城鄉二元結構的簡要概述
城鄉二元結構中國城鄉二元經濟結構主要表現為：城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主；城市的道路、通信、衛生和教育等基礎設施發達，而農村的基礎設施落後；城市的人均消費水平遠遠高於農村；相對於城市，農村人口眾多等。這種狀態既是開發中國家的經濟結構存在的突出矛盾，也是這些國家相對貧困和落後的重要原因。開發中國家的現代化進程，可以說在很大程度上是要實現城鄉二元經濟結構向現代經濟結構的轉換。
城鄉二元結構的由來
由於我國社會經濟“城鄉二元結構”的不平衡性，城市化水平嚴重滯後於工業化水平，從而，制約著社會經濟的快速持續健康發展，妨礙著全國“三農問題”的徹底解決，阻礙著全面小康社會的建設進程。2001年全國人口中城市占37.66%，農村占62.34%。全國GDP中第一產業占15.2%，第二產業占 51.1%，第三產業占33.6%。相對而言，1999年全球城市人口占46.5%，高收入國家占78.7%，中等收入國家占49.5%，低收入國家占 31.2%。按照國際一般規律，人口的城市化水平與其工業化水平應當相互適應。以此標準衡量，我國城市化水平滯後15個百分點左右，如果每年城市化進展按一個百分點計算，我國城市化水平則落後15年左右。
我國在發展中出現的“城鄉二元結構”和“三農問題”重大矛盾的由來已久，它們是歷史長期發展過程中多種因素形成的。
歷史和傳統因素
1、2000多年的封建社會制度下的城鄉結構。
18世紀初，我國清朝後期城市人口比重僅為6%，解放後1949年城市人口也僅為10.6%，當時全球城市化水平已達到29%，歐美已開發國家城市化水平早已超過60%。在此之前，我國經歷了2000多年漫長的封建主義和小農經濟社會，農村土地制度極不合理，占農村人口90%的貧農、僱農、中農和其他人群僅占20%-30%的土地，而占農村人口不到10%的地主、富農卻占有70%-80%的土地。形成“田主不知耕，耕者多無田”的局面。正當此時，英國 18世紀中葉興起大規模圈地運動，經過半個世紀，眾多的小農戶轉變為大農場，採用新農藝和新農具，刺激了農業技術和農藝學的發展；法國18世紀末農產品為工業品的2.5倍，農村占優勢，法國商品經濟的發展引進了英國式大農場的建立；美國經歷了1775—1781年獨立戰爭和1861—1865年南北戰爭後，沒有經過封建社會直接跨進資本主義經濟。中國1840年以前仍停滯在晚清封建社會，在農業中未見資本主義的萌芽，加上中外反動勢力不允許發展民族資本主義經濟，以及資產階級革命的軟弱性和不徹底性，中國農業沒有走上資本主義道路。
2、半殖民地半封建社會制度下的城鄉結構。
1840-1949年一百多年來，由於外強侵略、內政腐朽，長年戰亂、災荒不斷和半封建土地制度的嚴重束縛，致使民不聊生，經濟發展緩慢，與世界差距拉大。解放前1930年末，整個工業中現代工業僅占10%，分散的手工業占90%，產業工人只有300萬，占全國人口的0.6%。解放前工業最高年產量，鋼為92.3萬噸，原煤為6188萬噸，電不到60億度，而且大部分在日本侵占的東北。舊中國當權者還以“農業立國”而自慰，實際上當時中國變成了被帝國主義及其代理人壓迫和剝削的落後的半殖民地半封建農業國，城市人口也僅占全國的1／10，與當時全球平均水平比較相差20個百分點。
地理和交通因素
1、地理環境和交通發達與否對經濟發展和城市形成影響極大。
現代工業發展證明，地理環境與交通發達是城市形成的重要因素之一。我國唐朝商業往來多採取陸地交通，以車馬駝運為主，如通向西域的絲綢之路；宋朝以後建港口開闢海疆運輸，如福建的泉州港和鄭和下西洋；1840年以後航海業、造船業在沿江沿海商埠迅速發展起來；第二次大戰後航空業與海運業平分秋色；上世紀八九十年代後我國高速公路迅猛崛起，構築了我國物流與交通的鐵路、公路、航空和水運四大動脈；近年由於科學技術的發達，更出現了地下管道運輸與網路交易等便捷高速的信息工具。由於時代不同和經濟發展水平不同，作為現代經濟的城市化水平和交流工具也有不同。
2、辛亥革命前。
我國幾千年來以農、牧和手工業為主，直到清朝後期城市人口達2400多萬，占總人口比重僅為6%，局部沿海地區略高一些，如1781年(乾隆《杭州府志》載乾隆四十九年)杭州地區除餘杭縣以外的九個縣共有市民26917人，鄉民234656人，市民占總人口的10.26%。
3、解放前。
1950年以前150年間世界城市人口從4000萬增加到7億，增長了16倍，同期中國人口也存在向城市緩慢集中的趨勢，但到全國解放時城市人口從 2400萬僅增為5700萬，增長了1.4倍。由於帝國主義列強的操縱，主要工業建設在沿海少數大中城市，形成東重西輕格局，全國70%以上的工業集中在占國土不到12%的沿海地區，面積占68%的內地工業生產總值占全國僅為9%。
4、城市化對經濟發展的作用。
我國人口密度(人／平方公里)到上世紀末全國為168人，東部為389人，中部為168人，西部僅為53人。2001年全國662個城市中各占比重，東部為41.3%，中部為34.3%，西部為24.3%。而東部在大中城市中比重較大，如：400萬人口以上的8個城市中占63%，200至400萬人口的17城市中占65%；100至200萬人口141個城市中占52%，50至100萬人口279個城市中占47%；相反西部12個省區在中小城市中占的比重較大，如20至50萬人口180個城市中占31%，20萬人口以下37個城市中占70%。全國省會及計畫單列市是各地的政治經濟文化中心，其有關數據占全國的比重也說明城市的重要性，如其人口僅占全國16.72%，而其GDP占40.2%，其城鎮居民儲蓄存款餘額占38.8%。再以我國改革開放新發展起業的沿海開放城市為例，2001年其國土面積占全國僅為1.46%，其人口占7.32%，其就業人員高達16.3%，其GDP占19.74%，其實際利用外資占34.36%，其年末居民儲蓄存款餘額占17%。
