內涵
《說文解字》注:“凡木曲者可直,直者可曲，曰柔。” 柔，木曲直也。現代漢語字典中柔字有①軟、②使變軟、③柔和的意思,柔性執法的柔主要取柔和的意思。在傳統行政法理論中，行政機關實現行政管理目標的主要手段是強制。但是,現代行政法的發展證明，行政權的作用並不是萬能的，它會因為一方的對抗或者無形的抵制而大大降低其功效。
現代行政法理論與行政法實踐的發展， 要求行政機關儘可能少地運用強制手段來推行行政執法, 而需要更多地採用權力色彩較弱的行政手段來使相對一方主動參與， 實現行政目的，或者自願服從行政機關的意志。
這就是通常所說的柔性執法。所謂柔性執法，是指行政主體主要包括行政機關及法律、法規授權組織運用非強制手段依法實施的行政行為，主要運用行政指導、行政契約、行政調解、行政獎勵等一系列不具有法律強制力的新型行政行為的總稱。
柔性執法-執法意義
上海還將在全市範圍內著力推行“柔性執法”。上海法制辦人士在解讀兩份檔案時表示，“柔性執法”是一種“理性、平和、文明、規範”的執法，適度減少執法的強制力、擴大教育量、縮小對立面，有助於實現法律效果與社會效果的有機統一。
上述檔案要求行政執法人員要以教育指導為先，對違法行為的查處，應當堅持處罰與教育相結合，防止“以罰代教、以罰代管”；行政執法應當積極採取指導、建議、提醒、勸告等非強制性方法，防止“重事後查處、輕事前預防”。
柔性執法-理論基礎
柔性執法是一個學理概念，而非法律概念，它是人們在對過去及現有的執法改革模式反思的基礎上，對行政執法模式的重新設計。柔性執法有一個逐步發展演變的過程，它經歷了由不講人情的強制性執法到體現人性化執法的漸進的流變。
傳統秩序國家觀念下的行政執法大多表現為命令式的執法，其顯著特徵之一即單方意志性，執法方式簡單、粗暴，執法手段機械、單一，相對人一方沒有意思表示的自由，這極大地抑制了相對人積極性的發揮，嚴重降低了行政執法的效率和效果。
隨著社會民主化的進一步發展，有人提出一種非權力化的執法方式。這種非權力化的行政執法從兩個途逕入手，一是對傳統執法方式的改良，即在傳統的行政執法中增加程式因素。如在行政徵收和徵用中，遵循正當法律程式和確定靈活多樣的救濟機制；在行政處罰中，引入協商機制等。二是用私法手段達到公共目的，其中最為典型的是契約行政，其主要體現形式是行政契約、行政指導行為。但此時的非權力化執法方式的改革主要是就具體執法行為而進行的改善，它既沒有涉及具體執法行為以外的執法手段，更沒有涉及執法理念的根本轉變，而且缺乏規範化、制度化和系統性，因此，常常受執法者個人因素的影響。
通過對近幾年執法現狀的回顧，人們對行政執法問題進行了重新反思。柔性執法這個概念被提出，但其含義並沒有得到明確的界定；並且，在使用此概念時，有時人們將其與行政指導相等同。實際上，這是一種誤解。首先，柔性執法更多的是一種執法理念，是一種全新的理念，如果沒有這種理念上的根本轉變，就談不上柔性執法問題。其次，柔性執法的內涵是非常豐富的，不單單指行政指導，還包括更為廣泛的形式和內容。再次，在執法具體手段上，它是在先進理念的指導下，執法手段具有靈活多樣性和調節方式的適度彈性，還具有柔和、及時、實用、注重效率等一系列突出特點和長處。最後，它將先進執法理念和良好執法手段進行法治化、制度化、固定化，形成了一套行之有效的行政執法體系。概言之，柔性執法注重運用多種手段來引導行政相對人行為的正確方向，給相對人一定的靈活度，促使其選擇最小成本的行為方式。它克服了強制性方法的單一性、僵化性和機械性，符合人有被他人尊重、肯定和自我實現需要的心理特點，更多地代表了民主、協商與溝通的法治價值，體現了現代法治的平等、獨立、民主、責任、寬容、尊重、信任和合作的人文主義精神。
在我國，法律更應當具有正當性，因為一切權力來自人民，人民通過選舉產生立法機關，而立法機關通過法定程式制定法律法規，因此，我國的法律充分體現了人民的意願和民眾普遍性要求，反映了我國的實際狀況與客觀規律性，以服務公眾、造福社會為主要內容，符合廣大社會成員的需要和利益。法律有了正當性作為靈魂，獲得公眾的普遍認同和接受順乎情理，大多數公民都會對法律採取積極的合作態度，主動接受規則並將其作為行動的指引，不必以強制的手段來實施法律法規。可見，我國法律的正當性本質就已經為實施柔性執法提供了基本條件。
在我國，政府是人民的政府，是人民的公僕，全心全意為人民服務是政府工作的宗旨，也是行政執法的宗旨。“行政機關在本質上既是執法機關又是服務機關，是通過執法為公眾提供服務的國家機關。”因此，在我國，作為人民的政府，必然代表了最廣大人民的根本利益，必須努力為人民服務。行政執法就是通過實現法的精神與思想，來最大限度地實現人民的利益。柔性執法不僅是我國行政執法實踐探索出來的行之有效的執法方式，也是我國社會主義條件下執法的“人民利益目的性”的必然要求。可見，為民服務的政府產生目的論為行政機關的柔性執法奠定了良好的基礎。
