我們的迷惘
2006年6月5日星期一
這幾日在思考我國公共政策執行過程的問題及其原因，隨著閱讀的資料越來越多和思考的越來越深入，我卻沒有獲得一種漸漸澄明知所以然的感覺，反而越發地迷惑和困頓。我遠遠地望見很多的人隨便地閱讀幾篇文章就揮筆而就一大作，自己卻總是走向本根的問題而失去了操作的能力和願望。中國公共領域的研究在1980S年代就有人提出了政策執行無力的問題，而自政治學和行政管理學專業恢復以來，在1990s就已經有人幾乎窮盡了政策執行無力和失控的所有對策，只是難以走進現實而已。如今，當我梳理2006年的新文之時，卻無奈地發現，現在的學人就此問題所開列的對策竟然大類1990S時的思考，只是有時候加上所謂的利益考量和理性自利的政府經濟人的說法和一些西方的政策執行模型而已。而前段恰逢博士答辯時期，在我參加的幾場論文答辯中，很多答辯委員都發現了今年社會科學領域博士生的一個重要特點——大多人都已經開始利用和構造其專業中的模型或理論，分析問題的時候不再是白話式的言說和空洞的說教呼籲，然而，在其模型或理論與現實的結合上則似乎都存在著製造模型然後套用現實的嫌疑，而絕少有從現實中凝結和提煉出理論模型然後再回到對現實的解釋和指導的。此狀喜乎悲乎？！無人直言。昨天突發奇想，乃發大願到CNKI上搜尋和下載各社會科學領域或專業的研究綜述。費時近一天，搜尋了18000多篇綜述論文，下載了500多篇自覺還有水平的文章。
今天開始略略地看這些各學科的研究現狀綜述，尤其是著重看了關於公共政策執行的研究，我是一陣陣寒心。我望見那么多的學人堆砌起那么多的研究作品，然而當我欲求尋找可以解決現實問題的對策之時，卻發現大家都是在自說自話，而解決的由途無外乎我所反思過的訴諸“有關部門”！當然，在寒心失望的同時，我也深深體味到人們的苦衷——還能說什麼呢？！唱不出能夠改善世界的優美樂音，但既然是一隻“鳥”，也只好不停地叫！大家的很多對策都是在現有規則之下強調要加強政府官員的責任、要加大監督和懲罰力度等等，然而，絕少有人提出如何去這樣落實，似乎政府和學界是一個思維模式。大家都是善於觀察和總結出問題來，甚至很深刻，但是至於如何解決，在理論和邏輯上羅列幾條就算完事，當然有興趣在語詞新穎和話語系統上爭奇鬥豔的人也不在少。
我一再地覺到，我們到了應該行動的時候卻還在言說，甚至在言說上追風逐浪；我們到了應該整合知識的時候卻還在忙於引介，甚至在所引資源上“華山論劍”。那就是，我們最為緊迫和本根的就是落實憲政和法治，每每提到法治，我都深深地為中國的法學界感動羞愧，儘管我不屬於此列，那么多年的努力連公民概念都弄不清楚，自己都做不來……！也就是說，除了政治體制改革的探討和摸索外，其他的對於現在大都只具有學術積累的作用。道理簡單極了，行政權力的強勢和公眾在現實政治中的沒有地位的現狀下，談加強責任、加強監督、加大懲罰云云只會是自說自話。我們先是黨和國家在現實中擱置了政治體制的深層次矛盾和主要癥結，然後是學界跟著在現有規則之下或者是脫離現有規則尋求資源和話語。
