確立背景
為了研究問題的方便，先給出“荒漠化”及“土地退化”的概念。
按聯合國多次關於荒漠化定義的討論，特別是1992年聯合國環境與發展大會所提出的定義是：“荒漠化是由於氣候變化和人類不合理的經濟活動等因素使乾旱、半乾旱和具有乾旱災害的半濕潤地區的土地發生了退化”。
這個荒漠化定義已得到聯合國多次荒漠化國際公約政府間談判會議的確認，重申在國際公約中採取這一定義，並將這這個定義列入《21世紀議程》的第12章中，還進一步補充了定義釋文中出現的“土地退化”含義：“由於一種或多種營力結合以及不合理土地利用，導致旱農地、灌溉農地、牧場和林地生物或經濟生產力和複雜性下降及喪失，其中包括人類活動和居住方式所造成的土地生產力下降，例如土地的風蝕、水蝕，土壤的物理化學和生物特性的退化和自然植被的長期喪失”。
聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會 （Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, ESCAP) 結合亞太地區情況認為：“荒漠化應包括濕潤半濕潤地區由於人為活動引起的向著類似荒漠化景觀的環境變化過程”。
1949年，奧布里維爾 （A. Aubreville) 認為非洲熱帶森林線後退了60-400 km，是濫伐和火燒造成的，並論述了熱帶森林如何變成熱帶草原和最終變成類似荒漠景觀的過程，他把這種環境退化稱之為“荒漠化”。
20世紀60年代末至70年代初，西部非洲特大幹旱加快了這一地區的土壤荒漠化進程。1968-1974年的乾旱期曾造成非洲撒哈拉地區 （布吉納法索、尼日和塞內加爾）的特大幹旱，奪走了20萬人和數百萬頭牲口的生命。這場旱災持續時間之長、破壞之大，令世界震驚。它產生的長期經濟、社會、政治、環境的影響，引起了人們對荒漠化問題的極大關注。為此，聯合國在1975年以3337號決議提出“向荒漠化進行鬥爭”的口號，並於1977年8月29日至9月9日在肯亞首都奈洛比召開荒漠化問題會議，產生了一項全球共同行動的綜合的和協調一致的方案；制定了防治荒漠化的行動計畫；數十億美元投入了治沙行動，各種抗旱防荒漠化的行動計畫隨之產生。
然而，自那時以來，全球荒漠化問題不但沒有緩和，反而變本加厲，更加嚴重了。目前，全球荒漠化面積已達到3600萬平方公里，占到整個地球陸地面積的1/4，相當於俄羅斯、加拿大、中國和美國國土面積的總和。全世界受荒漠化影響的國家有100多個，約9億人。
荒漠化在全球範圍內呈擴大的加劇的趨勢。儘管各國人民都在進行著同荒漠化的抗爭，但荒漠化卻以每年5-7萬平方公里的速度擴大，相當於愛爾蘭的面積。到20世紀末，全球已損失1/3可耕地。
在人類當今面臨的諸多生態和環境問題中，荒漠化是最為嚴重的災難。對於受荒漠化威脅的人來說，荒漠化意味著他們將失去最基本的生存基礎。在撒哈拉乾旱荒漠區的21個國家中，80年代乾旱高峰期有3500多萬人受到影響，1000多萬人背井離鄉成為“生態難民”。
荒漠化已經不再是一個單純的生態問題，而且演變成經濟和社會問題。荒漠化給人類帶來貧困和社會動盪。
為了更好地協同國際間的防治荒漠化的行動，聯合國環境規劃署繼奈洛比會議之後，於1978年成立了防荒漠化行動中心，旨在幫助有關國家制定防荒漠化計畫，評估全球範圍的荒漠化狀況，開展專業培訓。
在1992年聯合國召開環境與發展國際會議的籌備階段，荒漠化問題重新被提到議事日程上來。在這期間，以非洲國家為代表的開發中國家認為，與工業化國家關心的森林公約相比，荒漠化問題受到了冷落。經過努力，各方終於達成共識，認為應該制定一項荒漠化國際公約。
面對日益加劇的荒漠化進程，1992年6月1日至12日在巴西首都里約熱內盧召開的有100多個國家元首或政府首腦參加的聯合國環境與發展大會上，將防治荒漠化列為國際社會優先採取行動的領域。