概括的說，一是從地區看，我國人口密集於東南，特別是長江、黃河、珠江、遼河下游和沿海地區，而西部的內蒙、新疆、青海和西藏四省區面積約占全國的一半，其人口占不到4%。二是從地勢看，全國60%的人口居住在海拔400米以下的平原、河谷、盆地和淺丘陵，30%居住在400米至800米之間的山地， 10%居住在800米以上的高山地區。三是從交通條件看，在公路、鐵路、沿海、內河航道及其他交通要道經濟發達地區兩側人口較密，離交通線越遠經濟欠發達地區的人口越稀，按2001年數據，西部12個省區市國土面積占全國的70%，而其交通運輸線路長度占全國的比重，鐵路營業里程只有36%，公路只有 41%，內河僅有19%。四是從大中城市的規模效益看，大中城市聚集效益好發展速度快，全國解放後1953年我國僅有城市157個，1982年有236個 (其中100萬人口以上的城市只有37個占16%)，到了2001年有662個城市(其中100萬以上人口的城市就有166個占25%)。
思維和決策因素
我國城市化走了一個漫長而彎曲的道路，1949年城市化水平僅為10.6%，1960年上升為19.8%，每年提升0.84個百分點，由於歷史原因 1978年反而下降為17.92%。改革開放之後，我國城市化重新踏上了正常發展軌道。雖然2001年達到37.66%，18年平均每年提升1.1個百分點，但至今我國城市化滯後工業化水平和同等國家城市化水平約15個百分點左右，其深層次思維和決策原因有二。
1、農村現代化道路問題一直沒有得到解決。
全國解放前後，廣大農村實行土地改革，充分滿足廣大農民民眾“耕者有其田”的要求，調動了農民民眾勞動生產的積極性，為了使廣大農民克服個體經濟和小規模生產的局限性，提倡農民民眾組織起來，成立互助組、土地入股的初級合作社和完全按勞分配的高級合作社，這在當時是有利於生產力的發展和大得民心的方針。由於當時思維和決策上出現了“左”的傾向，由“大躍進”和“人民公社化”以及後來的“以階級鬥爭為綱”的“文化大革命”，對待農民民眾的思維和決策上發生了突變，由原來的工人階級領導的工農聯盟的團結教育對象，突變為把農民看成時時刻刻在滋生資本主義的小生產者，視為社會主義的改造對象，有的地方對於農民種好自留地和養口母豬也要割“資本主義的尾巴”，對有一定技術和經驗的農民進城作點小生意或者搞點第三產業當成為“盲流”加以歧視與排斥，這些“左” 的思維和決策因素一直延續到1978年末黨的十一屆三中全會才有了新的轉折。後來興起的以經濟建設為中心和家庭聯產承包責任制，衝破了絕對平均主義的“大鍋飯”，解放了生產力。
2、農業發展道路上始終存在著如何解決農業規模經營問題。
也就是小農如何轉變成大農的歷史性課題，土地改革後農民必然走組織起來的道路，前蘇聯走的是集體農莊道路，我國走的是互助合作道路，這是第一次機遇和摸索，由於當時思維和決策上存在著“一大二公”的錯誤，把互助組合作社拔高為“人民公社”的統一核算單位，脫離了馬克思列寧主義的生產關係一定要適應生產力的規律，也脫離了廣大農民民眾意願，加上自然災害農業減產農民減收，導致發生嚴重的三年困難，為了糾正上述失誤，曾經制定了“60條”主要是調整縮小核算單位，改為以生產隊為核算單位，由於當時“左”的大氣候未變。實際上仍然未能解決吃“大鍋飯”問題。十一屆三中全會以後，雖然實行了家庭聯產承包責任制，激勵了廣大民眾的生產積極性，但是，又出現了過度集中到過度分散經營的新矛盾。我國半個世紀以來和國外200多年來的經驗教訓告訴我們，農業必須走產業化、集約化、現代化大農業的道路，現在國家對農民土地的承包權和使用權有了法律規定，既保證農民的承包權不得隨意侵犯，又允許農民有償出租與轉讓土地使用權。經過多年摸索與發展之後，形成現階段提倡的公司加農戶、訂單農業和龍頭加契約制農戶，或者新的農業股份合作制經濟等模式，這是第二次機遇和摸索，將使我國小農最終轉變為大農。這樣一方面在世界市場上具有一定的競爭力；另一方面可以比較順利地將農村2億多剩餘勞動力轉移到第二、三產業上去，轉移到城鎮裡去，完成中國城市化發展水平；第三可以實現農村現代化，提高農業經濟效益，增加農民收入，使廣大農民民眾全面達到小康水平。
制度和管理因素
我國在計畫經濟體制時期，在制度和管理上把城市與農村截然分開，形成社會經濟“城鄉二元結構”分治格局。改革開放以來，隨著市場經濟體制的建立與完善，逐漸打破城鄉分割局面，但現實生活中仍存在著“城鄉二元結構”種種現象，有待我們去衝破和改革。產生城鄉“兩張皮”制度和管理因素大體上有三：
1、戶籍制度和管理體制。
(1)歷史與現狀。新中國成立後，戶籍政策採取農業戶口與非農業戶口兩種制度與管理體制。在計畫經濟體制下，把城市人口與農村人口截然分開，人為地立了一堵牆，使我國城市化走了一個彎路。當時“農轉非”是特別困難的事情，一般是通過上大學、參軍、招工指標才能實現。
解放後城市人口時多時少，有4次大變動。第一次是1958-1960年的“大躍進”時期，組織1960萬農民進城，使1960年城市人口比重上升為 16.84%，由於自然災害和決策失誤經濟受到嚴重損失，1962年又動員2000萬城鎮人口返鄉；第二次是1968-1975年全國動員1000萬知識青年上山下鄉，還不包括大批幹部下放農村和“五七幹校”接受再教育，1972年後通過招工、招生、參軍以及通過病殘、“頂替”、“招工”和“落實政策”等途徑與方式使知識青年和幹部基本上全部返回城市，城市人口比重再次上升；第三次是由於鄉鎮企業興起約有1.5億多農民“離土離鄉”進入鄉鎮企業勞動就業，使我國小城鎮數量由猛降到猛增，從1952年5402個下降為1982年2644個，又在2001年猛增為19555個；第四次是由於沿海開放城市的崛起，如廣東深圳特區等建設工業園區和新技術開發區以及外資企業發展的需要，來自四川、安徽、江西、河南和兩湖等省1.2億農民工進入城市作“打工仔”和 “打工妹”，雖然他們是暫住城市，但是，客觀上是城市長期固定的建設者與維護者，這些人如果計入城市人口，比重就會自然而然的上升為47%的水平，達到目前世界平均水平。
