簡介
土地產權是指以土地所有權為核心的土地財產權利的總和，包括土地所有權及與其相聯繫的和相對獨立的各種權利，如占有權、使用權、經營權等。由於國情及歷史原因，世界各國的土地產權制度不盡相同。中國實行的是土地公有制，其土地產權制度經歷了從土地改革、人民公社體制、家庭聯產承包責任制及農地流轉的出現幾個階段的變遷。其他國家的土地產權形式主要為主久業權。
各國制度
英國土地產權制度
英國莊園英國的土地制度歷史悠久，體系完整。在英國、大英國協國家和地區，全部的土地從法律上都歸英王或國家所有。也就是說英王是唯一的絕對的土地所有人，個人、企業和各種機構團體僅擁有土地的使用權。英國、大英國協國家和地區的土地雖然在法律上都屬於英王（國家）所有，但擁有永久業權的土地持有人實際上就是該土地的擁有者。因此，英國是一個土地私有制國家，絕大部分土地為私人或法人所有，政府和公共部門所有的土地僅占很小的一部分。
在法律中，土地保有權的擁有者稱為土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地權利的總和，叫做地產權。地產權有兩種形式：一種是自由保有的地產權，即為永久業權，主要有三類。即無限制的單純地產權、限制繼承的地產權和終身地產權。自由保有權為保有權人永久所有，一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎確定，在他人土地上居住或使用12年，土地視為使用者保有。
另一種是租用保有地產權。也稱為租業權，它是有一定期限的地產權，大部分依協定而產生。租用保有權有125年、40年、20年、10年等，並通過契約或協定確定土地權利和內容。而且在租賃期內，確定的土地權利和內容不能隨意更改。自由保有權人不能隨意干涉。最重要的租借地產權是有期限的地產權和定期地產權。
雖然英國實行土地私有制，但因公共利益需要，如基礎設施建設，可通過行使強制購買權來徵用土地。享有這項權力的有政府和其他機構，包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市發展公司，以及自來水和電力公司等。而何種用地功能屬於公共利益範疇則由議會決定，並以法律形式確定下來。征地機構在取得強制徵用權後須經過一系列嚴格的步驟並對被征地人做出最合理的補償。被征地人如對公開質詢的結果仍有異議，還可向最高法院抗訴，對於收入在一定範圍內的被征地人，還可在法律費用方面獲得經濟資助。
在英國土地權利受法律保護且可以自由交易，然而，土地所有者並不能隨意對土地進行開發，這一限制通過土地用途管制來實現。1947年《城鄉規劃法》規定一切土地的發展權，即變更土地用途的權利歸國家所有。這項法律實質上實行“土地發展權國有化”。任何土地所有人或其他人如欲變更土地用途，必須申請規劃英鎊許可。
英國的房屋購買者須繳納印花稅，2008年9月初，英國政府為拯救低迷的樓市，大手筆啟用了一份涉及近百億英鎊的財政援助計畫。該計畫的重要組成部分便是印花稅假期政策，即政府對價格在17.5萬英鎊以下的住房交易停徵印花稅1年。
美國土地產權制度
美國農場美國國土面積中私人所有的土地占58％，主要分布在東部；聯邦政府所有的土地占32％，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10％。土地以私有制為主，國有土地只占其中一小部分。美國法律保護私有土地所有權不受侵犯，各種所有制形式之間的土地可以自由買賣和出租，價格由市場供求關係決定。
聯邦政府所有土地主要包括聯邦政府機關及派駐各州、縣、市機構的土地和軍事用地等。州、縣、市政府也各自擁有自己的土地。聯邦、州、縣、市在土地的所有權、使用權和受益權上各自獨立，不存在任意占用或平調，確實需要時要依法通過買賣、租賃等有償方式取得。
土地私有制是由歐洲移民引進美國的，美國有全世界最自由的土地制度，土地所有權分為地下權(包括地下資源開採權)、地面權和地上空間權(包括建築物大小、形狀等)，這三部分權益可以分別轉讓。政府無權任意徵用與拆遷。地主願意讓政府在自己土地上修路以換取開發權，開發區的道路、學校等基礎設施費用由政府負擔，開發商僅需提供宅基地內的建設費用，取得私有土地權與開發權的代價不高，使得大筆資金注入土地投機與開發，土地供應量大且地價低。
在征地方面，美國是按徵用時市場上的公平價值補償，這種市場價值，不僅包括徵用時的使用價值，而且包括被徵用財產的最佳使用價值，即財產因其開發潛力所具有的“開發價值”，體現了對私有財產利益的保護。
美國徵用土地主要分兩種形式：
第一種是警察權，指政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產施以限制乃至剝奪的行為。警察權包括土地區劃、建築和健康法規、讓移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察權準許政府規劃私人土地，而不需要支付補償。這種徵用的方式適用的場合非常有限，並受相關法律嚴格制約。
第二種是有償徵用，指政府依法有償取得財產所有人的財產的行為。美國聯邦憲法第五條修正案規定了關於有償徵用的三個要件：正當的法律程式、公平補償以及公共使用。在有償徵用中，同樣有相當嚴格的步驟需要遵守。
美國地產市場十分發達，制度健全，所有的土地都實行有償使用，在政策規定許可的範圍內，土地可以自由買賣、出租和抵押。政府對私人土地的管理主要是通過登記收費和規劃引導。私有土地買賣完全是私人之間的事，手續十分簡單，在雙方自願簽訂協定之後，只需向政府繳足規定的稅金，進行註冊登記即可。土地買賣價格，則由買賣雙方根據當時土地的市場價值進行估計，完全由買賣雙方協商，也可由私人估價公司幫助雙方達成協定，並完成交易。
新加坡
在新加坡，建屋發展局可以無償得到政府劃撥的土地，而私人房地產開發商則必須通過土地批租，有償獲得土地使用權。政府通過這種方式在一定程度上照顧了中、低收入者的利益；防止地產炒作，對居民購買組屋次數做出嚴格限定；居民購買組屋後一定年限內不得整房出租；組屋在購買後5年之內不得轉讓，也不能用於商業性經營，否則將受到法律嚴懲。此外，新加坡已開始徵收房產稅，按照規定，業主出售購買不足1年的房屋，要繳納高額房產稅。
澳大利亞
在澳洲，購房者必須先行向澳洲政府購買地皮，也就是說，只有在取得土地證之後，才能進行下一個程式也就是房產開發。國外所謂開發商在嚴格意義上說更像是建造商，它們負責幫購房者設計、施工，並向政府部門報批。如在墨爾本購房，則需要繳納的稅費項目有土地印花稅、房產印花稅、銀行評估費、保險費、律師費等，收取標準約為總房價的6%。此外，售出房產時也會有產生稅費，主要徵收的是增值稅，如澳洲最高會按增值部分的45%來徵收。
泰國
在泰國，房產土地使用年限只有90年，到期之後則須歸還給政府。前蘇聯與東歐國家土地所有制的發展歷程是：在傳統計畫經濟體制時期，土地全部為國有（全民所有）或公有（集體所有），並且國有和公有土地均無償無期限地提供給用地單位和個人使用；在改革時期，土地儘管名義上仍為國有或公有，但強調土地占有和使用制度的變革，土地使用制向市場化邁進；在全面實行市場經濟體制後，土地制度以建立私有制為主。
其他國家（地區）
當代世界絕大部分國家（地區）都是實行土地私有。其中有代表性的是大陸法系和英美法系，這兩大法系影響最大。
大陸法系國家包括法國、比利時、義大利、 西班牙、葡萄牙、德國、奧地利、瑞士，以及它們曾經的殖民地國家等，大陸法系等諸資本主義國家土地所有制的特點是：土地的私人所有一般占主要成分，私有土地的價值量一般占各國（地區）全部土地資產價值的絕大部分；私有土地雖受政府調節，但主要以市場機制配置；國有（政府所有）、公有和私有土地處在動態變化中。
