學說發展
關於“利益”，古典自由主義思想家們關注更多的是個體利益，強調自由對實現個體幸福的重要性。英國古典自由主義思想先驅約瀚·洛克早在17世紀末就提出，每個人都應有權自行決定自己的利益、追求自己的幸福。亞當·斯密1776年在其《國富論》中系統闡述了自由放任對於實現個人與他人利益的必要性。功利主義代表人物邊沁在19世紀分析“社會利益”一詞時認為，社會利益是組成社會的各個成員利益之總和，最大多數人的最大幸福是判斷是非的標準。在自由主義思想家們看來，自由是利益的前提。表現在經濟方面，儘管他們沒有明確提出“公共利益”的概念，但其思想內在地包含著市場自由競爭會增進個體利益從而整體利益的認識，反對政府干預經濟。
政府干預市場的緣由在於市場失靈的出現。面對壟斷、公共物品、外部性、普遍服務等市場自身難以克服的公共利益問題，自由放任思想遭到質疑，政府幹預思想浮出水面。該思想的理論假設是，政府作為公共利益的代表，是公正的和仁慈的，政府干預行為是有效的和無成本的，政府通過理性的干預行為，能夠對市場失靈進行糾偏，保證公共利益的提升。正如亨廷頓所言，構建政府規制的能力，即是創造公共利益的能力，用於強化政府規制的制度，在現代社會都被稱為可以增進公共利益。 在實踐方面，19世紀末，美國人民黨主義將漢密爾頓的實用主義與傑弗遜的自由主義融合起來，宣揚政府規制是為公共利益服務的有力手段，創立了州際商務委員會，對鐵路等壟斷行業進行規制。
但隨著實踐的發展，公共利益論遭遇到理論和實證兩方面的挑戰。理論方面，公共利益論缺乏對公眾促使規制發生的機制的具體描述，沒有闡述潛在的淨社會福利收益是如何促使立法者通過規制立法，以及規制者如何採取適當行為的問題，從而使該理論僅僅成為一種假設，而不能提供可檢驗的預測。實證方面，不但政府規制的產業存在於不少非市場失靈領域，而且規制目的也似乎並非在於保證公共利益的實現，甚至出現了行業通過遊說要求對其進行規制以提高行業利益的情況。在此情形下，公共利益論的合理性受到懷疑，而認為規制者被受規制行業“俘獲”、從而規制是為受規制行業利益服務的“俘獲理論”被提出來。但正如公共利益論缺乏對規制發生機制的解釋，俘獲理論同樣缺乏對行業俘獲規制者的機制的解釋，從而也僅僅是一種假設，在實證方面存在許多俘獲理論所無法說明的規制行為。
1971年，施蒂格勒通過分析政治生活的基本過程，首先對行業影響規制決策的機制進行了探討。其中心論點是，規制是產業自己爭取來的，而且其設計和實施都主要是為了使該產業獲得更大利益。施蒂格勒在分析中，明確提出規制者作為政治代理人具有經濟人特徵，並通過分析獲得規制的立法過程的成本，揭示了行業影響規制決策的機制。在此基礎上，佩爾茨曼進一步將施蒂格勒的分析模型化。在模型中，佩爾茨曼假設規制者作為經濟人的效用是選票最大化，這種效用受行業利潤與規制價格影響。規制者的效用無差異曲線水平與受規制行業的利潤成正比，而與消費者得到的價格成反比，從而得出具有競爭性或壟斷性的這兩個行業容易受到規制，並且規制價格介於競爭價格與壟斷價格之間的結論。
施蒂格勒的分析與佩爾茨曼模型又稱為規制的經濟理論，與俘獲理論一起構成部門利益論的分析框架。俘獲理論與經濟理論的區別在於，前者只提出了關於部門利益的一個現象性的理論假說，並沒有進行嚴格意義上的理論構建。而後者通過假設各行為主體特性，運用均衡分析與邊際分析方法，推導出對立利益集團影響規制決策進而決定規制變數的過程，形成較完整的理論結構。二者的相通點在於，俘獲理論通過行業俘獲規制機構假說的提出，成為部門利益論的思想來源；而經濟理論則通過對俘獲思想的數理化，構建了部門利益論的分析框架，揭示了部門利益的實現機制。就套用範圍而言，規制的經濟理論更具有一般化的理論特徵，其分析對象既包括壟斷產業等產業部門，也包括消費者團體等其他利益集團。
1970年代興起的公共選擇理論，為部門利益論增加了新的分析工具。公共選擇理論運用經濟學方法分析政治科學問題，在研究主體上避免了經濟市場上的經濟人與政治市場上的公共利益代表兩類人性假設的衝突，在研究內容上注重對政治的實際運行過程進行考察，進一步揭示了在民主制度下，由於選擇制度本身的邏輯以及選民“理性的無知”，導致最終決策難以體現公共利益最最佳化的原理。