(2)從當前公安部戶籍管理制度改革要點也能看出當初“左”的思維和決策的消極因素。
戶籍改革正爭取儘快打破農業、非農業戶口管理二元結構，廢除由此衍生的“農轉非”計畫指標管理政策以及藍印戶口等戶口形式，建立全國城鄉統一的戶口登記管理制度；逐步放寬戶口遷移的限制，已具有合法固定住所、穩定的職業或生活來源為基本落戶條件、調整戶口遷移政策，根據經濟、社會發展的客觀需要和社會的綜合承受能力、最終實現戶口自由遷徙；逐步剝離有關部門附加在戶口管理上的諸多行政管理職能，還戶口管理的本來面目。爭取有關部門的支持、儘快出台《戶籍法》。現在廣東和江蘇已經按照中央精神把全省的“農業戶口簿與非農業戶口簿”改革為統一的“居民戶口籍”，受到人民的擁護。
2、對於城鄉基礎設施(包括水、電、路、電訊等)分別建設與管理。
在計畫經濟體制下，城市基礎建設由國家全包，農村則基本上是由農民自籌解決，農村生產與生活急缺的中小型基礎設施投資，實際上主要依靠農民自己集資投勞舉辦，而國家財政用於農業的支出與農業在國民經濟中的地位不相對稱，有關數據顯示，歷年用於農業支出占全國支出的比重還呈現遞減的趨勢，分別是1978 年為13.4%，1990年下降為9.98%，1995年為8.42%，2000年為7.75%。2001年地方支援農村生產支出和農業綜合開發支出 358.56億元占全國地方財政支出也僅為2.73%。在一定程度上致使近年來農村基層幹部進行大量集資集勞，修路、造橋、建校、改水等工程。在農村稅費改革前向農民徵收的主要費用項目簡稱是“三提留”、“五統籌”。“三提留”是指由村一級組織收取的公積金、公益金和集體管理費；“五統籌”是指由鄉一級政府收取的計畫生育、優撫、民兵訓練、鄉村道路建設和民辦教育方面的費用。近年開展的費改稅具體內容是“三個取消、兩個調整、一個逐步取消”，即取消生豬屠宰稅，取消鄉統籌，取消農村教育集資等專門向農民徵收的行政事業性收費和政府性基金、集資；調整農業稅政策和調整農業特產稅徵收辦法；在幾年內逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工。舉辦集體生產和公共事業所需資金，實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會討論決定。農村稅費改革一般可以減輕農民負擔 1／3左右，相應地增加了農民收入。2003年中央決定取消每年徵收的122億元農業特產稅，將對鼓勵經濟發展和增加農民收入起到直接作用。
3、在義務教育和公共服務方面也存在城鄉不同的待遇。
全國農村有1.33億應受九年義務教育的學生，按照政府公共職能的要求，中央和省政府應當讓農村像對待城市6000萬在受九年義務教育的學生一樣享受義務教育制度的實惠，但是，實際上還有不少差距。有關數據顯示：我國教育經費占全國財政支出的比重還呈現逐年縮小趨勢，如1996年為28.5%， 1997-2000年分別為27.42%，27.31%，25.39%，24.22%。2000年國小在校生每人平均預算內經費，城鎮為658元，農村僅為479元，只相當於城鎮的72%。而且農村國中和國小義務教育經費只有60%-70%由財政預算內解決，其餘30%-40%由社會團體、個人辦學、社會捐資、公民集資辦學、學費雜費和其他來源解決，結果還是增加了鄉鎮政府和農民民眾的負擔。此外，城市居民和職工一般享受公費醫療與養老保障等待遇，而農村居民醫療則基本上屬於自理和傳統的家庭養老制度。另外，在商品供銷方面，過去城市居民吃、穿、用都是計畫定量供應，而農村居民是生產者，留下種子與自用的和交夠“統購任務”後才可以上市出售，不足時還要吃“返銷糧”。現在雖然都是市場經濟體制，但我國城鄉這種分割的“二元結構”現象，還經常出現在現實生活與生產領域當中。如目前一些大中城市為了保證城市居民就業，限制農民進入城市較好的行業和工種。一些地方變相收取種種費用，如對農民工的子女上中國小收取高額“贊助費”。因此，實現城市化必需清除對農村勞動力進城不合理的限制，加快戶籍制度的改革，徹底解決城鄉居民的兩種身份和兩種就業待遇的不平等問題。
城鄉二元結構的構成要素
在我國，城鄉二元結構可以由這樣的幾個因素構成：
1．城鄉之間的戶籍壁壘
1951年，公安部公布了《城市戶口管理暫行條例》，這是新中國第一部有關戶籍管理的法律法規。1957年政府實行了控制戶口遷移的政策。1958年 1月，全國人大常委會第91次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例第10條第2款對農村人口進入城市做出了帶約束性的規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”這一規定標誌著中國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。值得注意的是，該條例使用了“公民”的概念，但公民的最基本的流動和遷徙自由卻在這個使用“公民”概念的《條例》中被剝奪了。在改革以後，開始允許農民進入城市經商或打工，但農村居民仍然沒有在城市定居的權利，而是實行暫住證制度。暫住證制度既可以看作是這種城鄉壁壘存在的標誌，也可以看作是弱化這種壁壘的一種措施。
2．兩種不同的資源配置制度