在英美法系國家，諸如加拿大、印度、巴基斯坦、紐西蘭以及非洲的個別國家和地區，土地所有權則和英國類似。
中國情況
中華人民共和國成立后土地制度的變遷，大致經歷了從土地改革、人民公社體制、家庭聯產承包責任制及農地流轉的出現等幾個階段。
土地改革
封建地主土地所有制在中國具有幾千年的歷史，農民租種地主土地，“兩權分離”。1949年中華人民共和國成立後，《中華人民共和國土地改革法》變封建地主土地所有制為勞動人民的土地所有制，農民第一次擁有了自己的土地產權。當然土地改革也帶來了一些負面效應，如土地的過於細碎使規模化生產和農業現代化難以進行，更主要的是這種土地制度不符合建國後巨觀政治經濟形勢的要求。
人民公社體制
1952年土改完成後，中國農村歷經了互助組、初級社和高級社形式的合作化道路的探索，最終確立了人民公社制度，即將農民私有、集體統一經營使用的土地制度改革為集體統一所有、統一經營的土地制度。這種制度安排導致土地產權的模糊性——土地既是集體的，又是國家的，國家在某種程度上以產權主體資格參與分配，農民的利益不可避免被侵占。同時，這種“一大二公”的單一產權制度必然導致勞動監督成本、組織成本過高和勞動激勵過低的弊端。
家庭聯產承包責任制
中國實行家庭聯產承包責任制時的勞動景象1978年開始實行。它是將集體所有、統一經營使用的土地制度變革為集體所有、家庭聯產承包經營使用的土地制度，確立了多元產權格局，所有權和承包權分離。農民事實上成為生產經營權主體。在這種新的產權制度格局下，農民在分配中是作為擁有部分產權的一方權利主體而存在的，農戶通過“交夠國家的，留足集體的”利益承諾，換取了土地的使用權和剩餘索取權。但隨著農村市場化進程的加快，家庭聯產承包責任制的局限性也逐漸顯露出來。由於它對傳統體制下形成的土地集體所有制的固有缺陷採取了迴避態度，試圖通過經營形式的改善來克服根源於所有制的產權缺陷，不僅沒從根本上解決土地產權制度對農業持續增長的激勵問題和對各經濟主體的約束問題，還引發諸如集體所有權對經營權的侵蝕、農民土地承包權不穩定等新的矛盾。
土地流轉的出現
1984年前後隨著家庭聯產承包責任制對農業激勵作用由潛能釋放進入消散階段，中國農村土地制度的又一次變革——土地流轉應運而生。土地流轉的實質是讓農民不僅擁有土地使用權而且擁有在承包期內的轉讓權。2002年8月通過的《農村土地承包法》對調整農地承包關係作出了進一步規範，但相關制度不完善和配套措施不健全。目前農地賦予農民以生存保障的福利機制，限制了土地流轉；同時由於土地承包經營權屬於契約規定的債權性質而不是法律賦予的物權，使農民集體和農戶對農地實際上沒有交易權、租讓權、抵押權，導致一些農村集體土地流轉嚴重“異化”，出現侵農害農事件。
中國土地產權管理理論與實踐
一、中國土地權利體系
土地權利是指權利人按照法律規定，直接支配土地、享受其利益，並排除他人干涉的權利。土地權利是一種財產權，土地權利在物權法上就是土地物權，是最重要不動產物權。2007年3月頒布的《物權法》，以基本法的形式對我國土地權利體系進行了明確，將土地權利分別在所有權、用益物權和擔保物權中作了規定。其中，所有權中規定了國家土地所有權和集體土地所有權；用益物權中規定了土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權；擔保物權中規定了土地抵押權。根據《物權法》的規定，結合我國土地權利的傳統劃分和相關法律規定，可將其劃分為土地所有權、土地使用權、地役權和土地抵押權四個大類。
（一）土地所有權
土地所有權，是指國家或農民集體在法律規定範圍內，對土地所享有的全面的、支配性的權利。土地所有權人對所擁有土地，具有占有、使用、收益和處分的權能。土地所有權具有全面性、完整性、永續性、彈力性的特徵。土地所有權是土地權利體系中最重要、最基礎的土地權利，其他土地權利都是在此基礎上派生的。土地所有權屬於財產所有權的範疇，但我國土地所有權相對於一般財產所有權，還具有主體特定性、交易禁止性、權屬穩定性等特點。
土地所有權是由土地所有制決定的，土地所有權是土地所有制在法律上的表現。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動民眾集體所有制，從而在土地所有權方面，確立了國家所有和農民集體所有這兩種土地所有權。國家和農民集體是我國土地所有權的主體，國家和農民集體對自己所有的土地行使權利受法律保護。
1.國家土地所有權。國家土地所有權是指國家作為土地所有權的權利主體，依法對國家所有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權利。國家土地所有權是我國土地所有權制度的重要內容，是確定社會主義全民所有制經濟占主導地位的經濟制度的基礎。國有土地的所有權只能由國家統一行使，國家以外的任何社會團體和個人都不得作為國有土地的所有權人。《物權法》第四十五條第二款規定：國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定。《土地管理法》第二條第二款規定：全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。國務院代表國家依法行使對國有土地的占有、使用、收益和處分的權利。在法律上規定國務院是國家土地所有權的代表，一是明確地方各級人民政府不是國有土地所有權代表，無權擅自處置國有土地，只能依法根據國務院的授權處置國有土地；二是賦予中央人民政府行使國有土地資產經營管理的職能；三是明確國有土地的收益權歸中央人民政府，國務院有權決定國有土地收益的分配辦法。
根據我國《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等法律規定，國有土地的範圍包括：城市市區的土地；農村和城市郊區中已經依法沒收、徵收、徵購為國有的土地；國家依法沒收、徵收的土地；依法屬於國家所有的荒地、山嶺、灘涂、林地和森林、草原、水域所覆蓋的土地；依法屬於國家所有的名勝古蹟、自然保護區的土地；國有公路、鐵路、學校或其他公用事業占用的土地；其他不屬於集體所有的土地。這裡的城市是指依照《城市規劃法》規定，國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮。
2.集體土地所有權。集體土地所有權，是指農村集體經濟組織對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權利。農民集體土地所有權是除國家土地所有權外的另一種土地所有權。農民集體所有權的主體有三種：一是村農民集體所有，即原來實行人民公社時期以生產大隊為核算單位的農民集體所有；二是村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有，即原來實行人民公社時期以生產隊為核算單位的農民集體所有；三是鄉(鎮)農民集體所有，即原來實行人民公社時期以人民公社為基本核算單位的農民集體所有。
對於集體所有土地所有權的行使，《物權法》第六十條規定，（1）屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（2）分別屬於村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（3）屬於鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。
