅色）標，下面上呈的文書是用墨（黑色）標，界限嚴明。由此可見，“紅頭檔案”已經有1400餘年的歷史。
基本含義
紅頭檔案格式範例從制定機關的許可權來看，行政法規的制定機關是國務院，規章的制定機關是31個省、自治區、直轄市人民政府，49個較大的市人民政府，以及國務院各部門、各直屬機構和具有行政管理職責的直屬事業單位。而一般“紅頭檔案”，有行政管理權的行政機關在行政管理工作需要時就可以制定。可見，“紅頭檔案”實際上有廣義與狹義之分：
廣義
“紅頭檔案”就是從字面理解的帶紅頭和紅色印章的，既包括行政機關直接針對特定公民和組織而制發的檔案，也包括行政機關不直接針對特定公民和組織而制發的檔案，以及行政機關內部因明確一些工作事項而制發的檔案。
狹義
“紅頭檔案”是專指行政機關針對不特定的公民和組織而制發的檔案，這類檔案對公眾有約束力、涉及到他們的權利和義務，也就是法律用語所稱的行政法規、規章以外的其他具有普遍約束力的規範性檔案。公眾所關心關注的，應該是指狹義上的“紅頭檔案”。
基本格式
眉首
紅頭檔案指文頭，紅色反線以上部分，包括印製份數序號、密級和保密期限、緊急程度、發文機關標識、發文字號、簽發人
1、公文份數順序號：7位數（版心左上角頂格第1行，機密、絕密件才標註）
2、密級和保密期限（秘密、機密、絕密30年）
3、緊急程度
包括急件、特急；電報：特提、特急、加急、平急（3號黑體字，頂格標識在版心右上角第1行，兩字間空1字；如同時標識密級和緊急程度，密級在第1行，緊急程式在第2行）
4、發文機關標識（小標宋體字，紅色）
《XXX人民政府檔案》——主要用於向上級機關報告工作，頒布行政規章，發布政府的決定或通知、印發重要會議紀要和政府領導講話，轉發上級或批轉下級重要檔案等）
《XXX人民政府》——主要用於印發函件及處理一般事項的通知、批覆等下行文。
聯合行文（黨、政、軍、群）
5、發文字號（發文機關標識下空2行，用3號仿宋體字，居中排布。聯合行文只標主辦機關的發文字號）
如：發文機關代字（渝府發）——年份〔2005〕——序號
6、簽發人
只有上行文才標註。平行排列於發文字號右側。發文字號居左空1字，簽發人姓名居右空1字。“簽發人”用3號仿宋字，後用3號楷體字標識簽發人姓名。
主體
位於紅色反線下方，主題詞上方。主要包括：標題、主送機關、正文、附屬檔案、發文機關、成文時間、印章、附註。
1、標題（位於紅色反線空兩行之下，2號小標宋體字，居中）
三要素：發文機關——事由——文種
要求：切題、簡明、醒目、得體
2、主送機關（左側頂格用3號仿宋體字標識）
全稱或規範化簡稱、統稱
3、公文正文：首頁必須顯示正文
4、附屬檔案（正文下空1行左空2字，用3號仿宋體標識）
附屬檔案是正文內容的組成部分，與公文正文一樣具有同等效力。
5、成文日期（行政機關公文用漢字，黨委系統用阿拉伯數碼標識；法規性公文的成文時間一般在標題下方正中，並加一圓括弧）
6、公文生效標識（右空4字）
公文除會議紀要和以電報形式發出外，均要蓋印章。
7、附註（用3號仿宋體字，居左空2字加圓括弧標識在成文日期下一行）
“請示”、作為上行文的“意見”、“函”需在此處標明聯繫人姓名、電話，用圓括弧括入。
版記
1、主題詞（用3號黑體字，居左頂格標識；詞目用3號小標宋體；詞目之間空1字）
類別詞——類屬詞——文種
2、抄送機關（指主送機關外需要執行或知曉公文的機關）
抄送機關間用逗號隔開，回行時與冒號後的抄送機關對齊；在最後一個抄送機關後標句號。
市政府發文的抄送機關的排列次序是：黨委、人大、政協、紀委、法院、檢察院、警備區、人民團體、有關部門、有關機關。如抄送各民主黨派市委、市工商聯、各人民團體應排在最後，另起一行。
3、印發機關和印發日期
位於抄送機關之下（無抄送機關在主題詞之下）占l行位置；用3號仿宋體字。印發機關左空l字，印發日期右空1字。印發日期以公文付印的日期為準，用阿拉伯數碼標識。
法定程式
1、嚴格執行規範性檔案制定程式。為了規範規章、法規的制定程式，國務院頒布了《規章制定程式條例》，許多部門也制定了本部門的規章制定辦法，對於規範性檔案的制定也應符合一定的操作規程，經歷必要的程式和合理的步驟，使行政機關這種抽象行政行為做到針對性強，更加科學合理。