改革前中國社會中的資源是由行政性的再分配而不是由市場來進行配置的。在實行這種再分配的時候，在城鄉之間實行的是兩種截然不同的制度。比如，教育和公共設施的投入。城市中的教育和基礎設施，幾乎完全是由國家財政投入的。而農村中的教育和基礎設施，國家的投入則相當有限，有相當一部分要由農民自己來負擔。在改革前，農村中國小的相當一部分開支要由人民公社或生產大隊來負擔。民辦教師的報酬，也要由農民來承擔。改革以來，這種情況不僅沒有好轉，而且進一步地惡化了。目前，國家每年幾百億元的教育經費幾乎全部用在城市，城市學校的一切開支經費是由國家財政撥款的。1985年以前，國家財政每年還有對農村每箇中學生31．5元、國小生22．5元的教育撥款。1985年國家取消了這筆財政撥款，改由農民自籌經費辦教育，鄉村兩級教育經費由農民上交教育附加費提供，農村學校改擴建也是由農民集資進行的。僅農民每年負擔的教育經費就達300－500億元。公共設施就更是如此。國家每年上千億元的財政開支用於城市基礎設施建設，而農村享受到的極少，農村的基礎設施建設、公益設施建設不得不從農村企業、農民頭上攤派、集資、收費甚至罰款來解決。現在，一些工程本應由國家財政出資的，但卻採取“釣魚”辦法，上級撥一點為“誘餌”，地方財政再擠一點，剩下大部分由鄉村自行解決，結果只能是向農民攤派集資。農民自己搞公共建設還有一個更重的負擔，就是政府規定的10－20個勞動積累工、5－10個義務工，而絕大多數農村都取了最高數，即農民每年要出30個無償義務工，有時出工，多數鄉村喜歡叫農民出錢，每個工出10－20元，僅此一項全國農民每年負擔高達1000－2000億元。但是，這一負擔是不列入國家規定的5％範圍的，也就是說在中央的政策里，這不是農民負擔。
3．以戶籍制度為基礎的城鄉壁壘，事實上是將城鄉兩部分居民分成了兩種不同的社會身份
這兩種社會身份在地位上的差別，從城鄉之間存在的事實上的不通婚上就可以看得出來。而這兩種不同的社會地位不是虛的，而是由一系列的制度安排支撐的。比如，在物資供應方面，1953年以後，隨著糧食統購統銷政策的實行，中國開始實行糧油計畫供應制度。這一制度原則上規定國家只負責城市非農業戶口的糧油供應，不負責農業戶口的糧油供應。這項制度基本上排除了農村人口在城市取得口糧的可能性。在就業制度方面，國家只負責城市非農業人口在城市的就業安置，不允許農村人口進入城市尋找職業。在社會福利制度方面，早在1951年2月，政務院就發布了《勞動保險條例》，1953年又進行了修改。該條例詳細規定了城市國營企業職工所享有的各項勞保待遇，主要包括職工病傷後的公費醫療待遇、公費修養與療養待遇，職工退休職後的養老金待遇，女職工的產假及獨子保健待遇，職工傷殘後的救濟金待遇以及職工死後的喪葬、撫恤待遇等。條例甚至規定了職工供養的直系親屬享受半費醫療及死亡時的喪葬補助等。國家機關、事業單位工作人員的勞保待遇，國家是以病假、生育、退休、死亡等單項規定的形式逐步完善起來的。至於城市集體企業，大都參照國營企業的辦法實行勞保。除上述在業人員享有勞保待遇外，50年代形成的城市社會福利制度還保證了城市人口可享有名目繁多的補貼，在業人口可享有單位近乎無償提供的住房等。即使是在改革已經進行了20多年的今天，基本的狀況仍然沒有改變。目前國家每年為城鎮居民提供上千億元的各類社會保障（養老、醫療、失業、救濟、補助等），而農民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障，農民還要上交鄉村統籌為五保戶、烈軍屬提供補助救濟。據統計，1999年全國社會保障支出1103億元，其中城市社會保障支出977億元，占88．6％，農村社會保障支出126億元，占11．46％，城市人均413元，農村人均14元，相差29．5倍。農民沒有社會保障，土地就成了農民惟一可作生存保障的資源，於是國家又出台了一個農村土地延長30年不變的土地政策。然而，這一政策與農業規模經營和農村現代化是背道而馳的，將不可避免地阻礙中國農村的現代化進程。
可以說，如果上述的問題不解決，“城鄉二元結構”就不會消失，戶籍制度改革要達到的目標也難以真正實現。
城鄉二元結構的特徵成因
在以上的理論綜述由上可知，開發中國家要取得經濟發展和社會全面進步，必須消除二元結構。中國是世界上最大的開發中國家，國民經濟的二元結構特徵非常明顯，即以尚沒有完全擺脫自給自足影響的依然採用傳統生產方式的農業經濟與市場化程度高、運用現代生產方式組織的城市經濟並存及對立（張培剛1993）。根據二元結構理論和我國的實際情況，我國的二元結構主要特點是我國存在“雙重二元結構”，即不僅存在以現代工業為代表的現代部門與以農業為代表的傳統部門之間的經濟二元結構，同時也存在著以城市社會為一元與農村社會為一元的社會二元結構。2004年中央一號檔案指出：現階段農民增收困難，是農業和農村內外部環境發生深刻變化的現實反映，也是城鄉二元結構長期積累的各種深層次矛盾的集中反映。在我國二元結構主要有如下幾個特徵：
（一）就業結構調整嚴重滯後於產業結構調整
古斯塔夫·拉尼斯（GustavRanis）、費景漢（JohnC.H.Fei）的二元結構理論認為，勞動吸收速度必須大於人口增長速度。在我國，雖然人口增長速度小，但人口基數大，勞動吸收本來就有很大缺口。同時，啟動工業化時卻沒有同步啟動人口城市化進程。一方面，我國的工業化是以資本密集型的重工業為主導，就業彈性較低（重工業的就業彈性一般只及輕工業的1/3）；另一方面，滯後的戶籍管理制度和城市勞工制度將農民束縛在土地之上。
我們把中國的數據與錢納里的國際標準模式作一比較，以第二次產業的比重近似地表示製造業增加值的比重，可以看到，20世紀50年代初期，我國的工業化水平和城市化水平同國際標準模式是很接近的，當第二次產業的比重為20%時，我們的城市化水平為12%以上；當第二次產業上升到40%以上時，城市化水平尚停留在不足20%，而此時國際標準模式的城市化水平已超過60%。差距就是這樣拉開的。如果按製造業增加值占ＧＤＰ的比重來代表工業化水平，那么 1952年的工業化初期，城市化落後於工業化5.1個百分點；其後隨著工業化水平的提高，兩者的差距不斷擴大，至1978年城市化落後於工業化26.4個百分點。而按國際標準模式城市化水平要高於工業化水平，具體表現為在工業化初期和中期，城市化隨工業化而加速推進，且城市化的速度會超過工業化的速度。與此比較，我們看到中國的城市化速度要慢於工業化速度。這種情形一直到最近20年來才有所改變。改革以來城市化推進的速度明顯加快，1998年城市化比工業化落後11.8個百分點，差距比1978年減少了14.6個百分點。然而直到1999年我們尚有接近70%的人口滯留在農村，而按此時的工業化水平衡量城鄉人口的比重應該顛倒過來才能達到國際水平。