根據我國《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》等法律規定，農民集體所有的土地包括：（1）除由法律規定屬於國家所有以外的農村和城市郊區的土地。也就是說，農村和城市郊區的土地原則上屬於集體所有。如果法律規定屬於國家所有的，則屬於國家所有。這裡所講的“法律”應是全國人大及其常委會通過的具有法律約束力的規範性檔案，包括憲法和其他法律；（2）宅基地和自留地、自留山。農民集體所有的宅基地，主要是指農民用於建造住房及其附屬設施的一定範圍內的土地；自留地是指我國農業合作化以後農民集體經濟組織分配給本集體經濟組織成員（村民）長期使用的土地；自留山是指農民集體經濟組織分配給其成員長期使用的荒山和荒坡。
（二）土地使用權
土地使用權這一概念在《物權法》中沒有直接的規定，但在我國《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《擔保法》等法律中有明確規定。土地使用權，是指單位和個人按照法律規定，對交由其使用的國有土地和農民集體土地的占有、使用、收益以及依法處分的權利。《土地管理法》第9條規定，“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。”國有土地和農民集體所有的土地可以依法確定給單位或者個人使用，體現了土地所有權和土地使用權相分離的基本原則。《物權法》用益物權規定的土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權都屬於土地使用權。
土地使用權具有以下特徵：
一是土地使用權是在國有土地和集體土地所有權的基礎之上派生出來的一種權利，這一權利是依據土地所有權的存在而存在，沒有土地所有權也就沒有土地使用權。二是土地使用權的目的，是獲得土地的使用價值，從土地利用活動中獲得經濟利益或為其他活動提供空間場所。三是土地使用權是對土地的直接占有、支配權和一定範圍內的處分權。四是土地使用權具有一定的穩定性。一方面土地使用權人只要依法使用土地，就不受他人非法干涉，包括不受土地所有權人的干涉。另一方面土地使用權雖沒有期限，但一般期限比較長。比如農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，土地承包經營期限為三十年。國有土地使用權出讓最高年限，居住用地70年，工業用地50年等等。五是土地使用權一般僅僅限於地上、地表和地下的一定空間範圍。根據《憲法》和有關法律的規定，地下礦藏、文物、埋藏物等屬於國家，土地使用權人不能因為對土地具有使用權，而認為對上述財物具有權利。六是使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。對於土地資源的利用不僅是權利人對自己權利的行使，而且還關係到其他社會成員生存的權利。
1.土地承包經營權。土地承包經營權是在我國農村改革中產生的，在調動農民的積極性，推進生產力發展等方面，顯示出巨大的威力。這種承包經營關係反映在法律上，就產生了土地承包經營權這個特定的概念。根據《物權法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律規定，土地承包經營權是指土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利。土地承包經營權是一項獨立的物權，在依法取得後，承包權人就有在承包經營的土地上依法占有、使用、收益的權利，這些合法的權益受法律的保護。
2.建設用地使用權。在《物權法》出台前，建設用地使用權是按土地用途劃分的一個土地使用權類型，它包括國有建設用地使用權和集體建設用地使用權。《物權法》主要規定了國有建設用地使用權，《物權法》第135條規定，建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建築物、構築物及其附屬設施。建設用地使用權具有以下特點：
（1）在設立範圍上，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。隨著經濟和社會的發展，土地分層利用問題日益突出，《物權法》對此作出了相應的規定。我國土地所有權屬於國家所有或集體所有的性質，決定了土地上下空間的所有權屬於國家或集體，當事人只能通過設定建設用地使用權等取得對地上、地下空間的使用權利。在分層設立建設用地使用權時，不同層次的權利人是按照同樣的規定取得建設用地使用權的，在法律上他們的權利和義務是相同的，地位是平等的；不同的是各個建設用地使用權的空間範圍、位置有區別。
（2）在設立方式上，《物權法》規定，建設用地使用權可以採取出讓或者劃撥等方式。工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當採取招標、拍賣等公開競價的方式出讓，否則建設用地使用權設立行為無效。採取招標、拍賣、協定等出讓方式設立建設用地使用權的，當事人應當採取書面形式訂立建設用地使用權出讓契約。按照《土地管理法實施條例》第二十九條規定，建設用地使用權還可以國有土地租賃、國有土地使用權作價出資或入股的方式設立。在國有企業股份制改革中，還有以國家授權經營的方式設立建設用地使用權。
（3）在權利內容上，建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規定的除外。因設立方式不同，出讓建設用地使用權和劃撥建設用地使用權權利、義務不同。以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓時，應經過行政審批，並繳納相應的土地出讓金或土地收益。
建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著於該土地上的建築物、構築物及其附屬設施一併處分。建築物、構築物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建築物、構築物及其附屬設施占用範圍內的建設用地使用權一併處分。
（4）建設用地使用權期間屆滿後如何續期問題，《物權法》對住宅建設用地和非住宅建設用地區別對待。住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿後，依照法律規定辦理，即建設用地使用權人可以在建設用地使用權期間屆滿前一年申請續期。
3.宅基地使用權。宅基地使用權作為一項獨立的土地權利類型，是《物權法》中的新規定。根據《物權法》、《土地管理法》等法律規定，宅基地使用權是經依法審批由農村集體經濟組織分配給其成員用於建造住宅的、沒有使用期限限制的一種土地權利。宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。
（三）地役權
地役權是指土地權利人按照契約約定，利用他人的不動產,以提高自己的不動產的效益的權利。地役權是一種用益物權，是在土地所有權、使用權、承包經營權基礎上設立的從屬的物權。在地役權關係中，有權利用他人不動產而使自己土地的利益和價值得到提高的一方為地役權人，其土地為需役地；允許他人利用其不動產而獲得一定補償的一方為供役地權利人，其不動產為供役地。《物權法》將地役權作為一項重要土地權利寫入了我國法律中，並對其形式和內容進行了具體規範。
（四）土地抵押權
土地抵押權是指抵押人以其合法擁有的土地使用權作為履行債務的擔保，當債務人到期不履行債務或宣告破產時，抵押權人有權處分土地使用權，並從中優先受償的權利。土地抵押權是擔保物權，是一種從權利。
二、土地確權原則與政策