2、落實公開、公正制度。在制定規範性檔案時應廣泛聽取各方面的意見，涉及對外有普遍約束力的規範性檔案還應當聽取管理相對人的意見，增加規範性檔案的透明度。規範性檔案形成後還應及時公布，便於貫徹執行，更有利於民眾的參與和監督。
3、嚴格劃分制定許可權。對不屬本級管理的事務不得越權制定檔案，對需要部門協調的及時相互溝通，對屬於上級許可權的應及時請示，對本部門需要創立規章的不應以規範性檔案代替，同時在制定規範性檔案時應當加強內部職能部門的協調，建立嚴格的會簽制度，對涉及法規性內容應當有法制工作部門的意見。
4、加強對規範性檔案的監督檢查。對於規範性檔案的監督有行政監督、司法監督和社會監督。上級行政機關應經常檢查所屬部門制定的規範性檔案，對不合法的檔案應當撤銷或變更。行政機關內部法制工作機構應當定期對本部門的檔案進行清理，建立規範性檔案報送備案制度。
在司法監督中，人民法院對審理案件中具體行政行為依據的規範性檔案應當嚴格鑑別和判斷，對於不合法的規範性檔案不予採信，同時可以採用司法建議方式向規範性檔案制定單位及其上級機關提出修改建議，促進行政機關及時糾正。
在貫徹規範性檔案時，要經常聽取下級、社會各界對執行規範性檔案的意見，發現有違法或者有不合理問題時應當及時修正。規範性檔案修改、制定的及時性正是加強行政管理所需要的。因此行政機關應當在搞好調查研究的同時，進一步完善規範性檔案的制定，為貫徹法律、法規、行政規章服務。
規範性檔案是行政管理中的重要依據，制定和完善規範性檔案的創製制度有利於我國行政法制規範化的建設，因此制定規範性檔案應當納入法制的軌道。
歷史典故
“紅頭檔案”始於南北朝的西魏時期，當時有位出色的政治家蘇綽，他博覽群書，精通天文地理，尤其擅長算術。據《周書·蘇綽傳》記載：“綽始制文案程式，朱出墨入，及計賬戶籍之法。”“朱出墨入”，指的是朝廷發出的文書是用朱（紅色）標，下面上呈的文書是用墨（黑色）標，界限嚴明。由此可見，我國今天施行的公文程式是由他制定的，而“紅頭檔案”已經有1400餘年的歷史。
問題檔案
特點
問題的“紅頭檔案”都會有具備以下共同特點：
一是設定公民義務或剝奪公民權利無法定依據；
二是違反國家行政處罰法，擅自設定行政處罰內容或自行規定罰沒款的收繳方式；
三是無行政審批設定權的機關，擅自設定行政審批事項或增加行政審批環節和條件；
四是規範性檔案制定技術上不夠規範；
五是強調管理相對人義務多，規定管理機關責任和制約措施少等。
治理
一是要加大規範檔案備案審查法
規宣傳力度，切實做好“有件必備、有備必審、有錯必糾”文章；二是要強化源頭治理，有效約束和監督權力，在提高“執行力”上下功夫；三是要加大問責力度，對於濫批亂髮違法違規的“紅頭檔案”，用“權力”侵犯“權利”，造成不良社會影響的，應追究主要負責人的責任。如此，方能使“紅頭檔案”的發布科學規範、嚴肅公正，提升政府的形象和公信力。
2014年11月18日，中紀委官網刊發文章《正確把握依法治國與依規治黨的關係》，文中稱：黨規必須與國法保持一致。在實踐中，少數“紅頭檔案”作出不適當規定，突破了法律規定，比如，有的檔案違法規定稅收優惠政策，有的檔案違反公務員法有關規定，有的檔案明顯有地方保護主義之嫌，等等，都通過備案審查機制依法依規予以糾正，以維護法制的統一和權威。
案例
紅頭檔案網帖稱，雙峰縣企業主李定勝在被抓後，利用關係私下說情，最終讓縣政府以紅頭檔案的形式，向婁底市委政法委“請求”將已逮捕的李定勝取保候審，理由是如果不放人，會影響企業發展。
這份發給婁底市委政法委的檔案顯示，2012年11月2日，婁底市公安局經偵支隊根據舉報，從雙峰縣國藩工礦、中電機械、湘中農科董事長李定勝家中起獲象牙25根，總計172公斤，隨後，經偵支隊以涉嫌非法經營罪對李定勝實施了刑事拘留。
《刑法》第二百二十五條規定，“非法經營罪”情節嚴重的處五年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處違法所得一倍以上五倍以下罰金；情節特別嚴重的，處五年以上有期徒刑，並處違法所得一倍以上五倍以下罰金或者沒收財產。
