“燈塔經濟”意在以燈塔為例，說明公共設施、公共服務等
燈塔經濟公共產品在社會生活中的重要作用，以及如何有效地向社會提供這些公共產品。公共產品的屬性決定了“燈塔經濟”理應惠及窮人，並與“窮人經濟學”有著不解之緣。理論的提出
燈塔出現在經濟學家的著作中，是因為它可能有助於理解政府的經濟功能問題。它常被作為必須由政府提供而不是由私人企業提供的物品的一個例子。經濟學家們通常似乎認為，由於不可能向受準備於燈塔的船隻的所有者收取可靠的費用，任何私人或企業建造和維修燈塔就不可能遍及贏利。約翰·斯圖亞特·穆勒在他的《政治經濟學原理》一書的“自由放任或不干預原理的基礎和限制”一章中寫道：“……為了確保航行的安全，建造和維修燈塔、設定浮標等屬於政府適當的職責。由於不可能向受益於燈塔的海上船隻收取使用費，沒有人會出於個人利益的動機而建造燈塔，除非由國家的強制徵稅給予補償。”亨利·西奇威克在他的《政治經濟學原理》一書的“生產關係中自然自由的體系”一章中這樣寫道：“……在大量的各種各樣的情況下，這一論斷（即通過自由交換，個人總能夠為他所提供的勞務獲得適當的報酬）明顯是錯誤的。首先，某些公共設施，由於它們的性質，實際上不可能由建造者或願意購買的人所有。例如，這樣的情況經常發生：大量船只能夠從位置恰到好處的燈塔得到準備處，燈塔管理者卻很難向它們收費。庇古在《福利經濟學》中借用了西奇威克的燈塔例子作為非補償性服務的例子：在那裡，‘邊際淨產出小於邊際社會淨產出，因為它會給技術上很難向其索取報酬的第三方帶來額外的服務。’”保羅·薩繆爾森在他的《經濟學》一書中，比那些早期作家更直截了當。在“政府的經濟作用”這一節中，他寫道：“政府提供某些無可替代的公共服務，沒有這些服務，社會生活將是不可想像的。它們的性質決定了由私人企業提供是不合適的。”作為“簡明的例子”，他列舉了國防、國內法律和秩序的維持，以及公正的契約的執行，並在一個腳註中進一步寫道：“這是政府服務的最新例子：燈塔。它們保全生命和貨物。燈塔管理者很難向船主收取使用費。因此，這部高深的著作將說明：“私人利益和貨幣成本”（正如一個想靠建燈塔發財的人所看到的）與真正的社會利益和成本（將被保全的生命和貨物與（1）燈塔的總成本和（2）讓更多的船隻看到警告燈塔的額外成本相比較）是存在差異的。哲學家和政治家一般都承認在“私人利益和社會利益存在外部經濟差異”的情況下政府的必要作用。”後來，薩繆爾森再次提到燈塔“由於外部經濟效應而成為政府的合理活動”。他寫道：“考察上面提到的為了警告礁石而設定的燈塔。它的光亮有助於每個看到它的人。企業家不會為了贏利而建造它，因為要向每個使用者收費會引起極大的困難。這肯定是政府要從事的一種事業。”薩繆爾森並沒有到此為止，他還用燈塔來說明另一個論點（一個早期作家沒有論述過的論點）。他寫道：“……在燈塔的例子中，應該注意一件事：燈塔管理者不能很容易地以銷售價格的形式向受惠者收費這一事實使燈塔成為某種社會或公有物品。但即使燈塔管理者——假定通過雷達跟蹤——能向每一個附近的使用者收費，這一事實本身並不能保證燈塔服務能象根據市場價格而提供的私有物品那樣，以社會最優的方式提供出來。為什麼？因為容許更多的船隻使用燈塔的社會成本是零附加成本。因此，由於避免付費而遠離燈塔水域的任何船隻代表著社會的經濟損失——即使向一切船隻收費，其價格的總和也並不會大於燈塔的長期開支。如果燈塔從社會的觀點上看來是值得建造和維修的——它不一定是應該的——較為高深的著作能夠說明為什麼這種社會的物品應該以最優的方式給予一切人。”在薩繆爾森的論點中有一個