土地確權是按照法定程式，依據法律和政策確認土地所有權、使用權及他項權利歸屬的行政行為。土地權利是最重要的財產權利，確定土地所有權、建設用地使用權、宅基地使用權等土地權利歸屬，既是法律賦予縣級以上人民政府和國土資源主管部門的職責，也是保護土地權利人合法權益的前提和基礎。土地確權是一項政府行為，是從實體上解決土地權利歸屬問題，土地確權結果具有法定性和權威性。《土地管理法》第十一條及其《實施條例》第四、五條都對土地確權登記做了相應規定。
（一）土地確權的原則
土地確權是一項法律性、政策性強的工作，我國現行法律規定不太具體。因此，在實際工作中需要確立一些基本的原則來指導土地確權工作。土地確權應遵循以下基本原則：
1.合法性原則。合法性原則是指在土地確權過程中，確權機關必須遵守憲法、法律、行政法規、地方性法規及自治條例、單行條例有關土地確權的規定。法律、法規、規章和有關政策檔案有明確規定的，一定要依照有關條款確定土地權屬。
2.合理性原則。合理性原則是指土地確權要客觀、公正、公平。合理性原則的內涵在於：土地確權行為的動因應符合行政目的，應建立在正當考慮的基礎上，內容應合乎情理。堅持合理性原則既有利於保障行政權力合法行使，也有利於維護公民、個人、組織的合法權益。
3.尊重歷史，面對現實原則。建國以來，我國土地所有權制度經歷了幾次大的調整，加之我國地域遼闊，各地的情況千差萬別，土地權屬狀況十分複雜等原因，致使土地權屬糾紛不斷，使土地確權工作面臨相當大難度。因此，在確權工作中，必須堅持尊重歷史和現實、分階段處理的原則，即既要根據當時的歷史條件和政策、又要充分考慮當前土地使用的實際狀況，正確處理國家與集體、集體與集體、單位與個人之間的關係。
4.有利於生產生活和社會穩定原則。各級人民政府在土地確權工作中，要本著促進爭議各方搞好團結、保持社會穩定的原則，儘可能地全面考慮各方面的利益，堅持有利於社會團結、有利於土地的合理利用，化解矛盾、解決糾紛。
（二）土地確權的政策把握
原國家土地管理局發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》，對確定土地所有權、使用權的政策把握作出了明確規定，是目前土地確權的主要政策性檔案。
第一，國家土地所有權的確定。
1.國家依法徵收的土地，圍海、圍湖造地或者因自然力量形成的土地，確定為國家所有。
2.下列土地可以確定為國家所有：（1）依據一九五○年《中華人民共和國土地改革法》及有關規定，當時沒有將土地所有權分配給農民的土地；（2）實施一九六二年《農村人民公社工作條例修正草案》時未劃入農民集體範圍內的土地；（3）《農村人民公社工作條例修正草案》公布以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農場使用的原農民集體所有的土地，包括合作化之前的個人土地，迄今沒有退給農民集體的；（4）解放初期接收、沒收、徵收、徵購的土地。
第二，農民集體土地所有權的確定。
1.農民集體所有的土地，按目前該農民集體實際使用的本集體土地所有權界線確定所有權。
2.法律另有規定的除外，下列土地可以確定為農民集體所有：（1）土地改革時分給農民並頒發了土地所有證的土地；（2）實施《六十條》時確定為農民集體所有的土地；（3）原屬於國有或者農民集體所有的土地，經帶地入社和實施《六十條》時固定為生產隊範圍內的土地。
3.農民集體連續使用其他農民集體所有的土地已滿二十年的，確定為現使用者所有。雖滿二十年，但在二十年期滿之前所有者曾向現使用者或有關部門提出歸還的除外。
第三，建設用地使用權的確定。
建設用地使用權，包括國有建設用地使用權和集體建設用地使用權，由於兩者的主體和範圍不同，在確定方法上也有所區別。
1.國有建設用地使用權確定。（1）依法通過出讓、劃撥等方式取得國有建設用地從事生產建設、房地產開發等非農業生產活動的，確定國有建設用地使用權。（2）土地公有制之前，通過購買房屋或者土地以及租賃土地方式使用的私有土地，土地國有後迄今仍繼續使用的，國有建設用地使用權可以確定給現使用者。一九八二年《國家建設徵用土地條例》公布前，以國有建設用地使用權為條件與其他單位或者個人合建房屋的，根據批准檔案、合建協定或者投資數額確定建設用地使用權；一九八二年《國家建設徵用土地條例》公布後，依照有關規定批准合建的，根據批准檔案，確定建設用地使用權。（3）地下商場、鐵路、人防工程等地下獨立建築物使用的土地空間範圍，可確定建設用地使用權。
2.集體建設用地使用權確定。依法使用宅基地以外的集體土地從事非農業建設的，確定為集體建設用地使用權。有下列情形之一的，確定其集體建設用地使用權：（1）鄉鎮企業、鄉鎮村公共設施公益事業使用的集體土地；（2）農村集體經濟組織與其他單位個人以土地使用權入股聯營等形式共同舉辦的企業使用的集體土地；（3）單位和個人通過兼併鄉鎮企業或接受破產鄉鎮企業取得的集體土地。
第四，宅基地使用權的確定。
農民集體經濟組織成員依法取得集體土地並進行建造住宅及其附屬設施的，確定宅基地使用權。
（三）土地確權中有關特殊問題的處理
1.重複徵用問題。一定範圍內的土地被幾個單位重複徵用或先後劃撥給幾個單位使用，引起土地爭議的，先前的使用者征（撥）而未用或多征（撥）少用使用土地閒置造成的，這種情況下的土地按實際使用確定給後來的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被撤銷或遷移，後又恢復或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應按政策要求和土地利用現狀確定是否返還土地使用權。
2.界線與面積不吻合的問題。土地所有權或者使用權證明檔案上的四至界線與實地一致，但實地面積與批准面積不一致的，按實地四至界線計算土地面積，確定土地所有權或者使用權。因為面積的準確性取決於測量方法、精度要求以及測繪人的素質等因素，而界線則是較為穩定的。
（四）土地確權的依據
土地確權依據，是指確定土地所有權或者土地使用權過程中所依據的法律法規政策和事實根據。法律依據包括：1.全國人大及其常委會制訂的法律，主要包括：《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》等。2.法規，包括《土地管理法實施條例》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等行政法規和各省（自治區、直轄市）制定的地方法規。3.部門規章、地方規章，以及相關政策性檔案。4、最高人民法院的司法解釋。
在土地確權工作中，可以作為土地確權依據的事實依據包括：當事人依法達成的協定；縣級以上人民政府的批准檔案、處理決定；縣級以上國土資源行政主管部門的調解書；人民法院生效的判決、裁定和調解書；生效的遺囑；土地出讓契約、人民政府頒發的房產證明；土地詳查形成的土地權屬協定書、認定書；土地利用現狀調查資料、城鎮地籍調查資料；新中國成立之後雙方簽訂的土地、山林等權屬或界線的協定等。
三、土地登記法律制度
土地登記是指將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權以及依照法律法規規定需要登記的其他土地權利，記載於土地登記簿公示的行為。土地登記是以政府公信力為保障，依法確認土地權利歸屬，是保護土地權利人的有效法律手段，也是各項土地管理工作的出發點和歸宿。
我國自1989年建立土地登記制度以來，土地登記工作取得巨大進展，土地登記發證率不斷提高，土地登記覆蓋面不斷擴大，作用越來越顯著。據統計，截至2010年底，全國土地登記發證率，國有土地使用權為89.3%、集體土地所有權為72.7%、宅基地使用權為82%、集體建設用地使用權為82%。尤其《物權法》、《土地登記辦法》等法律政策的頒布實施，既進一步完善了土地登記制度，又大大提高了土地登記的法律地位，土地登記工作進入了新的發展階段。
