清世宗改革

清世宗改革

清世宗改革是指雍正帝胤禛執政期間針對康熙年間的吏治和財政情況以及長時間的腐朽社會風氣和進行的鐵腕改革。改革包括行政制度、賦役制度及對農民的政策、改土歸流及對邊疆民族的政策等。

基本信息

行政改革

秘密立儲

清朝原無行之有效的立儲法,清太宗、清世祖繼位都曾發生過爭權的鬥爭,清聖祖時儲位幾度反覆,後致虛懸,別無良策。世宗對這個問題考慮頗深,即位不久,於雍正元年八月十七日在乾清宮召見總理事務王大臣、滿漢文武大臣,宣布他的秘密立儲法。他先講了立儲的原因:聖祖臨終建儲,完全成功,是因他神聖睿哲,自能主持,而本人不如先帝,今為宗社久安著想,故應早為之計。接著說明立儲方法:把指定儲君的詔書,藏於匣內,將匣子置於順治帝書寫的“正大光明”匾額之後。皇帝宴駕後始得啟動,以便預定的新君繼位。這儲君是誰,本人不知,諸臣不曉,一概保密。宣布完後,得到諸王大臣擁護,秘密建儲制度就這樣確立了。這是中國歷史上沒有過的新的立儲方法。

密折制度

奏摺是官文書制度,是清朝皇權政治發展的產物。它始出現於康熙年間,但在奏者範圍、傳遞方法、疏奏內容及朱批等方面,都還沒有制度化,雍正帝對此作出了明確規定。

關於奏摺的撰寫人,他明確規定中央部院侍郎以上和翰林科道各官,地方督撫提鎮及藩臬學政,中央派出的鹽政、關差、織造等,有的道員、知府、同知、副將等中級官員,由帝特許,亦可撰寫。這樣既明確了奏報人的職責,又擴大了它的範圍。

為了保證奏摺的內容不致泄漏,雍正帝定立了一套保密制度。撰寫人須親自書寫,一般不許他人代筆,寫就不得外傳,否則治罪。由宮中製作皮匣,配備鎖鑰,發給具奏官員,專門用作儲藏和傳遞奏摺。督撫以上大員的摺子,派專人送到大內乾清門,交內奏事處,直達御前,而不像題本交通政司轉呈。一般官員的摺子,亦差專人送到雍正帝指定的親信大臣處,由他們代呈,代交人當然無權知道摺子的內容。雍正帝閱畢,作了朱批,摺子由原渠道發回。

在奏摺的內容上,較之以前,更為豐富了,最重要的是他們利用它商討政務。雍正帝說:“本章所不能盡者,則奏摺可以詳陳;而朕諭旨所不能盡者,亦可於奏摺中詳悉批示,以定行止”   。臣下可以將拿不準的問題提出來,請皇帝裁奪;皇帝對不了解的或不懂得的問題,可以詢問臣下,以增長見識,作出決斷。雍正朝的許多重大政事,如前述的攤丁入畝政策,就是在雍正帝與黃炳、李維鈞等疆吏、中央九卿間通過奏摺反覆籌商而最後定下來的。奏摺被用來討論政事、決定政策,就使它有了新的生命力。這也是康熙朝所沒有的。

自雍正帝把奏摺制度化以後,地方官有機要事務都撰擬奏摺,經過皇帝朱批,認可了,才寫題本作正式報告。這樣題本就成了官樣文章,價值大大降低。奏摺代替了原來題本的作用。官員上奏摺的也越來越多,使它成為主要的官方文書。這一制度堅持到清末。

設軍機處

雍正五年,準備對準噶爾部用兵,七年正式出兵。與此相配合,雍正帝設立軍機處,協助他處理軍務。軍機處設有軍機大臣,雍正帝從大學士、尚書、侍郎以及親貴中指定充任,如怡親王胤祥、大學士張廷玉、戶部尚書蔣廷錫、大學士鄂爾泰等,都是以親重大臣兼任軍機大臣。還有軍機章京,由內閣、翰林院、六部、理藩院等衙門官員中選充。所有這些人都是兼職,他們的升轉仍在原衙門進行。因此,軍機處設立之初,“無專官”   。軍機處沒有正式衙署,有值班房,在隆宗門內,靠近雍正帝寢宮養心殿,以便於軍機大臣被召見議事。無專官,無衙署,就使軍機處成為一種特殊的機構。

