簡介
古代行政區劃沿革節選自《中國古代文化史》第八章
行政區劃,是指一個國家行政管理的區域組織系統。國家為了行政管理的方便,有效地控制各個地域,通常在其所轄的領土範圍內按照自然地理的條件、政治經濟的狀況、民族和人口的分布、歷史的傳統以及軍事的需要,把全國劃分為不同級次的若干行政區,這種劃分叫做行政區劃。世界各國的行政區劃的級次和名稱是互不相同的。如根據《中華人民共和國憲法》的規定,我國現階段的行政區劃主要是,在中央政府之下實行省、縣兩級制;美國主要是州(prefecture)、縣(County)或市(City);蘇聯主要是州(ОбласТъ)、區(PaЙОH);法國主要是省(Province)、區或縣(District);英國主要是郡(Shire)、縣(County)。即使在一個國家,不同歷史時期的行政區劃的級次和名稱也不是一定相同的,中國古代行政區劃的沿革充分說明了這一點。
中國是世界上最古老的文明國家之一,有著幾千年光輝燦爛的文明歷史,所以行政區劃的歷史也十分悠久。從春秋初期,公元前688年開始置縣,中國的行政區劃至今已有2500多年的歷史,而且兩千多年來不斷發展,從未間斷。據筆者目前掌握的材料,可以說中國的行政區劃是世界上歷史最悠久、也是保存最完整的行政區劃。
中國古代的行政區劃大致可以劃分為以下五個時期:萌芽時期(先秦)、郡縣制時期(秦、漢)、州制時期(魏晉南北朝、隋)、道(路)制時期(唐、宋)、行省制時期(元、明、清)。
第一節 萌芽時期
這個時期約從公元前21世紀至公元前3世紀,即從建立我國歷史上第一個國家政權——夏朝開始,到秦始皇統一中國、確立郡縣制為止。
國家的產生,是形成行政區劃的先決條件。在原始社會,人們按氏族、部落進行生產和生活,根本不需要行政區劃,也沒有地域區劃的概念,正如《禮記·禮運》篇所述,那時是“大道之行也,天下為公”。隨著生產力的發展,社會的進步,逐步出現了私有制,產生了階級,形成了國家。統治階級為維護其統治地位,有效地控制被統治階級,需要實行分區分級管理,於是產生了形成各種各樣行政區劃的可能性。但是,並不是產生國家的同時也必然出現行政區劃。一些同志認為:夏朝的“地方行政區劃單位,是在原始公社部落基礎上形成的‘小邦’或‘方國’”;“商代的行政區劃採用分封制的形式”,(1)是不對的。夏、商兩代和西周,都還沒有完善的地方行政制度,當時也不可能對整個國家進行全面的行政區劃,無論是“方國”,還是“諸侯國”,都是一個個獨立的國家,與夏、商、周王朝之間都只是鬆散的臣屬關係。春秋以後,縣、郡的出現才是我國古代行政區劃的肇始。(2)(3)
一、傳說中的州服制
在本世紀以前,人們普遍認為夏、商、西周王朝存在著“十二州”、“九州”、“五服”等行政區劃。最典型的如《漢書·地理志序》所云:“昔在黃帝,……方制萬里,畫野分州。……堯遭洪水,懷山襄陵,天下分絕為十二州,使禹治之。水土既平,更制九州,列五服,任土作貢。”即說黃帝時已有州制,堯因洪水之災,分中國為十二州,禹治水後更改為九州,以後又把中國分為五服。實際上,所謂夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之說都僅是種種傳說而已。
1.“十二州”說
它是傳說中的堯舜氏族社會時代的行政區劃制度,起於《尚書·堯典》的“肇十有二州”。西漢學者谷永(前?—前4年)最先把“肇十有二州”解釋為“堯遭洪水,天下分絕十二州”。(4)東漢史學家班固(32—92年)撰《漢書》即從其說。他們認為這“十二州”是堯舜時代的行政區劃制度,而且在禹設定“九州”之前。可是,東漢馬融(79—166年)認為“十二州”產生於禹治水之後,它是由當時氏族首領舜在禹置“九州”的基礎上,增置幽、並、營三州而成。後世的釋經家多從馬融之說。自顧頡剛(1893—1980年)在20世紀30年代以確鑿證據考證《尚書·堯典》乃漢人之作,“十二州”說是漢人影射漢武帝所置刺史部十三州而起,馬氏所敘的十二州名只是調和了《禹貢》、《爾雅》、《職方》“九州”之名的矛盾而形成的混合物。(5)(6)現代的秦漢史和先秦史學者都從顧氏之說,否定了“十二州”說是堯舜時代行政區劃制度的觀點。
2.“九州”說