（一）土地登記的法律依據
《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《土地管理法實施條例》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律、法規和《土地權屬爭議調查處理辦法》、《土地登記辦法》等規章是開展土地登記工作的主要法律依據，很多地方制訂了地方性法規和規章，規範土地登記行為。
《物權法》第二章第一節即不動產登記，詳細規定了土地（不動產）登記的程式、登記機構的職責、登記收費等。
《土地管理法》第十一條規定：“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。農民集體所有的土地依法用於非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關，由國務院確定”。第十二條：“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。”《土地管理法實施條例》第三條規定：“國家依法實行土地登記發證制度。依法登記的土地所有權和土地使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。土地登記內容和土地權屬證書式樣由國務院土地行政主管部門統一規定。”
《土地登記辦法》是專門規範土地登記的部門性規章，該辦法詳細地規定了土地總登記、初始登記、變更登記、註銷登記、更正登記、異議登記、預告登記和查封登記等的操作程式和操作方法，極大提高了土地登記程式的規範性。
（二）土地登記的基本原則
一是依法原則。土地登記必須依照我國現行的法律、法規和政策進行。二是屬地原則。第一，土地登記機關應當堅持統一性，在一個登記區內只能由一個土地登記機關來登記，不能由兩個或兩個以上土地登記機關登記；第二，土地登記資料應當保持完整性。三是申請原則。土地登記機關辦理土地登記，一般都應當由土地權利人或土地權利變動當事人首先向土地登記機關提出書面申請。四是審查原則，土地登記機關對土地登記申請和地籍調查的結果必須進行盡職審查。
（三）土地登記的程式
《物權法》第十一條規定，當事人申請登記，應當根據不同登記事項提供權屬證明和不動產界址、面積等必要材料，明確要求不動產登記實行自我舉證制度。根據《物權法》規定，《土地登記辦法》對原來土地登記程式做了重大修改，即當事人在申請土地登記時，就須提交土地權屬來源證明、地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標等必要材料。修改後的土地登記程式為：申請→權屬審核→註冊登記→頒發或更換證書。土地登記機構應當自受理土地登記申請之日起二十日內，辦結土地登記審查手續。特殊情況需要延期的，經國土資源行政主管部門負責人批准後，可以延長十日。
申請是指土地權利人或權利變動當事人向國土資源行政主管部門提出登記申請；權屬審核是指土地登記機構對申請人提交的證明檔案資料和地籍調查結果進行審核，再由縣級以上人民政府根據國土資源行政主管部門的審核意見，決定對申請登記的土地權利和權利變動事項，是否準予登記的過程；註冊登記是指土地登記機關對批准土地登記的土地所有權、使用權和抵押權、地役權或其他權利進行登卡、裝簿、造冊的工作程式；頒發或更換證書，土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明。
土地權利證書包括四種：（1）國有土地使用證；（2）集體土地所有證；（3）集體土地使用證；（4）土地他項權利證明書。國有建設用地使用權和國有農用地使用權在國有土地使用證上載明；集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權在集體土地使用證上載明；土地抵押權和地役權可以在土地他項權利證明書上載明。
（四）土地登記的種類
土地登記分為土地總登記、初始登記、變更登記、註銷登記和其他登記等。
1.土地總登記，是指在一定時間內對轄區內全部土地或者特定區域內土地進行的全面登記。進行土地總登記主要有兩種情況：一是未進行過土地總登記的地區；二是原有登記需要全面更新的，如土地整理或國家法律、政策發生重大變化等需要對原已登記過的區域進行全面的重新登記。土地總登記是土地初始登記、變更登記、註銷登記以及其他土地登記的基礎。
2.初始登記，是指土地總登記之外對設立的土地權利進行的登記。土地初始登記包括：劃撥國有土地使用權初始登記、出讓國有土地使用權初始登記、國家出資（入股）國有土地使用權初始登記、國家租賃國有土地使用權初始登記、授權經營國有土地使用權初始登記、集體土地所有權初始登記、集體土地使用權初始登記、土地抵押權初始登記和地役權初始登記共九種類型。
3.變更登記，是指因土地權利人發生改變，或者因土地權利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內容發生變更而進行的登記。
4.其他登記，包括註銷登記、更正登記、異議登記、預告登記、查封登記等。註銷登記，是指因土地權利的消滅等而進行的登記。更正登記，一般是指已完成初始或變更土地登記的結果有誤或有遺漏時，由權利人和利害關係人申請或由土地登記機關依職權更正原登記內容的土地登記。
異議登記，是根據《物權法》的規定新增加的登記類型，一般是指登記機關將事實上的權利人以及利害關係人對土地登記簿記載的權利所提出的異議記入登記簿的行為。
預告登記，也是根據《物權法》的相關規定新增的一種登記類型。預告登記主要是指為保全一項請求權而進行的不動產登記，土地預告登記主要為防止“一地多賣”。
查封登記，是指根據人民法院提供的查封裁定書和協助執行通知書，將查封或者預查封的情況在土地登記簿上加以記載。土地登記機構不對生效法律文書和協助執行通知書進行實體審查。
（五）土地登記機關
實行屬地化登記。土地登記申請人向土地所在地縣級以上國土資源行政主管部門申請，集體土地所有權、集體建設用地使用權由縣級人民政府登記造冊，核發證書；國有土地使用權由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書；土地抵押權、地役權由國土資源行政主管部門登記，核發土地他項權利證明書。
四、土地權屬爭議調處制度
土地權屬爭議調處是指因土地所有權、使用權歸屬發生爭議的，依法進行調解和處理的行政行為。1986年制定《土地管理法》時，將土地權屬爭議調處作為一項制度寫入法律。進入90年代，土地使用制度改革進入新階段，為適應加強土地權屬管理需要，1995年原國家土地管理局出台《土地權屬爭議處理暫行辦法》。1998年《土地管理法》第十六條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。”2003年，國土資源部出台《土地權屬爭議調查處理辦法》（以下簡稱《辦法》），進一步完善了爭議調處工作程式，完善了調處制度。
土地權屬爭議調處在化解社會矛盾、保護土地權利人合法權益、促進社會和諧等方面發揮了重要作用。據了解，全國每年發生約5萬起土地權屬爭議，涉及宗地10多萬宗。許多土地權屬爭議由於情況複雜、權屬來源資料缺乏、爭議時間長，處理難度大。隨著加快開展集體土地確權登記發證工作，一些潛在的土地權屬爭議案件將會顯化，土地權屬爭議調工作任務將會加大。據統計，截止到2010年12月底，全國累計受理各類土地權屬爭議案件達44.89萬件；累計處理各類土地權屬爭議案件達44.24萬件。