部門利益論與中國壟斷行業
理論的形成及其發展與實證證據的支持密不可分。就方法論而言，某種理論之所以被建立或被推翻，是由於實證分析提供了某些可證實或可證偽的證據。作為部門利益論思想源泉的俘獲理論，其理論假設形成也來自於對政府規制實踐與部門利益之間關係的長期考察。而在部門利益論正式形成之後，對實踐的考察又進一步提供了理論的某些證據。然而，對該理論進行實證分析的國別，卻基本上局限於西方發達資本主義國家。儘管近期有關研究分析了東歐轉軌國家的政府俘獲問題，但其國家代表性及行業代表性仍存在一定局限。國內則鮮有關於部門利益論的理論研究，相關分析集中於對中國部門利益問題的法學思考，缺乏經濟學實證研究。
之所以試圖通過對中國壟斷行業進行實證研究來考察部門利益論，緣於以下兩方面認識。一是中國經濟轉軌具有典型的漸進式轉軌特徵，其體制環境及經濟運行特徵突出地表現在市場經濟體制不健全，政府對市場過度替代等方面。這些特徵決定了中國的部門利益既與西方典型國家相去甚遠，也與其他轉軌國家不相一致。對中國轉軌時期的部門利益問題進行實證考察，有助於拓展理論檢驗的樣本空間，增大理論解釋範圍。二是中國壟斷行業的經濟特徵、形成歷史及部門利益實現機制具有獨特性。從經濟特徵看，當前中國的壟斷主要表現為一種政企合一型行政壟斷；從形成歷史看，壟斷行業脫胎於傳統計畫經濟體制，至今仍保留著濃重的計畫經濟色彩，並與轉軌時期市場體制不健全的現實形成互為因果、相互加強的關係；從部門利益實現機制看，基於中國壟斷行業的差異性經濟特徵及政治約束條件，該機制與施蒂格勒等西方學者的考察存在差異，其俘獲情況也具有獨特性。對此進行考察，能夠進行不同制度歷史條件及不同行業經濟特徵情況下部門利益實現機制的對比分析，提供某些可證實或可證偽的證據，進一步支持或修正某些理論結論。
分析中國壟斷行業部門利益問題的邏輯起點首先是要證實部門利益的存在。我們可以通過對中國壟斷行業職工工資、壟斷產品價格、壟斷行業效率與全國平均水平進行比較, 並通過對中國壟斷行業法律問題進行分析，來證實部門利益的存在。
表1 中國部分壟斷行業職工工資與全國平均水平的比較(2005年)
| 行業 | 職工平均工資（元） | 全國平均工資（元） | 超出全國平均水平（元） | 職工人數 （萬人） | 超出平均水平的工資總額（億元） |
| 電力、煤氣及水的生產與供應 | 25073 | 18364 | 6709 | 293.7 | 197.0 |
| 鐵路運輸業 | 24327 | 5963 | 166.6 | 99.3 | |
| 航空運輸業 | 49610 | 31246 | 21.0 | 65.6 | |
| 郵政業 | 22321 | 3957 | 45.4 | 18.0 | |
| 電信和其他信息傳輸服務業 | 36941 | 18577 | 89.6 | 166.4 | |
| 金融業 | 32236 | 13872 | 295.0 | 409.2 | |
| 合計 | 955.5 |
數據來源:《中國統計年鑑》(2006)第135、136、162、163頁。
表1對中國部分壟斷行業職工工資與全國平均工資水平進行了比較。以表中所列六個壟斷行業為例，2005年，其職工平均工資超出全國平均水平的幅度，最高的航空運輸業達到170%，最低的郵政業也達到20%以上。六個壟斷行業職工工資超出平均水平的工資總額合計竟達955.5億元。
當然，影響職工工資水平的因素也是多方面的。明瑟（mincer，1974）在解釋收入差異時，認為教育和工作年限是最重要的因素，明瑟收益率也成為教育經濟學領域中研究個人收益率的最重要指標。但岳昌君（2003）對國家統計局城調隊有關中國15大類行業的27363個有效樣本觀測數進行回歸分析後發現，在控制住受教育年限和工作年限兩個重要變數後，行業平均收益最高的行業為電力煤氣及水的生產和供應業，最低的行業是製造業，兩者行業收益之比為1.45：1。電力煤氣及水的生產和供應業是最大的“壟斷行業”，但是其高等教育比重僅為25.9%，在15個行業中排第9位。“壟斷行業”的壟斷收益極為顯著，比明瑟個人教育收益率的影響更大。多受6年教育的收益竟然不如換個行業就業的收益大。