軍機處的主要職責是,遵奉諭旨,寫成文字,並予轉發。雍正帝每天召見軍機大臣,有時一天召見數次,像在西北用兵緊張之時,張廷玉“內直自朝至暮”,“間有待至一二鼓”   ,以備隨時應召。召見時,雍正帝指示各項事件應如何辦理,有時向軍機大臣詢問情況,聽取他們的意見,以作出裁決。軍機大臣根據旨意,草擬文書。上諭形成後,不經過內閣,由軍機處直接發給有關官員。

軍機處主要是作文字工作,雍正朝的軍機大臣,不過是傳旨辦事,對制定政策起的作用不大,乾隆時當過軍機章京的趙翼說,軍機大臣“只供傳述繕撰,而不能稍有贊畫於其間”   。這就是說,軍機處不過是皇帝的秘書班子,它只能忠實執行皇帝的命令,不可能形成危害皇權的勢力。

雍正帝創立軍機處,把它和奏摺制度相結合,即以朱批諭旨答覆臣下奏摺,召見軍機大臣授以政事機宜,天下庶務總歸他一人處理。明太祖朱元璋罷丞相升六部,使“天下庶務皆朝廷總之”,他一人處置不過來,就指定當時還是低級官員的大學士協助處理,但那時內閣制度還沒有形成,大學士幫不了他的忙。雍正帝不同,設立軍機處,就有了固定助手,可以及時處理政事了,所以他的權力比明太祖還要集中,他以前的其他帝王的權力更沒法與他相比,他是真正集權力於一身,總理天下庶務了。

經濟改革

清查虧空

雍正帝深知貪官污吏舞弊、錢糧短缺的嚴重情形,決心整飭吏治,清查錢糧。即位一個月就下達了命令。他首先講了清理的必要性:各地虧空錢糧不是受上司勒索,就是自身侵漁,都是非法的。在先,大行皇帝寬仁,未對贓官明正法典,所謂勒限追捕,也不過虛應故事,虧欠依然如故。但由此而造成庫藏空虛,一旦地方有事,急需開支,則關係非淺,因此必須清查。接著說了清理的政策,地方凡有虧空,限三年之內如數補足,如限滿不完,從重治罪   。

清理令下之後,從中央到地方都動了起來。在戶部查明虧空二百五十萬兩,雍正帝責令該部歷任堂官、司官和部吏賠償一百五十萬,另一百萬由戶部逐年彌補。內務府官員李英貴等人冒支正項錢糧百餘萬兩,雍正帝抄他們的家產來抵償。

地方上的清查,在雍正元年普遍開展起來,當年被革職查封家產的地方大員很多,其中有湖廣布政使張聖弼、湖南按察使張安世、江蘇巡撫吳存禮、布政使李世仁、江安糧道王舜。原山西巡撫蘇克濟被人告發貪贓四百五十萬兩,雍正帝抄沒其家產外,責令其家人趙七幫助賠補二十萬兩。

嚴厲的清查,經過三年,取得相當效果,中央的清理基本結束,一些省區,如直隸、河南、山西等省彌補了虧空。有些省份雖也獲得一些效果,但虎頭蛇尾,企圖草草了結。雍正帝對此極為不滿,下令展限三年,務期徹底搞清,否則重治督撫之罪。

耗羨歸公

雍正帝清理虧欠,贓官賠償以外,就令官員以羨餘來彌補,所以清理財政的同時,必須進行耗羨提解。康熙末年有人提出整治濫收火耗和改變它的用途的建議,認為耗羨除允許州縣官動用一部分外,其餘的歸省里,用作公共事務。康熙帝不贊成。他說,徵收火耗原是地方官的私事,若允許他部分歸公用,就是中央政府承認此項徵收是合法的,他本人將落個實行加派的罪名。雍正帝同乃父態度不同。雍正元年,山西巡撫諾敏請求將該省各州縣耗羨銀全部上繳布政司,一部分用作抵補無著落的虧欠,一部分給官員作養廉銀。這是全面實行耗羨提解的辦法,雍正帝當即批准實行,並在全國推廣山西的做法。