（一）土地權屬爭議調處的基本原則
一是調解在先、處理在後原則。國土資源行政主管部門在查清事實的基礎上，通過行政調解來解決糾紛，調解不成的，報本級人民政府下達處理決定。
二是行政調處在先、訴訟在後原則。土地權屬爭議應先由縣級以上人民政府處理（國土資源行政主管部門具體承辦），當事人對政府處理決定不服的，再向法院起訴。
（二）受案範圍及管轄分工
1.關於受案範圍，《辦法》第二條規定，土地權屬爭議是指土地所有權或者使用權歸屬發生爭議。已依法登記發證的土地，因已經明確權屬，再發生糾紛的，不作為土地權屬爭議案件受理。根據《辦法》第十四條規定，土地侵權案件、行政區域邊界爭議、土地違法案件、土地承包經營權爭議等不屬於土地權屬爭議，國土資源行政主管部門不受理這些案件。
2.關於土地權屬爭議調處的管轄分工。一是各級人民政府間土地權屬爭議的管轄權分工。土地權屬爭議由土地所在地人民政府處理；單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。二是各級國土資源行政主管部門間土地權屬爭議的管轄權分工。個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發生的爭議案件，由爭議土地所在地的縣級國土資源行政主管部門調查處理。其中，個人之間、個人與單位之間發生的爭議案件，可以根據當事人的申請，由鄉級人民政府受理和處理；設區的市、自治州國土資源行政主管部門調查處理跨縣級行政區域的、同級人民政府、上級國土資源行政主管部門交辦或者有關部門轉送的爭議案件；省、自治區、直轄市國土資源行政主管部門調查處理跨設區的市、自治州行政區域的、爭議一方為中央國家機關直屬單位且涉及土地面積較大的、爭議一方為軍隊，且涉及土地面積較大的、在本行政區域內有較大影響的、同級人民政府、國土資源部交辦或者有關部門轉送的爭議案件；國土資源部調查處理國務院交辦的、在全國範圍內有重大影響的爭議案件。
（三）土地權屬爭議調處的一般程式
包括申請—受理—調查—調解—處理這五個程式。如果調解解決爭議的，就沒有行政處理程式。
1.申請。土地權屬爭議調處申請由當事人向國土資源行政主管部門提出，提交書面申請書。
2.受理。國土資源行政主管部門接到當事人的處理申請後，對所申請的事項理由、證據材料進行審查，在7日內決定是否受理，決定不受理的及時擬定不予受理建議書，報同級政府作出不予受理決定。決定受理的，在受理之日起5日內通知對方當事人。
3.調查。受理後，由國土資源行政主管部門指派承辦人員對爭議的事實進行調查；有必要的，可以進行實地調查。
4.調解。對查清事實、分清權屬關係的土地權屬爭議案件，由國土資源行政主管部門先行調解。調解達成協定的，製作調解書，調解書經雙方當事人簽名或者蓋章，由承辦人署名並加蓋國土資源局的印章後生效。
5.行政處理。對於調解未達成協定的土地權屬爭議案件，由國土資源行政主管部門在受理之日起6個月內提出調查處理意見，報同級人民政府作出處理決定。
五、當前土地產權管理的重點工作
為適應經濟社會發展新形勢要求和國土資源中心工作需要，結合地籍管理的職能，當前土地產權管理要重點做好以下六方面工作。
（一）加快推進農村集體土地確權登記發證工作
為貫徹落實2010年中央一號檔案要求，最近，我們與財政部、農業部聯合下發了《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，對這項工作做了進一步部署和要求。各地在貫徹落實《通知》時，注意把握三個方面的問題：
1.把握工作基本原則。一是依法依規原則。必須嚴格依據法律法規和政策規定的有關內容和程式推進；二是便民高效原則。堅持將便民、利民、護民的要求貫穿工作全過程，同時儘可能提高登記發證效率；三是因地制宜原則。在中發[2010]1號檔案的總體要求下，各地可根據當地的經濟、社會、技術條件和工作基礎，在滿足維護農民土地權益和管理需要的前提下，進一步細化政策，選擇合適的技術手段；四是急需優先原則。對開展綜合整治和需要流轉的農村土地，優先進行登記發證，為整治和流轉提供條件。儘快完成綜合改革試驗區、農村承包經營權登記試點地區、城鄉結合部等土地確權登記發證，滿足改革發展的需要。五是全面覆蓋原則。農村集體土地所有權確權登記發證應覆蓋到全部農村集體土地，包括林地、草地等。但事實上，受法律和體制的限制，做到這一點，難度很大。但結合我部職能，從切實貫徹中央要求的角度出發，要求仍然堅持全面覆蓋的原則，不得遺漏。
2.注重解決難點問題。要按照土地總登記模式，集中人員、時間和地點開展工作，一是完善相關政策。認真總結在農村集體土地確權登記發證工作方面的經驗，圍繞地籍調查、土地確權、爭議調處、登記發證工作中存在的問題，深入研究，創新辦法，細化和完善加快農村集體土地確權登記發證的政策。二是加快地籍調查。各地要加快地籍調查，嚴格按照地籍調查有關規程規範的要求，開展農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權調查工作，查清農村每一宗土地的權屬、界限、面積和用途等基本情況。三是加強爭議調處。要通過多種途徑，依法及時調處土地權屬爭議，有效化解爭議，為確權創造條件。四是規範已有成果。結合全國土地登記規範化和土地權屬爭議調處檢查工作，對農村土地登記發證成果進行整理和規範。五是加強信息化建設。把農村集體土地確權登記發證同地籍信息化建設結合起來，在套用現代信息技術加快確權登記發證的同時，一併將地籍檔案數位化，實現確權登記發證成果的信息化管理。六是強化證書套用。實行憑證管地用地制度。
3.加強領導落實。一是加強組織領導、周密部署。省級國土資源部門要牽頭成立相應的領導小組，負責本地區工作的組織和實施，要分解任務，落實責任，明確進度，定期檢查，抓好落實。二是加強土地登記代理機構隊伍建設。藉助土地登記代理機構等專業力量，提高確權登記發證的效率和規範化程度。三是切實保障經費。各地要加強與財政部門的溝通，保障足額落實農村土地登記發證工作經費。對有關技術標準和政策問題，部里已經起草了《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的指導意見》（徵求意見稿），下發地方徵求意見，大家一定要認真研究及時反饋，我們爭取早日完善成熟後下發，指導工作實踐。下一步我們將積極開展集體土地確權登記發證工作宣傳報導和集體土地確權登記發證省級有關工作人員培訓工作。目前，我們已經制定了《加快推進農村集體土地確權登記發證宣傳工作方案》，召開了一次新聞通氣會，開始著手有關培訓教材編寫。地方也要做好宣傳和省級以下工作人員培訓工作。
（二）啟動全國土地登記信息動態監管查詢系統建設
建設全國土地登記信息動態監管查詢系統，實現部、省、市、縣四級土地登記信息互聯互通網路，實時動態獲取全國土地登記數據，是提高地籍信息社會化服務程度的重要手段。通過建設這個系統，進一步拓展土地登記信息套用的廣度和深度，提高土地登記的信息化和規範化水平；實現對全國土地登記信息的實時掌握，有利於促進對土地資源全程監管，促進土地管理“源於地籍歸於地籍”的良性循環機制的建立，進一步提升土地監管能力，為參與巨觀調控提供支撐；有效發揮服務政府、服務市場的雙重作用,為構建保障和促進科學發展新機制提供強有力的基礎保障。
目前，開展系統建設條件成熟。一是隨著土地登記制度的完善和土地登記覆蓋面的提高，為系統建設提供了業務保障；二是第二次全國土地調查成果為系統建設提供了一定的數據條件；三是以“一張圖”為基礎的國土資源監管平台和“金土工程”等信息化工作為系統建設奠定了信息化基礎。四是國家地籍資料庫試點和8個省的土地登記體系建設試點工作，探索了統一的土地登記信息系統建設、信息共享的經驗，取得了明顯的成效，打下了紮實的基礎。