聯合國環發大會以後，聯合國通過一項新的決議，就防治荒漠化公約進行全球談判。先後在奈洛比、日內瓦、紐約、巴黎召開過5次會議。第4次會議於1994年6月6日至18日在法國巴黎召開，6月17日通過了《聯合國關於在發生嚴重乾旱和（或）荒漠化的國家特別是在非洲防治荒漠化公約》。1994年10月，112個國家的代表會聚巴黎，舉行了公約簽字儀式。同年12月，聯合國大會通過49/115號決議，確定公約通過的日子----6月17日為“世界防治荒漠化和乾旱日”。這個世界日意味著人類共同行動同荒漠化抗爭從此揭開了新的篇章，為防治土地荒漠化，全世界正邁出共同步伐。
1996年6月17日是第二個世界防治荒漠化和乾旱日，聯合國防治荒漠化公約秘書處在日內瓦發表公報指出，當前世界荒漠化現象仍在加劇，全球現有12億多人受到荒漠化的直接威脅，其中1.35億人在短期內有失去土地的危險。據專家估計，全球荒漠化土地達3600萬平方公里。近20年來，全世界荒漠化土地仍在繼續擴大，荒漠化吞噘土地的面積相當於美國可耕地面積的總和。公報說，荒漠化是全球性的嚴重環境問題之一。
人類反思
翻閱一下人類文明的歷史不難看到，由於人類的無知和傲慢而造成土壤破壞的事例比比皆是。V.G.卡特和T.戴爾在名著“土地和文明”中寫到：“人類踏著大步前進，在這走過的地方留下一片荒野。”尼羅河流域、兩河流域、印度河口、黃河流域等古代文明發祥地，現在都變成了荒漠。在幾經盛衰的北部伊拉克、敘利亞、黎巴嫩、巴勒斯坦、突尼西亞、克里特、希臘、義大利、西西里、墨西哥、秘魯......也到處可以看到土壤流失所造成的荒漠景象。這些景象比其他什麼都更有力地證明了，人類在文明的旗號下對於環境的掠奪達到何種激烈的程度。
荒漠化的發生、發展和社會經濟有著密切的關係。人類不合理的經濟活動不僅是荒漠化的主要原因，反過來人類又是它的直接受害者。與荒漠化有關的社會經濟因素有人口、過度耕種、過度放牧、毀林和低下的灌溉水平有關。人口的高增長率在土地荒漠化過程中起著主要作用。
據統計，中國西北部地區從公元前3世紀至今共發生沙塵暴111次，13世紀後出現的次數增多，20世紀已發生49次。專家們研究發現，西北歷史人口與各世紀發生沙塵暴次數的曲線圖非常相似，反映出人口的快速增長導致自然資源的過度開發利用。森林的大量砍伐，土地的大規模開墾，工礦、交通的開發對生態環境造成嚴重破壞。
自然的荒漠化現象是一種以數百年到數千年為單位的漫長的地表變化。而現在發生的這種全球性人為的荒漠化則是以十年為單位的看得見的土地荒廢。在幾乎沒有降雨的荒漠地帶，人類無法居住。但是，在與此相鄰的半乾旱地帶也有生產能力較高的地區。在這些地區，遊牧民和農民巧妙地生活著。然而這些地區也正在受到過度開發。森林被燒毀或砍伐，變成了熱帶深草原。熱帶深草原再經受過度的農耕和放牧，土壤乾燥化進一步加劇，僅存的植物在人類和牲畜的破壞下蕩然無存，逐漸演化為荒漠。
現有過高的人口增長率 （每年超過3-3.5%）增大了對現有土地的壓力，使生產邊界線推移到瀕臨荒漠化危險的境地，農業向脆弱生態帶擴張。結果使潛在荒漠化的土地演化為正在發展中的荒漠化土地。
世界人口每年都在增加，而農業用地增加幾乎處於停滯狀態。為了養活不斷增加的人口，唯一的辦法就是依靠增加灌溉來提高農業的生產量。但是，隨著灌溉面積的不斷擴大，隨之帶來了鹽份的蓄積。引起鹽漬原因有兩個：一個是灌溉用水中含有鹽份，這些鹽份在土壤中不斷蓄積；另一個是底層土壤中含有的鹽份被灌溉用水所溶解，隨著水分的蒸發，鹽分殘留在地表。後者為甚。
兩河流域古代文明的崩潰原因，一般認為是鹽漬所致。過度放牧也是撒哈拉地區70年代發生大旱災的原因之一。
中國問題