耗羨提解的目的之一,是要制止官吏亂征附加稅,降低火耗率,以減輕稅民負擔。雍正帝對於耗羨率,只許減少,不許增多。他說,如地方官員“於應取之外,稍有加重者,朕必訪聞,重治其罪”   。耗羨歸公後,各地火耗率與實行前發生變化,大多數地區耗羨率降低在正額錢糧的一至二成之間,比原來的高耗羨率有了一定程度的降低,扭轉了地方官狂征濫派的嚴重情況。

耗羨提解以後,雍正規定,它的用途為三大項;一是給官員的養廉銀,二是彌補地方虧空,三是留作地方公用。第二個用項在雍正初年清理財政中業已實行,待清補完畢,這部分銀子就改用到其他兩項上。

清朝實行低俸祿的制度,致使官員貪贓枉法,濫征火耗銀。耗羨歸公了,但從中提出一部分,作為他們辦公和生活補助費,不再多貪占,以維持其“廉潔”,稱為“養廉銀”。在雍正朝,由於清查虧空和實行養廉銀制度,官場確實較前清廉。

攤丁入地

清朝政府的徭役,無田的窮民不堪負荷,有田有勢的又勾結官吏進行規避。康熙時就有官員看到貧富差役不均的情形,有人提出改革辦法,沒有被康熙帝批准。雍正帝即位後,就面臨這個棘手問題。

雍正朝攤丁入畝首先提出者是山東巡撫黃炳,他看到人丁逃亡日益嚴重,於雍正元年六月提出倡議。一個月後,直隸巡撫李維鈞發出同樣的呼聲。雍正帝認為,“攤丁之議,關係甚重”,準備以後再辦,因而始則責備黃炳“冒昧瀆陳”   ,繼而把李維鈞奏摺交戶部討論。戶部同意李維鈞的條陳,雍正帝仍不放心,又讓九卿詹事科道共議,有人就攤丁提出疑議,因田畝有大小好壞之別,怕攤得不均。雍正帝遂命李維鈞詳細規劃具體辦法,要做到對國課無損,於窮黎有益。李維鈞遵命籌劃,準備把地畝分為三等,丁銀按地畝等級攤入,不至於好壞地負擔輕重不均。十一月,雍正帝認為他“籌度極當”,辦法完善,就命他於下年開始實行   ,並命黃炳向直隸學習其具體辦法,以便推行。這樣,攤丁入糧的大事,經過半年的討論,就定下來了,在全國次第實施。

士民關係

紳衿享有法定的豁免雜項差徭的權利,還謀求種種非法特權。雍正帝痛斥那些“盪檢踰閑不顧名節”士人的種種不法罪行:他們“出入官署,包攬詞訟”,勾結地方官,分享政府的司法權;“武斷鄉曲,欺壓平民”,稱霸鄉里;“抗違錢糧,藐視國法”;“代民納課,私潤身家”,即攬納錢糧,加以侵吞   。紳衿合法和非法的權利,造成平民與紳衿的對立,他們的不法行為,同政府的法令和權力也發生衝突。他們腐蝕各級官員,是產生吏治敗壞的一種社會因素。封建國家要保持它的機器的正常運轉,它的統治的穩定,就必須與不法紳衿作鬥爭。雍正帝看到問題的癥結,於雍正二年二月,下令革除標誌紳衿特權的“儒戶”、“宦戶”名目,不許他們藉此營私不法   。為此,他頒行了一系列的具體政策。士民一體當差。雍正元年河南鞏縣知縣張可標發布告示,令“生員與百姓一體當差”   ,次年豫撫田文鏡把這種辦法推廣到全省。

嚴禁紳衿包攬錢糧。雍正五年(1727)定出懲罰事例:凡貢監生員包攬錢糧而有拖欠的,不管多少,一律革去功名;拖欠至八十兩的,以贓或枉法論處。嚴禁紳衿欠糧。制定兩條新法令,一是雍正六年規定,凡系紳衿拖欠錢糧,地方官要把他同平民欠糧分開,單獨匯報,以便照紳衿抗糧例治罪。一是雍正八年定例,州縣官要把生員應納錢糧造冊送學官,由學官協助督促完納。嚴禁紳衿駕詞興訟。河南進士王轍夥同伊伯武生王允彝、武生王甸極等包攬詞訟,詐欺錢財,雍正帝革其進士,對他們嚴行審判。加強對生監的管理。政府規定:每年年底,生監要五人互保沒有抗糧包攬等事,生員完糧後,方準應試。嚴禁生員罷考。政府一系列的政策,觸動了紳衿特權,引起他們的不滿和反抗,最嚴重的是雍正二年河南封邱罷考,生監聲稱“徵收錢糧應分別儒戶、宦戶,如何將我等與民一例完糧,一例當差?”   強烈要求維護他們的特權。雍正帝指示地方官對肇事者嚴行懲處,又派刑部侍郎赴豫審理,將為首者處斬。