壟斷行業職工的高工資來自於壟斷租金。按照微觀經濟理論，租金是指經濟收益超過經濟成本的部分。在競爭市場中，租金為零。而在壟斷市場中，由於存在壟斷價格，可以產生正的壟斷租金(即塔洛克四邊形)。在中國, 壟斷行業的壟斷租金不但包括由於壟斷價格而導致的消費者福利轉移，而且包括壟斷部門巧立名目非法收取的各項費用。過勇,胡鞍鋼（2003）對20世紀90年代下半期中國主要壟斷行業由於壟斷價格而導致的的壟斷租金數額進行了估算（見表2）。非法收取的各項費用方面，1998-1999年，僅電力和電信兩個行業就達到49.1億元。
表2 1995-1998/9中國主要壟斷行業的壟斷租金
及占GDP的比例
| 壟斷租金（億元） | 占GDP的比例(%) | |
| 電力行業 交通運輸業 民 航 郵電通訊業 合 計 | 900-12000 700-900 75-100 215-325 1300-2020 | 0.5-0.75 1.0-1.2 0.1-0.13 0.29-0.43 1.7-2.7 |
由上所述，壟斷價格是形成壟斷租金的主要因素。表3對《中國統計年鑑》(1991-2006)可以查到的壟斷產品價格--水電燃料的居民消費價格指數與全國水平進行了比較。從表中可以看出，1990—2005年的16年中，除去1994、1995兩年之外，其餘14年水電燃料的居民消費價格指數都遠高於全國居民消費價格指數水平，壟斷價格呈現“全國小漲我大漲，全國不漲我也漲”的總體發展態勢。
表3 水電燃料的居民消費價格指數與全國水平比較
| 年份 | 水電燃料的居民消費價格指數 | 全國居民消費價格指數 |
| 2005 | 108.6 | 101.8 |
| 2004 | 107.5 | 103.9 |
| 2003 | 105.7 | 101.2 |
| 2002 | 102.9 | 99.2 |
| 2001 | 102.5 | 100.7 |
| 2000 | 107.4 | 100.4 |
| 1999 | 102.3 | 98.6 |
| 1998 | 102.6 | 99.2 |
| 1997 | 112.2 | 102.8 |
| 1996 | 114.2 | 108.3 |
| 1995 | 111.2 | 117.1 |
| 1994 | 121.9 | 124.1 |
| 1993 | 116.6 | 114.7 |
| 1992 | 108.3 | 106.4 |
| 1991 | 109.6 | 103.4 |
| 1990 | 105.2 | 103.1 |
數據來源：《中國統計年鑑》(1991-2006)。
然而，與壟斷行業職工工資、壟斷產品價格遠高於全國平均水平這一狀況形成鮮明對比的是，中國壟斷行業效率卻低於全國平均水平。表4顯示了電力熱力、燃氣、水的生產和供應這三個行業資產貢獻率與全國平均水平的對比情況。從表中可以看出，1999—2005年的七年間，對於工業企業主要經濟指標的資產貢獻率，上述三個壟斷行業均低於全國平均水平。表5和表6是有關中國鐵路效率的一些指標。表5顯示，在1985-1998年間，以貨運周轉量為代表的單位運輸成本上升超過零售物價指數的百分比為370.39%，表明鐵路企業生產效率十分低下，致使生產成本一路攀升。表6顯示，1990年代中期後的若干年，鐵路運輸業虧損嚴重，進一步反映了鐵路企業生產的低效率。鐵路行業的情況是一個縮影。實際上，中國整個壟斷行業，在服務價格大幅上漲的同時，總體經濟效益卻不容樂觀。以2004年國有及規模以上非國有工業企業虧損情況為例，全國企業單位數為219463個，虧損企業數為40048個，虧損面為18.2%；而電力熱力、燃氣、水的生產和供應這三個行業的企業單位數為7769個，虧損企業數為3015個，虧損面為38.8%。補貼方面，1999年，全國公用系統內煤氣供應補貼9.8元，液化石油氣供應補貼為3.01億元。