中國是世界上沙漠面積較大、分布較廣、荒漠化危害嚴重的國家之一。在西北、華北、東北分布著12塊沙漠和沙地，它們綿延成北方萬里風沙線。在豫東豫北平原，在唐山、北京、鄱陽湖周圍，北回歸線一帶還分布著大片的風沙化地帶。全國沙漠和荒漠化土地面積達153。3萬平方公里，占國土面積的15。9%。
荒漠化和乾旱給中國的一些地區的工農業生產和人民生活帶來嚴重影響。中國60%以上的貧困縣都集中在這裡，其中最嚴重的地區溫飽問題還沒有解決。
在中國，直接受荒漠化危害影響的人口約5000多萬人。西北、華北北部、東北西部地區 （簡稱“三北”）每年約有2億畝農田遭受風沙災害，糧食產量底而不穩定；有15億畝草場嚴重退化；有數以千計的水利工程設施因受風沙侵襲排灌效能減弱。
儘管中國從來沒有停止過對荒漠化的治理，由於種種原因，中國土地荒漠化擴大的趨勢還在繼續。50-70年代，中國荒漠化土地平均每年以1650平方公里的面積在擴大。80年代以來，荒漠化土地面積平均每年擴大2100平方公里，每天就有5.6平方公里的土地荒漠化！
到80年代末，中國以治沙為主要目的的造林保存面積達1.5億畝，保護農田1.65億畝、草場1.34億畝。同時還採取圍欄封蓄、圍建草庫倉、飛播牧草等辦法積極改良沙化草場，取得了顯著成績。採取引水進沙的辦法，在沙區新辟農田2000萬畝，興辦沙產業，取得了顯著的經濟效益。在長期的治沙過程中，創造出許多實用技術：鐵路放沙技術、流動沙地飛播造林種草技術、引水拉沙造田技術、設定沙障固沙技術、鑽孔伸栽造林技術、窄林帶小格線農防林營造技術......均在世界處於領先地位。榆林地區出現人進沙退，新疆和田地區成為沙漠綠洲，都是防治沙漠化的成功典型。
但是，形勢仍十分嚴峻。主要是治理速度跟不上荒漠化速度。為了加快治理步伐，遏制土地荒漠化的 擴大，合理開發利用荒漠化土地資源，國務院於1991年在蘭州召開了全國治沙工作會議，動員全社會特別是沙區人民向沙漠進軍，批准了《全國治沙工程十年規劃要點》。有24個省（市、區）林業廳（局）成立了防治沙漠化辦公室。成立中國防治沙漠化監測中心，並在全國30個省（市、區）開展全國沙漠化普查與監測工作，普查與監測範圍涉及680個沙區縣，7630個鄉鎮。
林業部把1995年6月定為“全國防治荒漠化宣傳月”。在宣傳月里採取多種形式，利用各種新聞媒介向社會宣傳防治荒漠化的重大意義，進一步喚起全社會防治荒漠化的意識、危機感和責任感，加快中國防治荒漠化的進程。
中國相關法規：
《國務院關於進一步加強防沙治沙工作的決定》
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
防沙治沙，事關國家生
態安全，事關中華民族生存與發展，事關全面建設小康社會進程。為深入貫徹《中華人民共和國防沙治沙法》，認真落實《全國防沙治沙規劃》，進一步加強防沙治沙工作，推動沙區社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，特作出如下決定。
一、充分認識防沙治沙工作的重要性和緊迫性
1. 我國防沙治沙取得巨大成就。黨中央、國務院歷來高度重視防沙治沙工作，特別是進入新世紀以來，採取了更加有力的措施，我國防沙治沙工作取得了顯著成效。全國沙化土地面積開始出現淨減少，由上世紀末年均擴展3436平方公里轉變為現在年均縮減1283平方公里，沙區生態建設狀況已從治理小於破壞進入了治理與破壞相持的階段，有效地改善了農牧業生產條件，推進了農村經濟結構調整和生產方式轉變，促進了民族團結和邊疆穩定，為經濟社會可持續發展作出了重要貢獻。探索了一系列改善生態、發展沙區經濟的防沙治沙模式，初步形成了一套行之有效的防沙治沙工作機制，為推進我國防沙治沙事業快速健康發展奠定了基礎。