（二）產業結構調整滯後，第三產業發展嚴重不足
根據錢納里等人的多國模型，在開發中國家的經濟結構轉換過程中，工業就業的增加，遠遠低於農業就業的減少，因此，勞動力的轉移主要發生在農業和服務業（第三產業）之間，而我國二元經濟結構轉換過程中卻存在著第三產業發展嚴重不足的問題。按庫茲涅茨的標準，我國現人均800美元，第三產業產值占ＧＤＰ的比重應為37%，第三產業從業人員在總從業人員中的比重應為35%。而1999年我國第三產業產值比重僅為330%，從業人員比重也只有269%，分別比標準值低了4個百分點和81個百分點。由於第三產業發展嚴重不足，極大地影響了我國工業化過程中對農業剩餘勞動力的吸納能力，使無法被工業部門吸收的農業剩餘勞動力只能滯留在農業部門，延緩了農業剩餘勞動力向非農業部門轉移的進程。
（三）我國統一市場體系發育不全，生產要素流動性差，城鄉市場差距大
在我國二元經濟結構中，城市和農村市場體系和市場載體差異較大，全國統一的有形的市場建設還沒有完全形成。一是現有的消費品市場、農用生產資料市場規模小，基礎設施落後。零售市場大多是露天的路邊市場、河邊市場、橋邊市場、甚至是有市無場；二是資金、技術、信息、勞動力等要素市場發育嚴重滯後。
從軟體方面看，農村市場缺乏多渠道、少環節、開放式、高效率的流通網路。其中最為突出的就是國有流通企業在農村的銷售網路極其薄弱，在欠發達地區的一些邊遠山區鄉鎮，沒有國有商業企業進駐，許多基層供銷社承包租賃給個人。鄉鎮以下商業網點規模小，商品品種少，農民選擇商品餘地不大，商品售後服務也非常不方便；農村市場管理人員素質低，管理水平落後。缺乏規範的市場運行規則以及權威的管理機構。執法人員市場法制觀念淡薄，市場法規不健全，市場流通秩序較混亂。
從硬體設施來看，農村市場與城市市場相比，一是交通不暢。有不少行政村沒有通公路，農用汽車、拖拉機無路可走。二是供水設施跟不上。除了沿海特別發達地區外，我國中西部大部分農村地區沒有自來水。多數地區嚴重缺水，靠接雨水和打井取水維持日常生活。三是用電成問題。農村供電普遍不正常，且電價過高，使許多農民家庭對於家用電器處於買得起而又用不起的尷尬境地。而少數不發達地區至今連電都沒有。
（四）市場機制和經濟體製作用弱化，行政干預嚴重
在已開發國家，工業化和城市化進程以及與之相伴隨的勞動力轉移、產業結構調整升級是通過市場機製得以實現的。而在我國，由於改革開放的時間還較短，城鄉分割的市場也沒有打破，市場機制發揮作用的空間和領域還較為有限。尤其是在廣大農村，家庭經營的分散與初步形成的大市場難以有效對接，更制約了農村經濟結構和產業結構的市場化調整，成為制約農民收入提升的又一瓶頸，從而直接制約著農村經濟和社會的進一步發展。
農村城市化水平滯後於工業化水平的根本上原因則是計畫經濟和市場經濟兩種不同機制的結果。鄉鎮企業從一開始就與國家其他行業不同，事先引入了市場機制，企業的各個環節按照市場機制運作，企業完全是在市場競爭中生存與發展的。與此完全不同的城鎮建設則是另一種模式，這就是計畫方式和政府主導型：城鎮的任何設施，包括基礎設施、生產設施和生活設施，都要先由政府確定計畫，然後再由政府撥款建設。社會需求在市場上得不到反映，各種要素不能在城鎮建設上進行組合，資金再多無處投入。尤其是農業與非農業戶籍制度的存在，把人們分別圈在城鄉兩個區域裡，既使農業人口再有錢，也不能到城鎮生活，居住和投資。可以說，在小城鎮建設和城市化發展上，市場機制幾乎不起任何作用。正因為如此，農村城市化才裹步不前，被市場機製作用下的農村工業化遠遠拋在了後邊。
（五）相關配套制度供給嚴重失衡
現代發展經濟學理論認為，社會二元結構的本質是制度性的。我國的二元經濟不僅是歷史造成的，而且是在其特定的政治文化等制度下形成的。城鄉制度的具體差異概括為14個方面：戶籍制度、糧食供給制度、副食品與燃料供給制度、教育制度、就業制度、醫療制度、養老保險制度、勞動保護制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度。就城鄉的制度失衡來說，其核心制度失衡主要體現在如下幾個方面：
（1）城鄉分割的戶籍制度。傳統的戶籍制度造成了城鄉對立的格局，嚴重阻礙著農村人口向城市的非農化轉移，把農民束縛在土地上。據相關資料介紹，中國人平均一生只遷移17次，全國每年平均遷移的人口不到24%，勞動力資源因此不能按照市場經濟的要求進行合理流動，實現最佳化組合。
（2）農業制度供給跌入陷阱。制度本身沒有錯誤，只是由於有些核心制度的缺失而難以發揮較好的作用。具體來講，農業的核心制度缺失主要體現在如下幾個方面：以小農為本位的家庭承包經營制度阻礙了農業的規模經營和效益的進一步提高；隨著以市場經濟為目標模式改革的深入，家庭分散經營表現出制度上的滯後性，一系列困擾農業經濟的問題（如規模經營，農民增收，農業生產經營的專業化、一體化等問題）難以在封閉、凝固、分散的小生產經營體制框架內得到令人滿意的解決，農村的進一步繁榮，農業的進一步增收和農民的進一步致富遇到了障礙；以解決溫飽問題為主要目標的農村地權制度不能適應農業現代化的需要；計畫經濟遺留下來的的與傳統土地制度緊密相連的龐大機構——鄉鎮行政體制與市場經濟的要求相悖。
（六）二元意識與二元經濟互動，形成惡性循環
社會存在決定社會意識，我國經濟的二元性及兩類勞動者群的劃分決定了我國社會意識的二元性，從而決定了我國社會意識的二元性。尤其是傳統經濟部門與傳統的社會意識的相互作用相當嚴重，主要體現在：