對於壟斷行業價格高、效率低這種現象，經濟學家也早有研究。哈伯格1954年分析了壟斷企業制定壟斷價格，從而導致哈伯格三角形福利損失的問題。萊本斯坦1966年的研究進一步認為，壟斷企業在缺乏競爭壓力的情況下會產生內部非效率問題，從而使生產成本上升，進而導致由消費者福利轉移而來的生產者福利四邊形面積的減少。塔洛克1967年的研究認為，由於尋租和護租所造成的龐大成本，塔洛克四邊形的租金最終將會耗散。上述認識與中國壟斷行業的現象基本上是吻合的。
表4 部分國有及國有控股壟斷行業資產貢獻率
與全國平均水平的對比
單位：%
| 年份 | 全國 | 電力、熱力的生產和供應業 | 燃氣的生產和供應業 | 水的生產和供應業 |
| 2005 | 11.87 | 7.46 | 2.68 | 1.14 |
| 2004 | 12.13 | 7.53 | 3.15 | 1.62 |
| 2003 | 10.09 | 7.14 | 2.82 | 1.57 |
| 2002 | 8.71 | 7.04 | 1.58 | 1.76 |
| 2001 | 8.17 | 7.23 | 1.56 | 2.13 |
| 2000 | 8.43 | 6.90 | 0.84 | 2.36 |
| 1999 | 6.77 | 6.45 | 0.26 | 3.60 |
數據來源：《中國統計年鑑》(1997-2006)。
表5 近年來中國鐵路運輸成本與零售物價指數
變動的對比
| 年份 | 以貨運周轉量為代表的單位運輸成本（萬元/億噸公里） | 以1985年為基期的單位成本變動指數（%） | 以1985年為基期的全社會零售物價指數（%） | 成本上升超過零售物價指數的百分比（%） |
| 1998 | 690.21 | 503.03 | 132.64 | 370.39 |
| 1997 | 620.22 | 452.02 | 141.33 | 310.69 |
| 1996 | 543.13 | 395.84 | 139.97 | 255.87 |
| 1995 | 497.75 | 362.77 | 138.89 | 223.88 |
| 1990 | 239.30 | 174.21 | 134.44 | 39.77 |
| 1985 | 137.21 | 100 | 100 |
表6 近年來中國鐵路運輸業經濟效益指標
單位：億元
| 年份 | 1985 | 1990 | 1995 | 1997 | 1998 |
| 運輸總收入 | 213.9 | 411.1 | 623.1 | 842.1 | 922.1 |
| 運輸總成本 | 111.5 | 253.9 | 640.6 | 812.3 | 848.4 |
| 營業外收支淨額 | 10.0 | 24.1 | 33.4 | 43.8 | 50.4 |
| 應納稅 | 21.6 | 32.3 | 27.4 | 30.1 | |
| 實現利潤 | 64.0 | 113.1 | -64.1 | -26.1 | 0.3 |
法律方面，中國壟斷行業的突出特徵表現為“部門立法”。儘管各項規製法律的起草工作是由國務院法制辦負責，但實際起草任務多半是由相應的行業主管部門承擔。由於對規製法律的修改往往只能在初稿的基礎上進行，“給你一塊木頭，不可能削成一根鐵棒”，因而最終的法律條文會在很大程度上體現行業主管部門的利益訴求，形成“誰管誰起草，管誰誰起草，誰起草誰受益”的結局。這種情況顯然既不利於制定合理、公正的規製法律，也不利於在適宜打破壟斷的領域實現有效競爭的效果。此外，“部門立法”的程式之合法化和所立法律之合法性也存在問題。
“部門立法”的一個結果是，所立法律中維護部門利益的條文過多，而有利於突破部門利益的條文則嚴重不足。如在《電力法》、《鐵路法》等部門法中，過多強調維護國有資產的保值增值，而忽視對消費者權益的保護和對資源最佳化配置及有效競爭市場形成的促進。這方面的另一個典型事例是近年來在《電信法》制定中對設立獨立電信監管機構的立法。儘管國務院發展研究中心、全國律師協會等研究機構和社會團體都建議將“設立一個國家電信監管委員會”寫入《電信法》，但這一符合現實發展需要的建議在落實中受到很大障礙，前途至今不明，這顯然與在位規制者的利益衝突有關。