2. 土地沙化形勢依然嚴峻。我國是世界上土地沙化危害最嚴重的國家之一。全國現有沙化土地174萬平方公里，占國土面積的18.1%，主要分布在少數民族地區和邊疆地區。因土地沙化每年造成的直接經濟損失高達500多億元，影響近4億人口的生產和生活。當前，沙區的濫樵採、濫開墾、濫放牧、水資源緊缺和不合理利用等問題較為嚴重，防沙治沙的任務非常艱巨。
3. 搞好防沙治沙意義十分重大。防沙治沙是一項社會公益事業，既是保護耕地、提高土地質量的重要基礎，又是改善人民生產生活條件、促進沙區經濟社會可持續發展和農牧民增收的必然途徑；既是實施西部大開發戰略、東北地區等老工業基地振興戰略的迫切需要，又是增進民族團結、維護邊疆穩定、拓展中華民族生存和發展空間的戰略選擇；既是改善生態、保障生態安全的重大舉措，又是推進構建社會主義和諧社會的重要保障。各有關地區、有關部門要從實踐“三個代表”重要思想和落實科學發展觀的高度，充分認識防沙治沙工作的重要性，進一步增強緊迫感和責任感，深入貫徹《中華人民共和國防沙治沙法》，加強領導，真抓實幹，努力改善沙區生態狀況。
二、明確防沙治沙工作的指導思想、基本原則和奮鬥目標
4. 指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，按照預防為主、科學治理、合理利用的方針，遵循自然和經濟規律，實行全國動員、全民盡責、全社會參與，加大保護和建設力度，改善生態環境，在沙區建立和鞏固以林草植被為主體的國土生態安全體系，打好生態建設相持階段攻堅戰，促進農牧民增收和經濟社會協調發展，為構建社會主義和諧社會服務。
5. 基本原則。我國防沙治沙工作要遵循以下基本原則：
——統籌規劃，突出重點，分類施策，分步實施，堅持區域防治與重點防治相結合；
——注意發揮生態系統自然修復功能，強化保護，因地制宜，綜合治理；
——保護和恢復植被與合理利用自然資源相結合；
——嚴格依法防治，依靠科技進步；
——改善生態環境與促進農牧民脫貧致富相結合；
——國家支持與地方自力更生相結合，政府組織與社會參與相結合，鼓勵單位、個人承包防治任務；
——依法保障防沙治沙者的合法權益。
6. 奮鬥目標。採取綜合措施，全面保護和增加林草植被。力爭到2010年，重點治理地區生態狀況明顯改善；到2020年，全國一半以上可治理的沙化土地得到治理，沙區生態狀況明顯改善；到本世紀中葉，全國可治理的沙化土地基本得到治理。
三、認真搞好防沙治沙布局和規劃
7. 明確防沙治沙總體戰略。我國沙化土地主要分布在西北、華北北部和東北西部地區，防治工作要因地制宜、分類施策。對於沙漠綠洲周圍，要建設防風固沙林帶、林網，保護現有天然荒漠植被和綠洲；對於半乾旱沙地類型區，在保護好現有林草植被基礎上，通過大力開展造林種草、小流域治理和生態移民等措施進行綜合治理，適度開發利用沙區資源；對於青藏高原高寒沙地類型區，要保護現有自然生態系統，採取以封育為主要方式的綜合措施恢復植被，嚴禁不合理的開發。另外，對於黃淮海平原半濕潤和南方濕潤沙地類型區，要積極開展造林種草，大力發展速生豐產用材林和經濟林，實行沙地治理與資源開發相結合。
8. 認真編制並嚴格組織實施規劃。沙區縣級以上地方人民政府要負責組織編制本行政區域的防沙治沙規劃，明確逐步減少沙化土地的時限、步驟和措施。防沙治沙規劃要與生態建設規劃、土地利用總體規劃和水資源規劃相銜接，並納入同級國民經濟和社會發展規劃。全國防沙治沙規劃由國務院審批，省級防沙治沙規劃由國務院林業行政主管部門會同農業、水利、國土資源、環境保護等有關部門審批，市（地）、縣（市）級防沙治沙規劃分別由省、市（地）級人民政府審批。規劃經批准後，未經原批准機關同意，任何單位和個人不得擅自修改和調整。地方各級人民政府要認真做好規劃的組織實施工作，建立健全責任制，切實將規劃任務落實到具體工程項目和年度目標。定期對規劃實施情況進行檢查、評估，確保規劃任務按期完成，取得實效。