它是傳說中大禹時代的中原地區的行政區劃制度,起於春秋、戰國時代。在西漢以前,都認為“九州”系禹治水後劃分的,但具體的說法各書所載互不相同,大致有四種說法:(1)《尚書·禹貢》記載九州為冀、兗、青、徐、揚、荊、豫、梁、雍;(圖1)(2)《呂氏春秋·有始覽》有幽州,無梁州;(3)《周禮·職方》有幽州、并州,無梁州、徐州;(4)《爾雅·釋地》有幽州、并州、營州,無梁州、青州、徐州(見表1)。各地所載各州的地域亦不盡相同,如泰山以北、以東地區在《禹貢》中屬於青州,在《職方》中屬於幽州;《職方》中的青州相當於《禹貢》中徐州的大部分和豫州的一部分。
這些“九州”說實際上是春秋、戰國時期學者對當時所知周朝領土所做的地理區域的劃分,並不是某個朝代的行政區劃。然而,在歷史上把它們長期地誤認為是行政區劃。在西漢以前,誤認為《禹貢》是大禹治水後所劃分的九州,代表夏朝的行政區劃制度;《漢書·地理志》最先把《周禮·職方》中的九州誤稱為代表周朝的行政區劃制度;三國時期魏人孫炎在注釋《爾雅》時,又把《爾雅·釋地》中的九州牽強附會地解釋為代表商朝的行政區劃制度;以後的經學家進一步推而廣之,把“九州”誤稱為夏、商、周三代的行政區劃制度。(7)(8)
3.畿服說
它最初見於《國語·周語》。《周語》曰:“夫先王之制:邦內甸服,邦外侯服,侯衛賓服,夷蠻要服,戎狄荒服。”即說周王實行“甸服”、“侯服”、“賓服”、“要服”、“荒服”的五服制度。《尚書·禹貢》中也說了五服,只是用“綏服”替代了《周語》中的“賓服”;並認為每服皆有一定的範圍,都為五百里。《周禮·夏官·職方氏》更將“五服”擴展為“九服”:“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“衛服”、“蠻服”、“夷服”、“鎮服”、“藩服”。在《周禮·夏官·大司馬》中,則把“服”改稱為“畿”,認為有侯、甸、男、采、衛、蠻、夷、鎮、藩九畿。以上敘述的“五服”、“九服”、“九畿”等記載,都是後人杜撰的先秦時代的行政區劃,事實上它們只是戰國時代或稍後人們地理視野不斷開闊的反映。(9)(10)
二、縣、郡的起源
前面已述,商、周王朝實行的是分封制,即“封邦建國”,各個領主在自己的封國內獨立為君主,整個商、周王朝無所謂任何行政區劃。但是,到了春秋時期,周室衰微,一些諸侯國逐漸強大,開始發展中央集權制度。他們在新開拓的疆土上不再進行分封,而由君主直接統治,為了便於統治,開始萌生了縣、郡等行政區劃的單位。
1.縣的出現
縣是我國最早出現的行政區劃單位名稱,始於春秋初期,最初設定在邊地,帶有國防作用。據現有文獻記載,最早設縣的是西方大國秦。《史記·秦本紀》曰:武公十年(前688年)“伐邽、冀戎,初縣之”;武公十一年(前687年)“初縣杜、鄭”。就是說在春秋初,秦武公在新開拓的疆域首先設立邦縣(今甘肅天水市)、冀縣(今甘肅甘谷縣),第二年又設定杜縣(今陝西杜陵縣)、鄭縣(今陝西華縣)。接著,楚、晉等國亦置縣。《左傳》載哀公十七年(前478年),子谷曰:楚文王“實縣申、息”;《左傳》載僖公三十三年(前627年)晉襄公以先茅之縣賞胥臣。楚文王在位是前689至前672年,晉襄公在位是前627至前621年。可見,在春秋前期即前7世紀,秦、楚、晉等大國已先後在新兼併的土地上置縣。(圖2)在古文中,縣是古懸字。因這些新拓的疆域,遠離諸侯國的國都,懸於諸侯的采邑之外而命名。
春秋後期,各諸侯國普遍置縣,且從邊遠之地發展到內地。據《左傳》記載,宣公十一年(前598年)楚子“伐陳,……縣陳”;第二年楚伐鄭(國),鄭伯對楚子說,“使改事君,夷於九縣”(如果讓鄭國奉事君王,等同於楚國諸縣);宣公十五年(前594年)晉侯以瓜衍之縣賞士伯;成公六年(前585年),“敗楚之二縣”;襄公二十六年(前547年),“晉人將與之縣,以比叔向”;昭公三年(前539年),“晉之別縣(把一縣劃分為二)不惟州”;昭公五年,“韓賦七邑,皆成縣也”,“因其十家九縣……,其餘四十縣”;昭公二十八年(前514年)晉吞滅祁氏、羊舌氏,“分祁氏之田以為七縣,分羊舌氏之田以為三縣”。吳國當時也已在今江蘇鎮江市設定朱方縣。正如顧炎武在《日知錄·郡縣條》所述:“春秋之世,滅人之國者,固以為縣矣。”