（1）自給自足的自然經濟構建了一種簡單均一的思想。農民缺乏獨立意識、競爭意識。傳統的農業生產方式使農民建立起了一種對土地的依附、甚至依賴關係，平靜、緩和、與世無爭，形成了傳統的處世思想。建國後，雖然建立了新型的社會制度，但由於長期排斥市場，否定價值規律的作用，加上嚴格的戶籍管理制度，農民被牢牢地束縛在土地上，農民對土地的依附關係不僅沒有弱化，反而有所加強。
（2）家族意識強烈而濃重。一方面，體現出傳統的中國人對家庭、家族、及子孫後代的強烈責任感，是中國人個體生存價值的體現；另一方面，作為與自然經濟相適應的思想觀念，卻難以適應市場經濟的要求。
（3）中國人傳統的“寡均”意識。市場經濟之所以是一種有效的經濟，就在於對個體價值和利益的實現與認同，因此，分配差距的存在是必然的。但中國人的平均主義意識與之發生著衝突。平均主義意識在市場經濟條件下，決定或影響著我國個人收入差距的界限。
城鄉二元結構的構危害
（1）中國二元經濟結構矛盾是長期的歷史原因形成的，二元經濟結構造成的社會問題：如貧富差距擴大、地區發展不平衡、城市文化素質差距的擴大等，已經成為影響和制約中國國民經濟及現代化發展的障礙。
（2）城鄉二元經濟結構使得農產品市場難以擴張，農業生產難以持續增長，農民收入的增加受到嚴重影響；二元結構還使城鄉居民收入水平與消費水平的差距不斷拉大，農村消費品市場與城市消費品的等級也在不斷拉大：城鎮市場已趨於飽和的高檔耐用消費品受農民收入下降的影響，無法向缺乏有效需求的農村市場轉移，使農村的相當一部分潛在需求無法轉為現實需求。農村需求結構得不到提升，必然影響與需求有關的供給結構，從而影響與供給有關的產業結構的發展。
（3）傳統的城鄉二元結構，在城鄉之間築起了一道道資金、市場、技術、勞動力等壁壘，阻礙了生產要素在城鄉之間的交流，並影響整個國民經濟的協調發展，但舊體制依然存在，城市和鄉村之間仍然存在著生產要素流動的限制或障礙，不僅農業產業化的進程因此而遇到阻力，而且鄉鎮企業的產業升級和資產重組以及物流業的發展都會因城鄉分割、工農分割現象的繼續存在而受到制約。
（4）不僅如此，城鄉二元經濟結構的繼續存在還帶來了農村居民受教育機會的不平等。受教育機會的不平等造成了就業機會的不平等，而就業的不平等又造成了收入的不平等。這種情況持續下去，不可避免地會造成下一代、再下一代農村居民生活的不平等、就業的不平等和收入的不平等。
（5）城鄉二元經濟結構阻礙了市場經濟的發展，並導致中國城鄉之間存在巨大差距。他強調，不改變城鄉二元經濟結構，將無法實現生產要素和城鄉人力的順暢流動。
（6）城鄉二元經濟結構嚴重地制約了經濟的發展。農村人多地少，自給自足的小農經濟導致了農業的低效益。農村經濟的落後導致農村內需不足，進而也影響了工業和城市的發展。
（7）城鄉之間的生產和生活依然表現出明顯的二元化和結構性的失衡狀態。城鄉之間的二元化不僅阻礙了國家統一的市場經濟體制的形成及社會經濟的協調發展，也造成城鄉之間、工農之間、貧富之間、乾群之間及國家與農民之間的矛盾，構成當前我國社會經濟和政治發展中的結構性障礙。
解決城鄉二元結構危害的途徑
解決和突破這一矛盾的根本出路應是在發展農村經濟的基礎上走農村城市化道路，實現城鄉良性互動，逐步減少農村人口，轉移農村剩餘勞動力，增加城鎮人口，轉變生產增長方式，提高勞動生產率，最佳化第一產業結構，促進第二、三產業的發展，從而提高農村整體的經濟效益和社會效益。所以，城市化是解決我國二元經濟結構矛盾的根本出路。
(1)對農業結構進行戰略性調整
為解決我國農業發展新階段出現的新問題，即現有的供給結構不能適應需求結構的變化，客觀上要求必須對農業結構進行戰略性調整，要全面提升農產品品質、最佳化區域和城鄉結構，實現農業的可持續發展。不僅要解決當前農產品賣難和農民增收難的問題，而且要立足於農業的長遠發展。與食品消費結構多元化、高級化趨勢相適應，我國農業產業結構也必須由以種糧為主和以種植業為主的傳統農業產業結構，向多元化、高級化的現代農業產業結構轉變。農業產業化，通過一體化的利益機制，把貿工農連為一體，可以形成“龍頭”在城鎮、“龍身”在農村的“龍形”經濟，這無疑又有利於促進城市化的發展。要使農民收入繼續有較快的增長，必須加快農村剩餘勞動力向城市的轉移。打破傳統的城鄉二元經濟結構，擴大農產品市場容量及農業經營規模，拓展農業發展空間，增加農民收。應逐步深化戶籍制度改革，促進城鄉居民在教育、醫療等方面的機會平等。
(2)繁榮農村經濟
改變城鄉二元經濟結構的一個重要途徑是繁榮農村經濟。要架起農戶和市場之間的橋樑，提高農產品質量，增強我國農產品的競爭力。農村家庭聯產承包責任制的實施極大地調動了農民的生產積極性，但也帶來了千家萬戶的農民如何和大市場連線的問題。農業產業化經營將農產品生產、加工和銷售連線起來，因而是將農民和市場連線起來的有效途徑。加入世貿組織後，我國農民面對的是國際和國內兩個市場。我國果品、蔬菜等園藝產品和畜產品在價格上是有競爭優勢的，但在出口上也遇到了衛生檢疫等綠色壁壘。提高農產品質量是我國農產品走向國際市場的前提。改變城鄉二元經濟結構還必須加快我國城鎮化進程。小城鎮和大中小城市是一個體系，必須協調發展，並要促進小城鎮和鄉鎮企業的結合，加快小城鎮第三產業的發展。
在具體的實現路徑上，在微觀層面上要通過農民市民化、農業工業化、農村城市（鎮）化這“三化”來完成城鄉生產方式一體化、生活方式一體化、市場體系一體化，“三化”中農民市民化是根本；上在巨觀層面，要通過國家逐步改變對城鄉的二元巨觀政策，實現城鄉平等的一體化巨觀管理。只有這樣，才能使市場經濟體制的“組成要件”走向城鄉一體化，一個統一的社會主義市場經濟體制才能最終建立和完善。
(3)致力於政策調整和制度創新