然而，涉及非法收購象牙或象牙製品的行為，最後都是按照“非法收購、運輸、出售珍貴瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物製品罪”定罪。
《刑法》第三百四十一條規定，“非法收購、運輸、出售珍貴瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物製品罪”情節嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，並處罰金；情節特別嚴重的，處十年以上有期徒刑，並處罰金或者沒收財產。
顯然，將此案定性為“非法經營罪”，量刑會輕一些。
在檔案中，雙峰縣表示，李定勝是縣裡多家企業的董事長，其中有一家還是省重點企業，“如果對李定勝進行長期羈押，勢必影響該項目的正常投產，進而影響全縣……”
此外，雙峰縣還在檔案中表示，李定勝的企業與縣裡其他企業長期存在資金拆借行為，“任其發展下去極有可能引發重大社會不穩定事件”。
在這份名為《關於請求協調辦理李定勝取保候審的緊急報告》中，三家企業稱，李定勝是受到矇騙才收購象牙的，“作為農民企業家，確實是不懂法而不慎犯法”。
和雙峰縣縣委、縣政府的檔案一樣，這份請求檔案也提到，由於李定勝被抓，多個企業無法正常運轉，而省重點項目國藩重點機械公司現在已經停工，公司的借款也可能會引發高利貸危機。“如不能在今日給李定勝辦妥取保候審，不僅會對本企業集團造成致命打擊，也會給相關企業造成重大損失，將對雙峰甚至婁底的經濟發展、財政稅收和社會穩定造成重大影響”。
這份以三家企業名義起草的檔案有多達8個印章。除去上述三家企業的印章外，還有一個是雙峰縣經濟和信息化局的公章，剩下的印章有些模糊，但仍有一個可以看出“雙峰縣人民……”的字樣。
網帖稱，事發後，李定勝用做生意積累起的人脈，找到了縣裡的一個領導，這個領導指示有關部門要想辦法將李定勝“救”出來，因為“這種事情，並沒有危害到哪個人哪個企業的利益，要想辦法保護”。此後，該領導還親自拿著報告找到市裡的領導說情。在領導批示後，婁底市公安局將案子移交給雙峰縣公安局查辦。
172公斤象牙，按黑市價格，價值超過百萬元，根據《最高人民法院關於審理破壞野生動物資源刑事案件具體套用法律若干問題的解釋》，收購價值二十萬元以上的就屬於“情節特別嚴重”，《刑法》第三百四十一條規定，可處十年以上有期徒刑，並處罰金或者沒收財產。
修訂後的《刑事訴訟法》第七十九條規定，對有證據證明有犯罪事實，可能判處十年有期徒刑以上刑罰的，應該逮捕而不能取保候審。
中國政法大學教授洪道德認為，除了法律規定的不可以取保候審的具體類型外，公安機關對是否可以取保候審具有自由裁量權。但此案中，有證據證明犯罪嫌疑人有犯罪事實，且可以判處十年以上有期徒刑，所以公安機關不可以對犯罪嫌疑人取保候審。公安機關不能受到政府的干擾，應該依法提請檢察院批准逮捕。當地檢察機關應當監督公安機關。
洪道德表示，修訂後的《刑事訴訟法》從2013年1月1日起適用，即使是2013年1月1日前發生的案件，也應當按照現有條款執行逮捕。
在雙峰縣的請示報告上作出批示的，是婁底市市委常委、秘書長王雄，稱自己只是希望相關的部門研究一下雙峰縣的申請，因為被抓的是一個企業家，而這個企業有一定規模，不希望因為這個事情把企業搞垮了。
“我們絕對沒有干預辦案的意思。”王雄表示，批示之後，他並沒有進一步了解後續的情況。
網帖稱，李定勝至今“逍遙法外”。據了解，該案仍在司法程式中。2013年李定勝被取保候審，如今一年多過去了，案件已經移交檢察院起訴，但至今仍未能開庭。
焦點問題
法院可直接認定“紅頭檔案”合法性
2015年4月28日，最高法召開新聞發布會公布《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，該司法解釋包含立案登記制、起訴期限、行政機關負責人出庭應訴等十大方面，其中法院可以直接認定“紅頭檔案”是否合法尤為受到關注。