戰國時期,縣已成為較普遍的地方行政區劃單位。不過,春秋戰國時期的縣與以後的縣並不完全相同:一是保留著分封制的殘痕,如君主可以把縣賜送給臣子,縣尹可以世襲等;二是縣的規模相差懸殊,大的如秦、楚滅了一國置一縣,甚至滅了陳、蔡這樣的中等國家以後也以一國置一縣,小的如齊國的縣,大致是一鄉置一縣。當然,那時最多的還是以一邑之地置一縣。
2.郡的出現
現在看到的最早的關於郡的記載見於《國語·晉語》。晉國公子夷吾對秦公子摯講,“君實有郡縣”。意思是說,晉國猶如秦國的郡縣。這是魯僖公九年(前651年)的事,說明秦國在公元前651年即春秋前期已置有“郡”,所以一些書說,“春秋末年以後,各國開始在邊地設郡”,(11)“戰國時期開始出現郡”,(12)都是不確切的。據《左傳》記載,魯哀公二年(前493年)趙簡子曰:“克敵者,上大夫受縣,下大夫受郡。”以上是春秋時代僅見的“郡”名兩例,表明當時郡名還很少見。當初主要為滿足軍事防衛之需要,各諸侯國開始在邊遠地區置郡,由國君的重臣率軍駐守。
戰國時代,郡的設定增多。《史記·秦本紀》記載,惠文王十年(前328年)“魏納上郡十五縣”;惠文王更元十三年(前312年)“攻楚漢中,取地六百里,置漢中郡”。《史記·樗里子甘茂傳》記載,秦武王三年(前308年)甘茂對秦王說:“宜陽,大縣也,……名曰縣,其實郡也。”《史記·春申君傳》楚考烈王十六年(前247年),春申君對楚王說:“淮北地邊齊,其事急,請以為郡便。”《史記·匈奴傳》說,“魏有河西、上郡”,“秦有隴西、北地、上郡”,趙“置雲中、雁門、代郡”,燕“置上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東郡”。可見,戰國時各國已普遍置郡,且多置於各國的邊遠地區。(圖3)
3.縣和郡的關係
郡、縣均出現在春秋前期,但是設郡晚於設縣,而且在春秋時代郡的地位低於縣,所以才有趙簡子“上大夫受縣,下大夫受郡”之語。這並不是縣大郡小的緣故,因為那時縣的大小懸殊,且在春秋時代郡的大小至今難以詳考。主要是由於郡置於邊遠荒僻之處,地廣人稀,經濟開發程度低於縣,不如縣那么富裕。(13)
戰國時代,七雄爭霸,遍地烽火,邊地和內地、荒僻地區和富庶地區的差異縮小,而且幾個強國不斷向外拓展,所以邊郡日益增大,地位不斷提高。邊地郡大,逐步地在郡下分置數縣;內地事多,在數縣之上逐步地置郡統轄,漸漸地形成都統縣的兩級行政區劃。“魏納上郡十五縣”,春申君報請楚王在淮北12縣置郡,“宜陽、大縣也,……名曰縣,其實郡也”等,都是確鑿的證據。看來,郡統縣制的形成不會晚於戰國中期。戰國後期,郡縣制在各國已經較為普遍地實行。可是,在整個戰國時代郡縣制始終是分封制的附庸,至秦始皇統一中國後,郡縣制才正式成為全國劃一的行政區劃。(14)
綜上所述,商、周時期實行“分封制”,不存在行政區劃的制度,所謂“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”並不是當時的行政區劃,而是戰國時期和以後的一些學者的構想。中國最早的行政區劃是郡縣制,它萌生於春秋,演進於戰國,正式確立於秦代。
第二節 郡縣制時期
從秦始皇統一中國,正式確立郡縣制為全國統一的行政區劃,到魏晉時期實施州制行政區劃制度,郡縣制經歷了秦、漢四百多年。
一、郡縣制的確立
公元前221年,秦始皇二十六年吞滅六國、統一中國,建立了中國歷史上第一個統一的、多民族的、高度中央集權的大帝國。秦始皇認為,“周制微弱,終為諸侯所喪”(《漢書·地理志》),因此採納廷尉李斯的建議,“不立尺土之封,分天下為郡縣”(《漢書·地理志》),徹底廢除分封制,實行中央集權制,是年即分天下為36郡,把郡縣行政區劃制度推行到全國。這是郡縣制在中國確定的標誌,也是中國和世界行政區劃史上一個劃時代的事件。
1.秦郡
《漢書·地理志》云:“秦京師為內史,分天下作三十六郡。”內史為秦國都所轄的地區,當時唯有它不稱為郡。始皇二十六年置36郡,其後陸續有增置,最後秦郡究竟有多少?當年所置的36郡,是否包括內史?對此前人有多種說法,直至今天仍有分歧。現按較多學者認可的全祖望在《漢書地理志稽疑》中的考據,摘錄秦郡如下:
內史,領京畿諸縣,不在36郡內。