燈塔經濟悖論。因為私人企業不可能為它們的服務收費，所以必須由政府提供燈塔。但如果私人企業收費是可能的，也不允許它們這樣做（這也假定應由政府來做）。薩繆爾森的立場完全不同於穆勒、西奇威克和庇古的立場。讀了這些作家的著作，我發現收取燈塔使用費的困難是對燈塔政策產生重要影響的關鍵所在。他們不反對收費，因此，如果能夠這樣做，他們也不反對私人經營燈塔。然而，穆勒的觀點有點模稜兩可。他認為，政府應該建造和維修燈塔，因為既然不可能讓受益的船隻支付使用費，所以私人企業就不願意提供燈塔服務。但是他附加了一個限制性的短語：“除非由國家的強制徵稅給予補償。”我認為，“強制徵稅”是一種向受惠於燈塔的船隻施加的壓力（實際上，強制稅就是使用費）。穆勒的說明模稜兩可的根本之處是，他的意思到底是“強制徵稅”使出於個人利益動機建造燈塔成為可能，因而不必由政府經營，還是對私人企業家來說是不可能的（或不值得的），所以“用強制徵稅來補償，因而需要由政府經營”。我的觀點是，穆勒是持前一種解釋的。如果這是正確的，那它代表著他的建造和維修燈塔是“政府的適當職責”觀點的一個重要的限制條件。在任何情形下，似乎很明顯，穆勒原則上並不反對收取使用費。西奇威克的觀點並沒有解釋上的問題。然而，它的含意也非常清楚。他寫道：“這樣的情況經常發生：大量的船只能夠從位置恰到好處的燈塔得到益處，然而卻很難向它們收費。”這並不是說收費是不可能的。它的意思恰恰相反。它是說受益於燈塔的大部分船隻逃避付費的情況很可能發生，而不是說不可能出現這樣的情形：燈塔的受益大部分由比較容易向其徵稅的船隻享用，它意味著在這些情形中，收取使用費是合乎需要的——這使私人經營燈塔成為可能。英國燈塔制度
英國建造和維修燈塔的機構是領港公會（在英格蘭和威爾斯）、北
燈塔經濟方燈塔委員會（在蘇格蘭）和愛爾蘭燈塔委員會（在愛爾蘭）。這些機構的開支由通用燈塔基金撥出。這項基金的收入來源是由船主繳納的燈塔稅。燈塔稅的繳納和報表管理由領港公會負責（在英格蘭、威爾斯、蘇格蘭和愛爾蘭均可繳納），而具體的徵稅由港口的稅務局完成。從燈塔稅得來的錢屬於通用燈塔基金，由商業部控制。燈塔機構向通用燈塔基金領取它們的開支。商業部和各燈塔機構的關係有些類似於財政部和英國政府部門的關係。這些機構的預算必須經商業部批准。三個機構的預算方案必須在聖誕節期間提交給商業部，而且需要每年在倫敦召開的燈塔大會上加以審議。除了這三個燈塔機構和商業部外，出席大會的還有燈塔諮詢委員會——即代表船主、水險商和貨運者的船運協會（一個商業協會）的委員會——的成員。燈塔諮詢委員會儘管沒有法定的權力，然而在討論過程中卻起著重要的作用。燈塔機構在制定預算時，商業部在決定是否通過預算時都要考慮它的意見。燈塔稅的標準由商業部決定，以使在某一年限內的稅收收入足夠維持支出。但是在制定工作規劃和改變原有安排時，大會的參加者，特別是燈塔諮詢委員會的成員必須考慮新的工作規劃和改變原有安排對燈塔稅標準的影響。徵收燈塔稅的根據在1898年頒布的商業船運（商業船舶基金）法的第二細目表中有說明。雖然後來理事會條例對燈塔稅標準及其中的某些方面作了修改，目前的徵稅結構基本上是1898年確定的。對於在英國到港或離港的一切船隻，每個航次每噸的納稅標準有極大的不同。“內航”船隻一年內10個航次之後就不再繳納燈塔稅。“外航”船隻6個航次之後就不再納稅。這兩類船隻的收稅標準不同，如果船的體積相同，“內航”船隻10個航次所繳納的稅額近似等於“外航”船隻6個航次所繳納的。某些船隻每噸納稅率比較低，如超過100噸的帆船及巡航船。拖船和遊艇按年納稅而不是按航次納稅。而且，有些船隻可免繳燈塔稅：屬於英國或外國政府的船隻（運載貨物或乘客的除外），漁船，底卸式船和挖泥船，小於100噸的帆船（遊艇除外），小於20噸的所有船隻（包括遊艇），只裝底貨的、等待燃料煤的、裝補給品的和避免海險的船隻（拖船和遊艇除外）。所有這些條例都有限制條件，但它們足以說明條例的性質。目前的情況是，英國燈塔服務的支出由通用燈塔基金撥出，該基金的收入來源於燈塔稅。基金除用於大不列顛和愛爾蘭的燈塔開支外，還用於某些殖民地的燈塔維修和建造、清除殘骸的支出，雖然這隻占總支出的很小一部分。燈塔也有一部分開支不是由基金撥出的。如果“地方性的燈塔”只使某些使用特定港口的船隻受益，它的建造和維修開支就不由基金支出，基金被限於通常為了“一般航行”的燈塔的財政開支。“地方性的燈塔”的支出通常由港務局撥款，由港口稅彌補。燈塔經濟真諦