要消除城鄉差別，糾正城鄉失衡，不僅要清除不合理的制度，解決制度不公和失當的問題，也要進行制度創新，解決制度無力和失效問題。只有公正而有效的制度才能為城鄉協調發展提供根本性的保障。從目前來看，最首要的任務就是必須消除城鄉之間在居住、就業、社保、教育、醫療、稅收、財政和金融等等方面不公平和二元化的政策和制度，實現政策的統一和制度的公平。必須進一步深化戶籍制度改革，完善流動人口管理，引導農村富餘勞動力平穩有序轉移；逐步統一城鄉勞動力市場，加強引導和管理，形成城鄉勞動者平等就業的制度；加快城鎮化進程，在城市有穩定職業和住所的農業人口，可按當地規定在就業地或居住地登記戶籍，並依法享有當地居民應有的權利，承擔應盡的義務；推行城鄉一體化的社會保障制度，加快建立農村最低生活保障制度的建設；實施稅收制度改革，取消一切不應由農民負擔的各種稅費。在取消農業特產稅的基礎上取消農牧業稅；改進個人所得稅，實行綜合和分類相結合的個人所得稅制，創造條件逐步實現城鄉稅制統一，農民與城市居民一樣只依法繳納個人所得稅，不再負擔其他任何稅費；實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開徵統一規範的物業稅，相應取消有關收費；改革農地徵用制度，完善征地程式，嚴格界定公益性和經營性建設用地，及時給予農民合理補償；推進財政管理體制改革，建立和健全公共財政體制，實現城鄉公共財政投入的公平分配。通過改革，消除造成城鄉隔離、阻礙城鄉融合的制度性障礙，實現城鄉之間資金、技術、物資、人才、信息、勞動力等生產要素的自由流動，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，為統一開放競爭有序的現代市場體系的形成奠定基礎。必須致力於政策調整和制度創新，加大對農業、農村和農民的支持和保護的力度，實現社會的公正。當前尤其應增加各級財政對農業和農村的投入，特別是增加國家對農村教育、衛生、文化等公共事業支出，要實現城鄉協調發展，就必須振興農村，對農民“少取、多予”。
制度建設不僅要有助於實現城鄉經濟上的融合，也要求實現和保障農民政治上的平等。只有建立在平等的公民權的基礎之上的政策和制度才具有合法性的基礎，也只有公正的具有合法性的制度才可能為城鄉協調發展提供可靠和持久的保障。
3逐步改變城鄉二元經濟結構，有何重要經濟意義？
逐步改變城鄉二元經濟結構是關係提高農民收入、協調社會發展、實現人的全面發展和社會全面進步的重大舉措，具有深遠的歷史意義。
（1）逐步改變城鄉二元經濟結構是提高農民收入的根本性措施；（2）只有逐步改變城鄉二元經濟結構，才能實現社會的協調發展；今後，只有根據城鄉經濟社會發展的要求進行統籌，才能明確財政體制和投融資體制的改革方向，使較多的資金投向農村教育、衛生、生態環境保護等領域，使城鄉居民的教育和醫療保健條件更為平等，經濟社會發展的基礎更為牢固。（3）逐步改變城鄉二元經濟結構有利於人民物質文化生活的不斷改善，有利於社會主義物質文明、政治文明和精神文明的協調發展，有利於社會經濟與生態環境之間的協調發展，以及人與自然之間的和諧發展，實現人的全面發展和社會的全面進步。（4）城鄉分割消除後，生產要素的流動順暢了，這同樣有利於城鄉企業的資產重組，從而可以按照可持續發展的要求來關閉、合併對環境造成嚴重污染的企業。（5）建立有利於逐步改變城鄉二元經濟結構的體制，是完善社會主義市場經濟體制的任務之一。只有統籌城鄉經濟發展，改變二元經濟結構，才能實現全面建設小康社會的目標。
農業是國民經濟的基礎，沒有8億農民的小康，就不可能實現全面的小康；沒有農村的現代化，就不可能有全國的現代化。全面建設小康社會，重點在農村，難點也在農村。我們黨歷來重視“三農”問題，但是由於種種原因，城鄉差距、工農差距仍呈不斷擴大的趨勢。農業基礎薄弱，農村發展滯後，農民收入增長緩慢，已成為我國經濟社會發展中亟待解決的突出問題。我們必須統籌城鄉發展，站在經濟社會發展全局的高度研究和解決“三農”問題，實行以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展。統籌城鄉發展，必須更加注重加快農村發展。統籌城鄉經濟社會發展，逐步改變城鄉二元經濟結構，是我們黨從全面建設小康農村社會全局出發作出的重大決策.
解決城鄉二元結構危害的具體辦法
（一）首先要從中國經濟發展的戰略高度去認識改革和完善那些導致其產生並存在的有關制度措施；並建立和完善相關制度供給機制，進行制度創新。
（1）徹底取消現有的一切導致二元社會結構產生的各項規章制度，如戶籍制度、勞動就業制度、分割的教育體系、醫療制度、社會保障制度等。這樣在清除了這些人為地導致二元社會結構存在的障礙，就為城鄉社會結構的一體化奠定了堅實的基礎。
（2）從制度上改變工農產品定價的“剪刀差”傾向，加大財政支農、金融支農的力度，擴大國家和各級財政對農村的諸如水利、道路、信息工程等基礎設施建設的投人，強化農村有形市場的建設，並將之納人國家統一大市場之中，支持農村各種要素市場發育、建設和發展，尤其是要加強資金、技術、人才等農村發展所緊缺的生產要素市場的快速發展，以儘快將農村的要素和產品市場都納人國家統一的大市場之中。
（3）要充分發揮地方政府在農業剩餘的轉移載體作用。在西方二元理論中，它沒有考慮農業剩餘轉移到現代部門的機制。這對於同時包含著制度變遷的中國經濟的結構轉變來說，顯然是不能充分地成立的。市場機制本身處於不斷的完善之中也是一個基本的前提。因此，農業剩餘在中國不僅要靠市場，還要依靠其他的一些手段分配和再分配，轉移到現代部門。其中，政府特別是地方政府對農業剩餘的轉移起到重要的影響。
（4）創建適應農村市場經濟發展需要的土地流轉制度，從制度上為農村的規模經營和產業化經營奠定基礎。現行的農村土地制度，既是農村勞動力轉移的重要約束之一，也是農地拋荒、農業勞動生產率不高的原因之一，其改革勢在必行。
（5）農村稅費改革必須標本兼治，堅決貫徹執行並從制度上保證，進一步鞏固農村稅費改革成果，進一步減輕農民負擔，完善相關配套改革。一是要精簡機構，裁減超編人員，壓縮經費，從根本上控制“經費需求”。同時要規範政府行為，做到權力與部門利益徹底分離。二是要完善農村公共物品供給機制。否則，我們推廣實行的農村稅費改革最終也難以走出“黃宗羲定律”下。