隴西、北地、上郡、漢中、蜀郡、巴郡、邯鄲、巨鹿、太原、上黨、雁門、代郡、雲中、河東、東郡、碭郡、三川、穎川、南郡、黔中、南陽、長沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、東海、會稽、齊郡、琅邪、廣陽、漁陽、上谷、右北平、遼西、遼東。以上為始皇二十六年所置36郡。
南海、桂林和象郡三郡,為始皇三十三年(前214年)南平百越後置設。
九原,始皇置。始皇三十三年,蒙恬北伐匈奴,收回河西40餘縣(今河套一帶),置九原郡,當不在始皇二十六年所建36郡內。但具體置郡時間至今未見有力證據。
閩中郡,始皇置,不知具體置年。但從地理位置而言,當在始皇三十三年南平百越後所建。
《漢書·地理志》所云36郡中,少楚郡、黔中(這兩郡見於《史記》)、東海(見於《水經注》)、廣陽(見於《漢書·地理志》本注),而多南海、九原、桂林、象郡。這就給秦郡的歷史分歧留下了根子。事實上,始皇統一中國時分設36郡中,沒有南海、九原、桂林和象郡,當時南海等郡地還未納入秦王朝的版圖。所以,《漢書·地理志》載始皇二十六年所建36郡中所缺4郡,應按《史記》等書補充楚郡等4郡。
以上共為42郡(包括內史)。譚其驤先生主編的《中國歷史地圖集》認為秦王朝共有47郡(15)。(圖4)
2.秦縣
各郡所轄的縣,據嚴耕望考證如下:內史約含40縣;北部雲中、雁門、代郡、上谷、漁陽、右北平、遼西和遼東8郡,以及西北部九原、上郡、北地和隴西4郡,每郡平均轄十五、六縣,共近兩百個縣;內地各郡及南方諸郡近30郡,每郡各轄25縣,共約700縣左右。因此,嚴氏認為“秦縣的總數當在900以上至1千有餘,約言之當在1千縣左右也”。(16)
秦王朝的郡、縣劃分,不僅注意了社會、經濟的發展情況和不平衡性,而且較充分地考慮了自然條件,使行政區儘可能地與自然地理單元相吻合。如珠江三角洲設南海郡,太原盆地置太原郡,南陽盆地置南陽郡,渭河平原置內史等。秦時政治、經濟和文化的中心在黃河流域,該地域經濟較發展、人口較稠密,因此設的郡多,共有30郡或30郡以上,數郡相當於現在的一省;淮河——秦嶺以南地區,當時多草茅之地,人口稀少,因而僅置11個郡或稍多些,一郡多相當於現在的一省。如會稽郡相當於今浙江省,桂林郡相當於今廣西壯族自治區,九江郡相當於今江西省等。
二、郡縣制的發展
漢初,劉邦鑒於秦王朝孤立而亡的教訓,廣建王侯。先封“異姓七國”(韓、趙、楚、淮南、燕、長沙、梁),繼而在消滅異姓六國(長沙除外)的過程中建立“同姓九國”(楚、荊、代、齊、趙、梁、淮陽、淮南、燕),實行了郡、國並存制。
1.漢郡國
漢初的王國不但統率侯國或數縣,而且常常兼數郡之地,嚴重地威脅和阻礙了中央的統治權。據《漢書·地理志》記載,高祖於秦郡外增置26郡(譚其驤《漢百三郡國建置始考》的考證較精,指出高祖實增為19郡),其中三分之二的郡是在諸侯王國內;且諸侯王國多“兼數郡之地,……吳王濞封有四郡五十餘城”,(17)“大者或五、六郡”,(18)因而漢初60郡中,同姓九個諸侯王國和異姓僅剩的長沙國共有40餘郡,漢帝自領的郡只有15個。
以後,文帝、景帝、武帝多次削藩,令諸王不得自治其國,所屬官吏皆由天子授予。景帝時,一諸侯國便只領一郡,王國和郡自此在行政區劃上才處於同一級別。(表2)根據《漢書·地理志》記載,至西漢末年有郡國103,其中除三輔(沿京畿地區的三郡)外,有郡80、國20;大郡領縣三、五十個,大國領縣最多十餘個,小國僅領縣三、四個。可見,西漢末年郡和國級別雖相同,實際上是郡大國小。
王莽時,郡數增至125。東漢初,光武帝考慮到連年戰爭、國空民虛的情況,為減少官役,與民休息,對郡、縣曾大加併合。《後漢書·光武帝紀》記載:建武六年(30年)“並省四百餘縣”,約相當於當時縣數的四分之一;繼而累並郡、國13,占當時郡、國總數的十分之一強。以後,又遵西漢之制,至順帝永和五年(140年)共有郡、國105,並成為較穩定的行政區劃,直到東漢末。
2.漢縣
郡下統縣,戰國已然,秦王朝推行全國。漢承秦制,仍在郡下轄縣,並有所發展。《漢書·百官表》云:縣“列侯所食縣曰國,皇太后、皇后、公主所食曰邑,有蠻夷曰道。”表明西漢的縣級行政區劃,已有縣、國、邑、道之別。