我們會同信息中心、土地規劃院和法律中心召開了論證會，經反覆研討論證，形成《全國土地登記信息動態監管查詢系統建設工作方案》及《全國土地登記信息指標體系》，已經下發地方徵求意見，請大家認真研究，及時反饋寶貴意見。條件具備的地方，可先行開展試點示範。
（三）土地登記和土地權屬爭議調處規範化檢查工作
土地登記規範化建設是規範土地登記行為，提高土地登記公信力和權威性的重要措施。部一直高度重視土地登記規範化建設工作，頒發了一系列規範土地登記工作的檔案，並於2003年、2006年分別組織了全國地籍管理規範化和土地登記規範化檢查工作，取得了較好成效。但一些地方仍不同程度存在土地登記不規範的問題。導致這些不規範的問題，有的是因為土地登記機構的體制不順，有的是因為登記人員素質不高，還有政府法制意識不強等。《物權法》、《土地登記辦法》的頒布實施，對土地登記的程式、內容、方法等進行了完善創新，對土地登記規範化建設提出了更高的要求。為此，部下發了《全國土地登記規範化和土地權屬爭議調處工作檢查方案》（國土資電發[2010]184號），決定今年在全國開展土地登記規範化檢查工作，清理查找存在的問題，糾正不規範土地登記行為，建立健全土地登記工作的各項制度。同時，通過開展土地權屬爭議調處工作檢查，深入了解各地土地權屬爭議調處工作開展情況，總結調處實踐和機制建設中的成功經驗，摸清存在的突出問題，不斷加強和改進土地權屬爭議調處工作，提出推進調處工作、完善調處機制的對策。
這次規範化檢查的內容和步驟都在部檔案中明確規定，各地要按照要求，做好自查並及時上報結果；部里將按計畫組織複查和抽查。
（四）完善土地權屬爭議調處工作機制
土地權屬爭議調處是土地管理工作的一項重要內容，但一些地方還存在重視程度不夠、人員不能到位、經費不能落實、辦案水平不高、糾紛不能及時解決等問題。這與經濟社會發展的新形勢要求不相適應。因此，各級國土資源行政主管部門要切實採取有力措施，建立健全土地權屬爭議調處機制。
一是加強隊伍建設。一要逐步使調處隊伍專業化、專職化，切實採取措施，確保從事土地權屬爭議調處工作的人員具備調處案件的專業能力。二要提高土地權屬爭議調處業務人員的法律政策水平，每年定期進行業務培訓，特別是對國家新出台的法律法規和政策檔案的培訓。三要有條件的地方要成立土地權屬爭議調處工作機構，集中力量解決糾紛。
二是保障工作經費。土地權屬爭議調處需要進行爭議現場土地利用現狀勘測、調查取證、案件處理甚至行政複議和行政訴訟應訴等大量工作，這些工作都需要充足的經費保障，要下大力氣、多渠道解決制約辦案效率和辦案質量的經費不到位問題。一是要積極爭取財政的支持，將土地權屬爭議調處經費列入政府財政預算，專項用於爭議的調查處理。二是要協調有關部門，根據土地權屬爭議調處的實際經費需求，積極研究探討解決土地權屬爭議案件的收費問題。
三是做到程式合法。要嚴格依據法律、法規和部《土地權屬爭議調查處理辦法》等有關規定，做到程式合法，適用法律正確。各地要及時出台有關土地權屬爭議調處規定，確保調處工作依法進行。
四是發揮調解作用。用調解的方式解決爭議，是處理土地權屬爭議案件行之有效的方法，也是處理土地權屬爭議的一貫作法。調解對於解決糾紛，減少行政複議與行政訴訟，及時有效化解矛盾發揮著重要作用。各級國土資源管理部門要對爭議案件先行依法調解，注意從源頭上減少土地權屬爭議升級的可能性。
（五）做好農村土地整治中的土地權屬管理
部里一直十分重視土地開發整理權屬管理。2003年，部下發了《關於做好土地開發整理權屬管理工作的若干意見》（國土資發〔2003〕287號），在規範開展土地開發整理中發揮了重要作用。同時，我們制訂了《農村土地開發整理權屬管理操作手冊》、《土地整治權屬管理操作手冊》，為地方開展權屬管理提供操作規範。土地權屬管理是農村土地整治工作的關鍵環節。《國務院關於嚴格規範城鄉建設用地增減掛鈎試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號），第十四條專門對做好農村集體土地權屬管理做了具體規定。土地權屬管理是農村土地整治的“一條主線”，要貫穿土地整治的始終。各地按照切實維護農民權益的要求，確保權屬調整決策民主、合法有據，權屬管理程式規範、手續合法，整治前後地類和面積準確、權屬和界址清楚。開展土地整治的土地必須做到產權明晰，沒有糾紛；整治完成後，要根據整治結果確定土地所有權和使用權，及時辦理變更登記手續。要對土地整治中新增加農用地和需要調整農用地的集體土地所有權確權登記發證，確保集體所有性質不變，農民土地承包權益得到保障。土地整治中，要尊重權利人意願，及時編制、公告和報批土地權屬調整方案，並確保調整結果公開、公正。近期部將下發檔案，進一步明確上述要求。
（六）不斷健全完善土地登記制度
1.土地登記人員持證上崗制度。為了有效地提高土地登記人員的業務技術水平，保障土地登記檔案的法律權威性，原國家土地管理局1996年印發了《關於實施土地登記持證上崗制度的通知》（(1996)國土(籍)字第190號），出台了《土地登記持證上崗管理暫行辦法》，建立土地登記持證上崗制度。後來國土資源部又印發了《關於進一步做好土地登記人員持證上崗工作的通知》（國土資發〔2003〕44號），進一步完善土地登記人員持證上崗制度。《土地登記辦法》第四條再次明確規定“國家實行土地登記人員持證上崗制度。截至目前，全國共55766人取得土地登記上崗資格證。土地登記人員持證上崗制度為規範土地登記行為，提高土地登記質量奠定了堅實的基礎。
這幾年，地籍部門人員流動較快，請大家一定要高度重視，務必做到持證上崗。結合持證上崗考試和繼續教育，做好培訓工作。土地登記人員持證上崗制度也是今年土地登記規範化檢查的重點內容之一。我們即將開展了土地登記人員持證上崗人員培訓和考試的需求統計，屆時請你們一定及時上報需求，部里將及時做好培訓和考試服務工作。
2.土地登記代理人職業資格制度。我國於2003年開始實行土地登記代理人員職業資格制度，從事土地登記代理的人員和機構必須取得國家規定的土地登記代理資格。根據《土地登記代理人職業資格制度暫行規定》有關規定，土地登記代理人和機構應通過全國統一考試，取得《中華人民共和國土地登記代理人職業資格證書》並經有關部門登記備案後，才能從事登記代理業務。
目前，我部已經配合人力資源和社會保障部組織了七次全國土地登記代理人職業資格考試工作，全國累計9496人取得土地登記代理資格。但由於各種原因，土地登記代理人員及機構還不能實行有效的行業自律管理，與之配套的管理制度和辦法也沒有明確，全國只有少數省份成立了土地登記代理人機構和協會。部里今年準備大力推動土地登記代理制度建設，將適時組織召開片會，總結推廣地方先進經驗和做好這方面工作準備情況，也希望地方先行先試，為我們提供經驗。
3.土地登記資料公開查詢制度。部於2002年12月頒布了《土地登記資料公開查詢辦法》，建立了土地登記資料公開查詢制度。截止到2010年底，全國已開展地籍資料公開查詢的單位有3,023個，累計查詢次數1600多萬次，當年查詢次數240多萬次。土地登記資料公開查詢在維護土地交易安全，規範土地市場秩序，維護當事人權益等方面發揮了積極作用。
隨著經濟社會發展，如何滿足經濟社會發展對土地登記資料公開查詢方便、快捷、準確的多元化需要，探索土地登記資料異地查詢的實現路徑，研究完善土地登記資料公開查詢的收費方式和標準，建立健全土地登記資料異地查詢的規章制度，成為下一步要重點解決的問題。我們也將及時啟動《土地登記資料公開查詢辦法》的修訂工作，各地要總結查詢經驗，提出相應修改建議。