公共產品的本質屬性在於它的公平性，這種公平性主要體現在三個方面：一是供給過程的公平性。公共產品本身具有非排他性和非競爭性的特徵，在供給過程中不可以拒絕“搭便車”的情況。其供給對於每個人包括窮人都是公平的。二是供給機制的公平性。市場經濟條件下的企業或個人出於逐利的動機，不願意去經營這些可以“搭便車”的公共產品，為了彌補這種“市場失效”，就得由政府建立一種公平公正的供給機制，向社會所有成員提供這種產品。不僅提供這些公共產品的經費主要來源於稅收，富人多納稅、窮人少納稅甚至不納稅，而且其供給也不都是通過市場機制進行的等價交換，少花錢甚至不花錢也可以獲得。三是供給取向的公平性。公共產品的供給不僅出於彌補市場失效、維護社會公共利益的需要，同時還要求實現社會總福利和人均總福利的最大化，要求政府必須按照社會公眾的集體意願提供公共產品，而不是以獲取利潤為最終目的。鑒於公共產品的這種公平屬性，經濟學將其喻為“燈塔經濟”，說明它應當為所有人提供服務，即使窮人也可以“借光”。儘管經濟學家們在公共產品的提供途徑和方式上存在著分歧，有的甚至更加強調效率，但他們都不否認它的公平屬性。所以，公平優先應當是燈塔經濟，即公共產品提供過程中理應遵循的原則，給包括窮人在內的全社會所有人以普照的光，才是燈塔經濟的真諦。
傾斜的燈塔
如果公共產品的供給不能從其基本屬性出發體現公平優先的
燈塔經濟原則，那將會扭曲公共產品的供給，出現比市場失效更糟糕的政府失效，並帶來一系列負面的社會問題。從近些年的改革看，為了追求效率一些本應由政府出資提供的公共產品，被下放到民間成為贏利機構。有的地方甚至把不規範的國企產權改革套用到公共產品上，凡是學校、醫院、防疫站全部賣光，實行所謂的民營化。這種民營化的公共產品改革又會帶來什麼樣的後果呢？不久前媒體關於“民營消防隊見火不救”的報導其實已經為我們做出了答案。對於誰交錢就給誰救火、不交錢就不給救火的民營消防隊來說，“排他”的性質十分明顯，已經不再具有公共產品的屬性了。而公共產品一旦變成排他的私人產品，不但會失去公平性，其效率也會大打折扣。就拿見火不救的消防隊來說，其公平正義性已經很值得商榷了，而一個不救火的消防隊效率又在哪裡呢？為什麼教育、醫療改革被社會詬病多時，原因就在於這些領域的改革，一方面推行著民營化的改革，另一方面又放棄了監管，從而改變了它們作為公共產品的基本屬性，背離了公平優先的原則。如果從空間布局上看，還會發現我國公共產品的供給在城鄉之間更是存在著由來已久的不公平。政府出資提供的公共產品主要集中在城市，對農村公共產品的供給,多年來僅限於少量的水利設施和科技推廣等。近年來雖增加了電網改造、生態恢復、廣播電視轉播等方面的投入，但衛生醫療、基礎教育等，仍由農民自行籌措，而3倍於農民收入的城市居民卻享受著由政府在這些方面提供的社會保障。至於城市現代生活設施中的供水、供氣、供熱等，更是農村公共產品供給中的“盲點”。公共產品供給的嚴重不足和城鄉之間的強烈反差，不僅使得農業缺少抗禦自然災害的能力，農村失去對勞動力的吸引力，也加深了農村居民與城市居民之間的鴻溝。窮人因為占有資源較少才成為窮人，而公共產品則是他們可以與他人共同占有的主要資源，甚至是他們生存的依賴。在今天的世界上，有相當部分的窮人正是依靠政府提供的包括社會基本保障在內的公共產品為生。因此，無論是公共產品的缺失，還是分配的不公，都會給窮人帶來更大的傷害，甚至使他們失去生存的底線。