據《漢書·地理志》載,西漢在元封年間有一百零三郡,下轄“縣、道、國、邑,千五百八十七”;據錢大昕在《二十二史考異》中根據郡、國所轄的縣統計,西漢實有縣級行政單位1578個,其中:縣1344、侯國188、道30、邑16。王莽時,全國125郡,國下領縣、邑2203個。東漢永和五年時,全國105個郡,國下轄“縣、邑、道、侯國千一百八十”,(19)較西漢末幾乎少去三分之一。
三、州的萌芽
如第一章所述,把中國劃分為州,起源於戰國時人們的理想。但是,“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在學者們所著作的書上或人們的傳聞中,並未成為中國的行政區劃。在中國行政區劃中真正地出現“州”一級,始於西漢武帝。
1.西漢的州
《漢書·武帝紀》說,元封五年(前106年)“初置刺史,部十三州”。漢武帝用《禹貢》、《職方》中的11個州名(冀、兗、徐、揚、荊、豫、幽、並、梁、雍、青)(見表1)置刺史部,其中把梁改曰益、雍改曰涼,加上新開闢的邊地“南置交趾、北置朔方”(20)兩個刺史部,共為13刺史部,又名13州。但《漢書·地理志》正文與序所載大異:正文的13州名中無朔方、涼州,卻有司隸(京師地域),將交趾稱為交州。顧頡剛在《兩漢州制考》中,根據較充分的事實指出《漢書·地理志序》較正文可信,置13州部是元封五年(前106年)之事,而在京師置司隸校尉是征和四年(前89年)之事,相距27年,故司隸不在13州之列,如加司隸應統稱為14州;“北置朔方”,屬13州,是確切的,正文把朔方歸併州乃是東漢之制,非武帝所為;稱交趾為交州,是王莽和東漢時制,非西漢之稱;而且《漢書·地理志》正文還遺漏了涼州。應當指出當時的州刺史僅代表漢王朝監察所轄的郡、國,並無固定駐所,還沒有形成一級行政區劃。
2.東漢的州
西漢末年王莽專權,企圖實現《堯典》中所謂“肇十有二州”的古制,於元始四年(公元4年)廢除朔方、司隸兩部,全國變成12州;據《堯典》中無交趾而有“宅南交”的話,改交趾為交州;據《禹貢》中有雍州、無涼州,改涼州為雍州。(21)
東漢光武曾恢復西漢舊制,復置司隸部,復改雍州為涼州。但不久,在建武十一年(35年)又參用王莽之制置州。以後東漢的州制與西漢有以下不同:(1)降司隸校尉部為全國13州之一;(2)廢朔方,歸入并州;(3)改交趾為交州。(22)
靈帝中平元年(184年)爆發黃巾起義,朝廷為有效地鎮壓各地的農民起義,於中平五年(189年)改刺史為州牧,命朝中九卿任州牧,執掌一州軍、政大權,州逐漸成為郡、縣以上的一級結構。於是,全國的行政區劃由虛的三級制演變為實的三級制,由郡縣制演變為州郡縣制。東漢末,曹操又倡復“九州說”,廢幽、並兩州,合入冀州;省去司隸校尉部和涼州,並為雍州;棄交州,分入荊、益兩州。全國僅有兗、豫、青、徐、荊、揚、冀、益、雍9州。
總之,漢代的行政區劃承襲了秦制,基本上實行的是郡縣制。與秦王朝不同的是:(1)漢代有郡、國並存的局面。漢初,實行的是郡—縣二級制和國—郡—縣三級制並行的行政區劃制度;景帝平定“七國之亂”之後,實行的是郡或國統縣的二級制,(表2)直到東漢末大致如此。
所以,更確切地說,漢代的行政區劃實行的是郡、國並存的制度。(2)漢代的縣級區劃單位的形式多樣化,除縣以外,還有邑、道、侯國。(3)漢代的行政區劃單位中出現了“州”。武帝首創行政監察區,在郡、國之上增設十三刺史部,即十三州。東漢末年,州由虛的行政監察機構變為一級政區實體,開始出現州—郡—縣的三級行政區劃制度,表明中國的行政區劃演進到了一個新的階段。(表3)
第三節 州制時期
東漢中平五年,“州”開始成為一級行政區實體。自此,中國的行政區划進入到州制的新時期,經三國、兩晉、南北朝,直至隋代,州一直成為中國最高的行政區劃單位。時間延續了四百年左右。
一、三國至西晉的州制
1.三國州制
漢獻帝時,曹操“挾天子”、“今天下”,改漢十三州為九州。不久,魏文帝曹丕又改為十二州。當時,曹魏占據黃河流域,置有司隸、豫、兗、青、徐、雍、涼、冀、並、幽、荊(漢荊州北部)、揚(漢揚州北部)12州;(23)領郡101、縣731。(24)孫吳占有長江中下游、珠江流域,置有荊、揚、交、廣4州,領郡44、縣337;(25)蜀漢占有今四川和陝西漢中盆地,僅置益州一州,領郡22、縣138。(26)因此,三國時共有州17(其中荊、揚各有二州),郡167,縣1206。