2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了關於修改行政訴訟法的決定。這是行政訴訟法實施24年以來的第一次“大修”。針對新行政訴訟法增設的新制度、新規定，最高法此次制定了關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋。
焦點1
直接認定“紅頭檔案”合法性
規範性檔案不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，並在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規範性檔案的制定機關提出處理建議，並可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。
最高人民法院行政審判庭副庭長李廣宇稱，行政訴訟法這次修改增加規定，可以一併請求審查規範性檔案，這是一個非常大的進步。
“所謂規範性檔案，是指俗稱的‘紅頭檔案’。大量的‘紅頭檔案’由於針對不特定的公眾能夠反覆適用，往往涉及面非常廣、持續的效力非常久。而且如果一旦違法，所帶來的損害是一個具體的行政行為不能同日而語的。”
不過，這並不意味著當事人可以直接對“紅頭檔案”提起訴訟。
他解釋說，由一個具體的個人針對“紅頭檔案”提起訴訟，事實上是行使了公眾訴訟的權利，這個訴訟應當屬於公益訴訟。而公益訴訟主張的是公眾的普遍利益，但是需要有法律的明確規定。目前，公益訴訟還沒有正式寫進行政訴訟法，個人針對抽象行政行為的起訴因此無法納入受案範圍。
焦點2
民告官訴訟法院須受理
人民法院對當事人依法提起的訴訟，一律接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應噹噹場登記立案；當場不能判斷是否符合起訴條件的，應當在接收起訴狀後七日內決定是否立案；七日內仍不能作出判斷的，應當先予立案。
李廣宇介紹，該司法解釋把立案登記制擺在了首要位置，第一條就是立案登記制的相關條款。符合起訴條件的，法院應噹噹場登記立案。不過，立案登記並不代表法院對任何一個起訴都要照單全收，對於不符合管轄等法定起訴條件的，在立案階段可以作出不予立案的裁定。
為了便於當事人尋求救濟，該解釋還明確，對當事人對不予立案裁定不服的，可以提起抗訴。
中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心副主任程雷表示，5月1日立案登記制將在全國範圍內實行，預計行政訴訟案件量會有大幅增長。各級法院的行政庭法官應提前做好準備，提高行政訴訟的立案率，尤其對於目前立案率普遍不高的征地拆遷類行政訴訟，應杜絕以往因案件敏感立案率不高的情況。
焦點3
行政機關正副職應出庭應訴
新修改的行政訴訟法首次提出，行政機關負責人出庭應訴制度，被訴行政機關負責人應當出庭應訴，出庭應訴的行政機關負責人應為行政機關的正職和副職負責人，不能出庭的，應當委託行政機關相應的工作人員出庭。
李廣宇解釋說，行政機關負責人出庭應訴，這在修改前的行政訴訟法里是沒有規定的。從世界各國的行政訴訟法來看，應沒有特別要求行政機關的法定代表人必須親自出庭應訴。
李廣宇說，行政機關負責人出庭應訴是行政審判法官和行政機關一起實踐探索出來的一個經驗，從效果來看非常值得肯定。比如，它能夠解決告官不見官的問題，很多老百姓說行政訴訟是民告官，可是提起這么多訴訟從來沒有見過官能夠出現在法庭上，首先就使百姓感覺到有那么一些不平等。
行政機關負責人出庭應訴還可以增強行政機關依法應訴的意識，可以提高依法行政的觀念。他說，同時，行政機關負責人出庭還能更直觀的了解本機關行政執法的水平，這可能比他的下屬給他匯報十次、二十次的效果都更直觀。
三不失效
2016年6月15日的國務院常務會議決定，在前期已宣布失效489件的基礎上，經嚴格審核，再宣布失效並停止執行506件國務院檔案。“篩查”標準為：不符合現行法律法規或沒有法律法規依據的；不適應經濟發展需要，嚴重束縛企業生產經營和管理活動的；設立的審批事項已取消或下放，或不同檔案對同一事項重複要求、規定不一致的。這樣的標準可謂精準，即“三不”——與現行法律法規不一致、不利於辦事創業、不適應經濟社會發展需要。