慢慢地我有了一個想法：立體地（理論、歷史、現實）研究憲政歷程問題，尤其是西方憲政的落實過程和其中出現的問題以及解決的辦法，西方怎樣地在政治、經濟、社會、思想和民情諸方面具備而且實行了憲政制權的條件，開發中國家在學習西方中的經驗教訓又是怎樣的，中國的特殊情況（歷史經驗、農耕民族性格和集權政治傳統）又是怎樣。因為憲政框架一如水渠，而各項具體的研究工作則如水源，沒有良好渠道的情況下從事引介水源的工作要么造成混亂，要么衝垮水渠，當然表面上看，有水總是好的。在憲政難以推進的前提下，社會科學的很多研究只會是原地踏步和重複言說。當然，如果政治的現實使得直接研究憲政不太方便，可以擇一具體的、細小的領域的制度變革來折射憲政的立體歷程，或者進行制度創設、維持、變革的原理、規律理論。
談起憲政和制約行政權力，很多人會從如今國家發展市場經濟需要政府主導來作託詞，其實，我們早就應該看到，事實上，是因為沒有法治的約束才使得我們的權力在形式上很是集中，而在實際上卻很分散。沒有法治就永遠存在“吏治”！集權規則下的各級政府的博弈行為和機會主義策略只會減弱中央政府的權威及其對各級政府的控制力度。而其實，從另一個方面來看，要推動中央政府對某一事情的重視，似乎也只有從此事對其權威的影響來遊說才會奏效。所以用發展經濟作借不改革政治體制，應該說即使是在理論上也是不成立的，屬於偷換概念的思維。一方面，市場經濟對於強大政府的需要並不比其對於憲政法治的依賴更為切緊，另一方面，法治憲政是可以加強中央政府權力的，如果考慮到政策執行過程中的“吏治”問題的話。我們管理的太多，寧願受管理成本高、風險大和民怨多的代價，卻也不願意走向對於權力的制約，似乎我們民族養成了這一心理習慣和思維能力了。以國家對於非政府組織的管理政策為例，我們的學者是大量地引入西方的公民社會理論並極大地看好和寄望其對中國民主政治促進的潛力，一談及NGO往往說西方的非盈利組織理論認為云云；而我們的政府是學習了西方的經驗不準許NGO盈利分紅，然後還要對其加強監管和業務指導，而卻又參照管理企業方法來管理NGO，即各項稅種根本沒有優惠，一樣地不計盈虧地徵收營業稅；我們的NGO卻又是另一面孔，大家往往不是出於對於社會公益事業的熱心而投資，而是衝著理論上NGO可以不交營業稅的實惠來行盈利之實。而至於廣大的民眾，則於這些不甚了了。於是，再沒有更加清晰明了地顯示出我們在學習西方理論時候的得和失！學者還在想著怎樣大力地推進中國NGO的發展，政府在想著如何加強對NGO的監管力度，NGO便只好於中實際地、現實地走向尋租和規避。這樣的情況下，研究NGO理論，誰能看到它會對於現實產生切實的作用呢？當然，若說希望和必要性，那就是另外一回事了。因是，制度安排——市場經濟——公民社會——民主政治的美好圖景就決不能只在理論、邏輯和紙面上來描畫，而要加上另外的兩個維度——西方如此這般的歷程和中國的現狀！然後方謂之立體的研究和思考。首先理順制度安排——市場經濟——公民社會——民主政治這一脈絡，然後那么多的項目和課題及其研究才算是添磚加瓦、日積月累，不然，則只會是稀里糊塗、場內自耗而難有進益。
深解內中之味者或言，在提憲政法治無效的情況下致力於近乎自然科學式的制度研究不失為一良法，不那么直接地指向黨政權力矛盾的根源，或許能夠獲得更大的研究空間，而同樣也具溶解權力之功。但是，當現實政治根本於此乃借形式而棄其實質的時候我們會再度發現，先是政治現實避開了矛盾焦點——政治體制改革，其次是學術開始隱喻內斂和走向偏鋒，於是我們看到，固若金湯的中國權力政治在其外圍各種形式潮水的浸溢之下巋然不動……而匍匐於其下的民眾只好做那推石上山卻又不斷滾落的西西弗斯，也或者拿出大恨無語的表情來言說虛無和審美，走在這令人窒息的繁華背後！