事實上,那時魏國的行政區劃與吳、蜀兩國的並不完全相同:(1)魏在州下分郡或王國,吳、蜀在州下僅有郡;(2)魏在郡或王國下,置縣、縣王國、縣公國與侯國,吳、蜀在郡下僅轄有縣和侯國。與漢制的縣級單位不同,三國時已無道、邑之稱,但在魏國有縣王國、縣公國等設定。(27)
2.西晉州制
曹魏滅蜀漢後,從益州中分置梁州;西晉初,又從雍州分出秦州,由益州分出寧州,再由幽州分出平州。至280年晉武帝平孫吳、統一全國,將南、北荊合一,南、北揚合一,全國共有州19,統郡、國173,縣1232。(28)西晉後期,由荊、揚兩州分置江州,從荊、廣兩州分置湘州,共有21州。(29)
此時,可以說已集州制之大成,為州制最完善的階段。首先,從州名而言,《禹貢》、《職方》、《爾雅》、《呂氏春秋》等提及的州名,除少《爾雅》中的營州外,都有了實際地域;其次,從設州的歷史來看,自漢武帝以來所設定的州,除西漢的朔方外,均已有設定;第三,從當時設定的實際地域來說,也遠較過去的合理,如由原益州分出今陝西西南部和四川東部置梁州,分出今雲南為寧州,從荊、揚兩州分出今福建、江西為江州,自荊、廣兩州分出今湖南東部、東南部和廣東東北部置湘州等。
西晉後,天下大亂,州制陷於混亂。
二、東晉、南北朝的州制
西晉末年永嘉之亂後,晉室南遷,偏安江左,宋、齊、梁、陳先後承襲,社會局勢一直不安寧,正如《宋書·州郡志》所說的:“境土屢分,或一郡一縣割成四、五,四、五之中亟有離合,千回百改,巧曆不等。”北方在十六國統治之下更是兵戈擾攘,各國在統治所及的較小區域中分置了許多州,並且變幻無常,州制又陷於混亂。
據《通典·州郡典》等記載,東晉時南方有十多個州,南朝宋、齊時增至20多個州,到梁朝後期竟增至一百零七州。以疆域相差無幾的南朝陳國和三國吳相比較,(表4)陳國的州數是吳國的16倍。北魏統一北方後,太武帝真君元年(440年)有實州15,孝文帝太和中增至38州,太和末年則達80餘州。(31)至北周大象二年(580年),北方的州竟達211個。(32)州置如此之濫,郡、縣的設定也就可想而知,據《南齊書·州郡志》記載:南朝後期的郡達380餘個。真是“百室之邑,便立州名,三戶之民,空張郡目”。(33)
三國初行州制時,一州一般轄有十個上下的郡,每郡統有一、二十個縣。到南北朝後期,不少州只轄一、二個郡,不少郡只統一、二個或二、三個縣。有的州竟然無縣所轄,僅存空目。南朝齊在漢中地區有45個郡是“荒或無民戶”;有的兩州或兩郡合治一地,稱為“雙頭州郡”。實行了四百年左右的州郡縣三級制,此時已有相當一部分名存實亡。
在東晉、南朝還實行一種特殊的行政區劃制度,即僑州、僑郡、僑縣。永嘉之亂以後,中原人民大批南遷。東晉、南朝為籠絡人心、安置大族,便就地按流民原來籍貫在南遷之地設定原籍州、郡、縣。如圖5所示,當時僑州、僑郡、僑縣集中在長江流域,特別在建康(今南京)和荊州(今湖北江陵)附近。在南齊時,國都建康附近的青州、冀州、北兗州、南兗州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是僑州。這些僑州、郡、縣與實州、郡、縣形成較為複雜的統領關係,主要的方式有四種。(表5)如東晉的揚州統領實郡11、實縣93;統領僑郡6、僑縣13;實郡中又統僑縣3。如徐州僑置於京口(今江蘇丹徒縣),為僑州;統領實郡6、實縣20;又統僑郡和僑縣若干;實郡中也有統領僑縣的。(34)
三、隋代州制
南北朝後期,州、郡、縣三級行政區劃制度已混亂到了極點,郡一級形同虛設。隋文帝面對這種局面,於開皇三年(583年)果斷地“罷天下郡”,實行以州領縣的兩級行政區劃制度。在開皇九年(589年)平定南朝的陳以後,統一了全國,隋文帝又將州縣兩級行政區劃制度推行至全國。這樣,東漢末年以來一直沿用的州、郡、縣三級行政區劃制改為州、縣兩級行政區劃制,但是實行的依然是州制。隋朝從583年至607年實行州縣制24年。煬帝於大業三年(607年)復改州為郡,以郡統縣,恢復秦制。同時,煬帝仿效漢武帝,在郡上設定司隸、刺史15員,司監察之職。(35)許多人以為隋實行的是郡縣制,這是由於《隋書·地理志》所記的隋朝的行政區劃制是大業五年(609年)的行政區劃,當時煬帝實施的是郡縣制。實際上,煬帝實施郡縣制是從607年至618年,僅11年。所以,隋朝主要實行的還是實施了24年的州縣制。從中國古代行政區劃沿革史看,隋朝是處於從州制時期到道制時期的過渡階段。