（二）調整農業產業結構，挖掘農業內部增收潛力，彌補城鄉市場差異；增強農民的購買力
目前，我國農業發展新階段的農產品產量、質量，農村非農產業等對農民增收均構成了制約，因此，要著手進行以下六個方面的農業結構調整，切實促進農民增收。一要調整農產品供給結構，實現農產品由低質多量到高質適量的轉化；二要調整農產品區域種植結構，實現農產品區域種植從無分工到有分工的轉化；三要調整農業種植業結構，使農業的產前、產中、產後等各環節中從種植業中分離出來，成為獨立的行業；四要調整初級產品和加工產品比例結構，改變農業初級產品占多數、占主導的局面，實現農業初級產品到加工產品的的飛躍，提高農產品附加值；五要調整農產品市場結構，實現農民不參與流通、農商分離、由政府主導農產品流通到向由農民自己主導並參與市場流通的轉化；並積極進行組織創新，創建新型的農村合作經濟組織和中介組織，推動農村市場體系建設和產業結構的戰略性調整，減少市場風險，構建連線小生產與大市場之間的橋梁和中介，保護農民的利益。六要調整農村第一產業與第二、三產業比例結構以及第二產業內部比例結構，改變農產品加工、運銷等落後的局面，通過內涵和外延性的結構擴張，使農業形成結構層次多樣，具有一定規模特點的現代農業結構。進而，通過產業擴張，也帶動農村勞動力就業結構的調整，使農民從有限的土地上，從單純的生產環節中分離出去。
（三）積極轉變思想觀念，大力培育農民的現代意識，從意識形態上消除二元結構，幫助農民完成從傳統向現代的轉化
“教育是一個人獲得現代性的最重要的決定因素。”⑾通過教育灌輸社會要求，提高個人認知水平，使農民認識、理解和掌握社會的規範，並內化為個人意識，這是培育農民現代意識的最直接的途徑。要消除意識形態的二元結構，教育重點應放在下面幾方面：
（1）加強農村基礎教育，培育求知意識。學校教育是形成現代性的主要力量。教育與人的意識水平密切相關，一般而言，受教育程度高的人比較能夠接受新的東西，包括新的觀念、新的行為模式。愚昧從來都是與保守、惰性聯繫在一起的，而知識常與進取、求變的心理相互促動。
（2）加強ＷＴＯ知識教育，培育開放意識、競爭意識和規則意識。作為一個國際經貿組織，ＷＴＯ本身就是一個規則體系，它的權威就是通過一系列的規則體現出來的，它的宗旨、原則、規則無不貫穿著開放競爭的觀念，但作為WTO的新成員，中國大多數人對ＷＴＯ都比較陌生，文化素質相對低下的農民更是如此。因此，在農民中進行ＷＴＯ知識的宣傳教育，也就成了培育農民現代意識的重要途徑。通過教育幫助中國農民了解ＷＴＯ對中國的要求，幫助農民正確分析形勢，正視自己的優劣，揚長避短，沉著應對，樹立開放、競爭、規則意識，消除城鄉意識二元結構，積極參與市場的競爭，促進農村經濟的發展，。
（3）加強市場經濟知識的教育，培育市場意識。農民的市場意識很大程度上取決於農民對市場經濟運行規律的了解程度和參與能力，特別是一家一戶分散經營的封閉性與大市場開放性的矛盾，常使沒有市場意識的農民在市場競爭中處於不利地位。培育農民的市場意識，讓他們了解市場經濟對農民的要求，從而培育農民的市場意識。
（四）城市化是世界上所有國家和地區實現現代化的必由之路；科學合理的推進城市化進程，是我國消除城鄉二元結構、促進城鄉協調發展的基本途徑
我國承受著數量越來越多而素質較低的農村剩餘勞動力的巨大壓力，而城市吸納能力有限，因此，必須重新審定我國城市化的發展方針與發展道路。我們認為，我國城市化模式應採取城鄉結合、上下結合、大中小結合的多途徑綜合模式。
所謂“城鄉結合”，即我國農村人口城市化過程，既不能僅僅是職業非農化的鄉村就地轉移，也不可能是全部依賴城市來吸收的異地轉移，而應從城鄉兩方面共同努力，把“離土不離鄉”與“離土又離鄉”結合起來，在條件成熟時，將“離土不離鄉”的人口轉化為“離土又離鄉”、“進廠又進城”。“上下結合”是城市建設投資和發展動力上，把自上而下的國家投資與自下而上的地方投資、集體投資、外資和個人投資等結合起來。“大中小結合”是指在城市規模等級上，要發揮各級城市對產業和人口的集聚作用，不能把發展大中城市和發展小城鎮對立起來。
城市化的基本動力和作用機制是市場化機制，既通過市場的引導，通過產業的積聚和擴散功能來實現。在上述各項制度改革的基礎上，各級政府要進行科學規劃和加強引導，把城市化的立足點在於國民經濟結構和農業產業結構的調整和升級、農村剩餘勞動力的有效轉移。
（五）隨著城市化進程的推進，政府管理面臨著挑戰，轉變管理模式成為城市化能否得以順利推進的關鍵。在推進城市化進程中，要建立和完善政府對城市化進程的管理模式
在大力推進城市化進程中，伴隨農民遷徙而來的“城市人”行為的二元性，也是現階段城市本身的二元性，它使城市事務具有工業社會和農業社會的混合特徵。社會出現分化，新的矛盾和衝突隨之產生。面對城市化進程中政府事務的新內容和新特點，既不能簡單沿用農業社會的傳統管理手段，也不能搬用以現代城市為特徵的工業社會管理模式。
為適應城市化進程中社會關係的新格局，有序推進城市化建設，政府需要探索一種適合轉型期特點的管理模式，不僅需要行之有效的適合城市化時期的“科學管理”模式，轉變政府行政職能，調整行政決策、管理方式及各項規章制度；同時，需要形成非科學的“倫理管理”模式，即以倫理關係為基礎，注重對“非正式組織”的管理，用倫理的價值管理手段協調城市化過程中的特殊事務，進而形成“科學管理”和非科學的“倫理管理”的二元模式。
一方面，城市化是傳統與現代的紐帶，在這個過程中，首先必須用科學管理模式解決城市化進程中的城鄉二元衝突。另一方面，城市化是逐步從傳統向現代的轉換，城市事務中大量的問題是與農業社會共生的問題，對此，政府管理存在著“控制盲區”。因此，有必要用非科學的倫理管理模式協調和處理“非正式組織”中的矛盾，理順轉型期城市內部的利益結構和關係。