六、準確把握土地產權管理工作面臨的形勢
（一）土地產權管理面臨的主要問題
一是法律規定不明，限制過多，農村集體土地產權實現面臨重重困難。現有的法律法規對農村集體土地產權的一些規定，受傳統計畫經濟體制的影響，重資源，輕資產；重國有土地產權，輕集體土地產權；重土地的政治和社會功能，輕經濟和發展功能；重政府意志，輕集體土地權利主體意願。農村集體土地所有權性質模糊，主體代表不明確；農村集體土地所有者的權利、義務混淆，行政權和行使代表權侵犯土地財產權的現象比較嚴重；集體土地產權權能殘缺，作為最大財產的土地資產價值難以實現。這些問題限制了土地產權制度作用的發揮，影響著農村經濟社會的發展。
二是土地產權有弱化的趨勢。剛剛通過的《國有土地上房屋徵收與補償條例》明確規定，房屋被依法徵收的，國有土地使用權同時收回；補償包括：被徵收房屋價值的補償、因徵收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償和因徵收房屋造成的停產停業損失的補償，沒有對土地處置的規定。《條例》將土地使用權的補償涵蓋在對房屋的補償範圍內，沒有明確土地權利處置時的補償問題，明顯弱化了土地權屬管理的地位和作用。
三是各類土地分頭登記發證，權利確認混亂，各種爭議不斷。我國的不動產由土地、房屋、林業、農業、海洋等多個部門分別登記，即使土地本身也存在分散登記問題，林地和草地分別由林業和農業管理部門登記，灘涂、海域由海洋部門登記，存在多頭登記發證，土地證書沒有發揮應有的作用。分別登記權屬界線不清、權利歸屬不明，導致糾紛頻發、甚至引發群體性事件；增加了當事人負擔和政府財政支出，降低了行政效率，影響了政府形象，也擾亂了不動產交易市場秩序，更不利於城鄉地政的統一管理。
四是現有土地確權登記法律層次偏低。土地權利是最主要的財產權之一，土地確權登記需要相應較高層次的法律政策作依據。當前，土地登記的主要依據是國土資源部發布的《土地登記辦法》，土地確權的主要依據是原國家土地管理局1995年發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》，確定集體土地所有權主體的標準主要依據是國土資源部2001年下發的《關於依法加快集體土地所有權登記發證工作的通知》，這些都是部門規章甚至是規範性檔案，層次和效力明顯偏低，同其內容和任務很不相稱。在司法實踐中，也往往不能作為法律依據予以採信。
上述問題如果不能很好解決，就會對土地資源管理乃至經濟社會的可持續發展產生不利影響。
（二）土地產權管理面臨難得的發展機遇
一是完善社會主義市場經濟體制，促進和諧社會建設，迫切需要加強土地產權管理。十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出“建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”。土地產權是現代產權制度的重要組成部分，土地市場是要素市場的核心內容之一，完善社會主義市場經濟體制，離不開健全的土地產權管理制度。同時隨著《物權法》的貫徹實施，全社會的土地權利意識逐步增加，民眾土地權利訴求更加強烈，更加關注土地產權管理工作。通過加強土地產權管理，強化維權、護權，是保護人民民眾合法土地權益，促進社會和諧的重要內容。
二是黨中央、國務院和部黨組高度重視土地產權管理。2008年中共十七屆三中全會決定提出，“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”；2009年中央一號文提出，“做好集體土地所有權確權登記頒證工作，將權屬落實到法定行使所有權的集體組織”；2010年中央一號檔案更加明確提出“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經費納入財政預算。力爭用３年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織”；2011年兩會通過的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出，搞好農村土地確權、登記、頒證工作。同時，部黨組高度重視農村集體土地確權登記發證工作，將其列為部重點工作部署。
三是經過20多年的努力，土地產權管理已有了較好的工作基礎。一方面以法律、法規、規章和政策檔案支撐的土地產權管理制度基本建立，土地確權登記工作取得了很大的進展；另一方面二十多年的土地產權管理實踐鍛鍊一批了幹部隊伍，積累了不少好的經驗。
（三）準確把握土地產權管理的努力方向
1.深化農村集體土地產權改革。農村集體土地產權制度改革要著眼於城鄉統籌發展、保障和改善民生、促進社會公平正義，按照社會主義市場經濟規律，在堅持土地集體所有的前提下，全面明晰確認土地所有權，限制土地徵收權，規範搞活集體建設用地使用權和宅基地使用權，保障土地所有者收益權，強化土地用途管制權，最終形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度。土地產權管理也必須實現“兩個轉變”：由主要服務於資源管理向服務於資源和資產管理並重轉變；由主要服務於微觀管理向服務於微觀管理和巨觀調控並重轉變。
農村集體土地產權制度改革是一項複雜的系統工程，要以明晰集體土地所有權的主體、行使代表和成員資格；完善集體土地所有權處置和收益權能；細化集體土地用益物權種類、豐富權能為主要內容，
2.積極推進土地產權改革立法。進一步明晰集體土地所有權，取消法律上對集體土地用益物權的不合理限制。目前有兩個方面的事情：第一是結合《土地管理法》的修訂，在土地權利立法上有突破。《土地管理法》的修訂工作一直在進行，最近，部里和相關部門進行了協調，工作思路也重新調整和部署，修改步伐正在加快。農村土地產權制度改革已經開展了十多年，取得了不少成果。結合《土地管理法》的修訂，做好成果轉化，成熟的經驗和制度要及時上升到法律；對於一些短期內難以實現的改革方向性問題，在法律中要留有餘地，留出口子；第二是推進地方土地權利立法試點。部今年擬選取在吉林、深圳和海南等地方推進土地權利立法，形成《XX省（區、市）土地權利條例或規定（建議稿）》，由點到面、由低到高、由局部到全局，實現我國土地權利立法突破。
3.上下聯動，推動以土地為基礎的不動產統一登記制度構建。首先，地方要加大工作力度，為促進以土地為基礎的不動產統一登記制度的建立夯實工作基礎。要加大土地登記的工作力度，不斷擴大土地登記覆蓋面。農村地區要重點抓好集體土地所有權登記發證工作，依法明確農民的土地權益；城鎮地區，要繼續推進城鎮住房用地登記發證，明確和保護購房人的土地權益。其次，堅守底線，密切關注有關不動產登記立法動向。部里要密切關注和影響全國人大關於《不動產登記法》的立法計畫和起草工作。加強對不動產登記制度的調查研究，爭取早介入、早參與和主動影響《不動產登記法》的起草，促使以土地為基礎建立不動產統一登記制度。地方國土資源部門要關注並參與地方有關立法，使地方立法向有利於土地登記的方向發展，從而為參與和影響制定《不動產登記法》工作爭取主動。
最後，共同努力積極開展各項試點工作。第一，土地統一登記試點。部今年擬選擇部分地方開展土地統一登記試點。通過開展土地統一登記試點工作，逐步統一登記的範圍，實現耕地、林地、草地、灘涂等各類土地的統一登記；建立土地登記機構和其他不動產登記機構的銜接和聯繫機制，逐步設立統一的土地登記機構；第二，加大力度開展各類土地登記資料的收集、整理、共享和匯交管理。這既是我們的工作職責，也是我們強化土地登記成果套用，促進以土地為基礎的不動產統一登記制度構建的重要抓手。