據《隋書·地理志序》記載,北朝的周朝末年,計有州210,郡580,縣1124;隋文帝平定南朝的陳朝後,又得南朝30州、100郡、400縣。(36)因此,隋初共有州241,郡680,縣1524。而據《隋書·地理志》載大業五年的行政區劃,隋郡為190,縣1255。可見,比隋初剛統一全國的時候減並了很多,南北朝濫置州、郡的情況在隋朝已不復存在。
第四節 道(路)制時期
州制在中國實行了四百年左右,南北朝濫置州、郡,說明了州制的衰落。誠然,隋朝著力整頓,結束了濫置州、郡的現象,但也沒有能夠挽救州制。唐初,李淵統一中國後,一度改郡為州,恢復州領縣制。天寶元年(742年)至乾元元年(758年)又改州為郡,實行了16年郡領縣制。因此,唐朝與隋朝一樣,州、郡兩名曾經迭相改用。不過,唐朝後期的最高行政區劃不是州或郡,而是“道”了;宋朝的最高行政區劃是“路”。“道”和“路”最初都是監察區的性質,然後轉化為行政區。這表明中國的行政區劃在唐宋王朝進入了道(路)制時期。該時期從7世紀初至13世紀後期,達六百多年。
一、唐朝道制
1.道
貞觀元年(627年),唐太宗為省并州、郡,主要依山川形勢劃全國為10道。這10道是:關內、河南、河東、河北、山南、隴右、淮南、江南、劍南和嶺南。唐玄宗開元二十一年(733年),由10道變15道,山南分置為東、西二道,關內道長安附近增置京畿道,河南道洛陽附近增置都畿道,江南分置江南東道、江南西道和黔中道。(圖6)經玄宗改置,諸道的範圍漸成定製。
唐道下轄府、州,府、州下領縣。貞觀十三年(639年),10道統領府、州358,縣1551;開元末年(740年),15道統領府、州328,縣1573。此時,唐朝的疆域已超過漢武帝全盛時期。(37)
2.府
在唐代的行政區劃中,不但有唐太宗新開的“道”,還有唐玄宗新開的“府”。最早設府是在開元元年(713年),玄宗升國都雍州為京兆府,升陪都洛州為河南府。以後,設定和改置的府增多,成為唐朝行政區劃中的一個重要的單位。綜觀唐代諸府大致可分為三類:(1)諸京都(包括陸續新建的陪都)和皇帝駐蹕之地改置為府,以示不同於常州,如并州改置為太原府,荊州改置為江陵府。終唐之世,此類府有10個:京兆府(原雍州)、興德府(原華州)、鳳翔府(原歧州)、河南府(原洛州)、興唐府(原陝州)、河中府(原蒲州)、興元府(原梁州)、成都府(原益州)、太原府、江陵府。(2)在內地重要地區置都督府。都督制起自曹魏,當初專理軍事,不涉民政;晉始兼任刺史;北周時改都督為總管;唐武德七年(627年)改稱都督,兼理軍民,都督府始成行政區劃之一級,如揚州都督府、益州都督府。景雲初年(710年),唐有都督府24,分轄國內各州,惟畿內諸州不隸。但不久即以權重而廢。(3)邊地置都護府。都護之名起自西漢,當時在西域設有都護。唐太宗平定高昌後,始設安西都護府,其後漸次增置,至唐中宗時共有6都護府:安西都護府、安北都護府、單于都護府、安東都護府、安南都護府、北庭都護府。(38)
3.節度使
其名起於魏晉,但僅是一個官銜名稱,並無管轄區域。景雲二年(711年),唐以涼州都督充任河西節度使,此名稱才確定,並列入正式邊疆官制。至唐玄宗開元和天寶之間,已增至10個節度使:河西節度使、范陽節度使、隴右節度使、劍南節度使、安西節度使、朔方節度使、河東節度使、北庭節度使、平盧節度使、嶺南節度使。它們都分布於邊地。安史之亂以後,節度使制被濫用於內地,使這種原為邊關的軍事制度變成為內地實際的行政區劃單位,而且大者連州十數,小者亦兼三、四。(39)據《舊唐書·地理志》記載,唐肅宗時(756—761年)節度使已有44;又據李吉甫《元和郡縣誌》所載,在憲宗元和年間(806—820年)唐全國有節度使47。所以唐初的行政區劃單位——道,在此時(安史之亂後)已徒有虛名了。
縱觀唐朝的行政區劃制度,應該說這是中國行政區劃沿革史中的一個大變革時期。唐太宗創立了“道”,唐玄宗把“府”引進行政區劃中來,唐睿宗又把節度使變成正式建制;使唐代的行政區劃基本上成為三級制,主要是道—府(州)—縣。後期的道—節度使—府(州)—縣制,由於道已為虛設,實際上還是三級制。(表6)