改革主佃關係

紳衿不法,虐待佃戶尤甚。雍正帝在處理主佃關係上,也注意打擊不法紳衿。雍正五年,田文鏡上疏,請將苛虐佃戶的鄉紳按照違制例議處,衿監吏員則革去職銜。雍正帝提出,他只考慮紳衿欺凌佃戶,卻沒有顧及佃農拖欠地租及欺慢田主的問題,命再議論。於是定出田主凌虐佃戶及佃戶欺慢田主之例,規定秀才監生“私置板棍,擅責佃戶”,“革去衣頂職銜”,並“杖八十”   。至雍正十二年加以改定,律文是:“凡不法紳衿,私置板棍,擅責佃戶,勘實,鄉紳照違制律議處,衿監吏員革去衣頂職銜,照律治罪。……如將佃戶婦女占為婢妾,皆革去衣頂職銜,按律治罪。至於奸頑佃戶,拖欠租課,欺慢田主者,照律治罪,所欠之租,照數追給田主。”   清朝法律,凡人之間拷打監禁,罪止杖八十。雍正帝定律例,將紳衿擅責佃戶以滿刑論處,表現了嚴厲禁止紳衿凌虐佃農的態度。這種主佃關係的律例,既保護地主收租,又保障農民人身地位,但本質上它還是代表地主階級利益的,不過它以法律的形式不允許地主非法虐待農民,對其特權有所抑制,給予農民的人身以某種保護,較前確是一個進步。

民族政策

改土歸流是雍正帝對南疆土司制的一項重大改革。雍正二年,他就深感土司制的弊端與土司的作惡,在給四川等地的督撫上諭中說:“朕聞各處土司鮮知法紀,所屬土民,每年科派,較之有司徵收正供,不啻倍蓰,甚至取其牛馬,奪其子女,生殺任情,土民受其魚肉,敢怒而不敢言”   ,要求他們加強對土司的管理,但他並沒有行之有效的方法,說了也不起作用。到雍正四年九月,管雲貴總督事鄂爾泰上奏摺,建言改土歸流,並擬定了實施方針:“計擒為上策,兵剿為下策。令自投獻為上策,勒令投獻為下策。”對於投獻者,“但收其田賦,稽其戶口,仍量予相贍,授以職銜冠帶終身,以示鼓勵。”就是說改流的策略,既要用兵,又不專恃武力,爭取波及面小,儘量減少阻力,以便迅速實現安定。雍正帝早就欣賞鄂爾泰的才能,按照他的“有治人無治法”的思想,相信鄂爾泰能辦好這件事情,所以邊看奏摺,邊批“好”學,最後批道:“朕心中嘉悅,竟至於感矣!有何可諭,勉之!”   全部批准他的建議,勉勵他努力實行。為提高鄂爾泰的威望與事權,實授他雲貴總督,又加兵部尚書銜。廣西與貴州接壤,改流事務較多,雍正帝特將廣西從兩廣總督屬下劃出,歸鄂爾泰管轄,使他成為雲貴廣西三省總督。此外還調整了川滇邊界不合理的行政區劃。西南地方行政的這些改革,為鄂爾泰推行改土歸流政策做了組織準備。

在雍正帝的指導下,鄂爾泰、張廣泗、哈元生等督撫提鎮努力推行改流政策,到雍正八年(1730),雲貴地區基本完成了改土歸流。湘、鄂、川的改流準備得較充分,到雍正末年、乾隆初年亦告完成。整個改流的地區,以貴州涉及的最廣泛,它新設的州縣竟相當於原有州縣的面積。改流的內容包括取消世襲土司,設定府廳州縣,派遣流官,增添鎮營,改革賦役制度,興辦學校等項。雍正末年,貴州古州地區發生破壞改土歸流的叛亂,雍正帝派兵鎮壓,到乾隆初年獲得成功,鞏固了改流的成果。

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