理論修正
上述實證研究，顯示了中國壟斷行業低效率與高價格、高福利相互矛盾而又並存的現象，表明中國壟斷行業存在“權力部門化、部門利益化、利益法規化”的事實，比較符合部門利益論關於“政府規制主要是為了使部門獲得更大利益”的理論觀點。但是，正如繆勒所言，同一個模型極不可能在同等程度上很好地對不同情況進行解釋，以西方典型國家為研究對象而提出的部門利益論，也不太可能很好地解釋轉軌國家，尤其是漸進式轉軌典型國家中國的情況。中國壟斷行業的部門利益問題所具有的獨特徵，為我們修正、完善部門利益論提供了難得的素材。
一是關於規制者效用函式變數的修正。部門利益論假設，規制者的效用是選票與競選基金這兩個變數的函式，顯然，這一假設是以西方典型國家的特殊政治經濟體制為前提的。但由於中國壟斷行業具有政企合一型行政壟斷特徵及政府官員任命體制，因而壟斷行業的規制者所關心的重點相應地包括行業利益及上級部門的看法。而上級部門的考核重點，現實中主要包括政治正確、國企保值增值、行業就業等方面內容。這就使中國壟斷行業的俘獲現象與俘獲理論所描述的西方典型國家出現較大差異。西方的俘獲主要表現為被規制企業通過為規制機構的官員提供競選基金，使其提供有利於企業的規制行為。但中國規制機構提供有利於壟斷行業的規制行為，很大程度上則是出於維護國有壟斷企業利益的目的，這種維護往往是規制機構的一種主動行為，而規制機構直接從壟斷企業得到一定利益的考慮實際上並非首要因素。甚至如有的學者所言，在非選舉人事制度及政企同盟的體制下，一些政府部門會利用“政治正確”的話語包裝並動用政治資源來爭取部門利益。相反，作為與部門利益對立一方的消費者團體，在這種力量對比極不平衡的條件下，實際上並沒有多少話語權。這從近年來鐵路、城市公用事業等壟斷行業的漲價爭論結果中就可窺得一斑。這樣，行業利益及上級部門的看法就成為中國壟斷行業規制者效用函式的主要變數。
二是關於規制者作為經濟人假設的修正。部門利益論將規制者作為經濟人的假設，本質上是沿用了新古典經濟學的分析方法，將規制者的效用僅僅作為兩個外在變數選票與競選基金的函式。但實際上，規制者的效用除去外在變數，也受內在變數的決定，從而會使規制者的效用函式因規制者不同而異。林毅夫在解釋政府維持無效率制度時認為，統治者的的偏好和有界理性、意識形態剛性、官僚政治、利益集團衝突和社會科學知識的局限性是其主要原因。借鑑這種認識我們不難分析，中國自然壟斷行業規制者的效用，絕非僅僅是外在變數所決定的一個利益函式值，其自身的偏好、意識形態、社會科學知識等都是其效用函式的內在決定因素。並且如萊特關於政府間關係的評論那樣，“嚴格講來……根本就不存在政府間關係，而只有在不同政府部門中官員之間的關係。”規制者對壟斷行業的規制行為，實際上也受兩者間個人關係的影響，這其實也是規制者效用函式的重要內在決定因素。在實踐中我們不難觀察到，不同的規制者或者不同的受規制對象，其規制行為往往出現較大差異，這就顯示了規制者內在變數對其效用函式從而規制行為的決定作用。
三是對部門利益實現機制的修正。部門利益論認為政府規制主要是由行業提出和推動的，並按照選舉政治的競爭邏輯推導出規制決策的均衡結果，其中，對規制者的假設是單一的，並沒有進行規制立法者與規制執行者的區分。有的研究從西方典型國家立法與行政相分離的事實出發，對部門利益論的單一規制者假設提出質疑，進而對由立法到執行的部門利益實現機制提出質疑。相對而言，在這一方面，中國壟斷行業“部門立法、部門執行”的一體化特徵，倒比較符合單一規制者的假設。但與西方由行業“單向”提出和推動政府規制不同，中國壟斷行業的政府規制是由壟斷行業和規制者“雙向”提出和推動的，這是前面所謂的規制者主動採取有利於壟斷行業利益的行為的自然推論。
經濟理論的適用性是受其約束條件嚴格限制的。因此,儘管中國壟斷行業的確存在部門利益的事實，但其性質、實現機制均具有特殊性，並非以西方典型國家的特徵為約束條件而提出的部門利益論所能完全解釋的。上述分析，試圖在證實中國部門利益存在性的基礎上，基於中國特殊約束條件的視角，對部門利益論作必要的修正和完善。