二、宋朝路制
唐中葉後,道實際上已名存實亡,節度使所轄之地雖不少稱道,但道制行政區劃已混亂不堪,這為宋代改革為路制準備了條件。事實上,宋之路也略似唐之道,是仿唐代的道制而置;從字義上說,路和道在許多情況、場合是同義的。因此,把唐代道制行政區劃和宋代路制行政區劃歸為一個時期,是適宜的。
1.路
宋初力平群雄,疆域區劃難以顧及,太宗因襲唐朝舊制,略事改革,分全國為13道:河南道、關西道、河北道、河東道、淮南道、江南東道、江南西道、隴右道、山南東道、山南西道、劍南東道、劍南西道、嶺南道。但不久,在淳化四年(993年)把全國又合併為兩京(東京、西京)10道;去隴右、山南東、山南西三道,並劍南東、西道為一;改嶺南為廣南道;增設兩浙道。但第二年即廢,於是正式廢去道制,改為路制。(40)
其實在宋太宗初年,太平興國四年(979年)已設21路,第三年後又為19路,端拱二年(989年)改為17路,淳化三年(992年)有16路。可見,在淳化五年以前的15年中,宋太宗一直實行“道”、“路”並存的行政區劃制。淳化五年後,全國設路也未有定規,在至道三年(997年)始定天下為15路:京西路、京東路、河北路、河東路、陝西路、淮南路、江南路、兩浙路、福建路、荊湖南路、荊湖北路、廣南東路、廣南西路、西川路、峽西路。(41)天禧四年(1020年)增至18路,宋真宗分四川路和峽西路為益州、梓州、利州、夔州4路,分江南路為江南東路和江南西路。熙寧七年(1074年)增至23路,宋神宗分淮南路為東、西兩路,分陝西路為永興軍、秦風兩路,分京西路為南、北兩路,分河北路為東、西兩路,分京東路為東、西兩路。(42)(圖7)元豐八年(1085年)頒行的《元豐九域志》,即依據23路的行政區劃制編寫的,京畿所在的開封府則不在23路之列。
崇寧四年(1105年),宋徽宗將國都開封府置為京畿路,合稱為24路。宣和四年(1122年),宋徽宗與金聯盟,約定滅遼後,金將燕雲16州歸還宋朝,因而宋擬置燕山府路和雲中府路。但金滅遼後失約,所以北宋末年號稱擁有26路,實際上還是24路。(43)
南宋僅有半壁江山,紹興十二年(1142年)分路16:兩浙東路、兩浙西路、江南東路、江南西路、淮南東路、淮南西路、荊荊湖南路、荊湖北路、京西南路、廣南東路、廣南西路、福建路、成都府路、潼川府路、利州路、夔州路。(圖8)嘉定元年(1208年)宋寧宗改為17路,把利州分為東、西兩路。(44)
2.府(州)
宋代路下為府、為州。府雖與州同級,但地位要略高於州。當時,國都、陪都,皇帝誕生、居住和巡遊過的地方,以及地位重要的州,都改置為府,情況與唐朝很相似。據《元豐九域志》記載:元豐八年(1085年)時,全國有府14、州240。
3.軍、監
兩宋的行政區劃中還出現一些新單位——軍、監。軍始於唐,當時稱軍鎮,屬軍事系統,多設在邊區,只管軍隊不管民政。五代時,軍不僅管兵馬,也轄有土地、民政,但各軍、監皆不轄縣;在宋代,軍則演變為地方行政區劃單位。監是國家經營的礦冶、鑄錢、牧馬、製鹽等專業性的管理機構,五代初已開始出現,但也在宋代才演變成地方行政區劃單位。
宋代的軍、監有兩類:領縣的或不領縣的。領縣的軍監與府、州同級,都隸於路,但實際地位則要低於府和州;不領縣的軍、監與縣同級,同隸於府或州。所以,宋代縣級以上、路級以下的區劃單位有府、州、軍、監四類,縣一級的區劃單位有縣、軍、監三類。據《元豐九域志》記載,北宋全國有軍37、監4、縣1255。
宋代的行政區劃,最高一級為路;實施的三級制,最基本的是路—州—縣;州級單位有府、州、軍、監,府地位最高,州次之,軍、監更低;縣級單位有縣、軍、監。(表7)
三、遼道制
與北宋對峙的遼,是統治中國北部的一個王朝。從公元916年創建,到1125年為金所滅,歷經9帝,共統治210年。遼襲唐制,將全國分為5道(亦稱為5路),每道(路)有一個政治中心稱府,建有京號,並以京號命道,合稱五京道(或五京路):上京道、東京道、中京道、南京道、西京道。(圖7)道或路的下級單位、縣的上級單位有府、州、軍、城四類,縣的同級單位有州、軍、城。
四、金路制
與南宋對峙的金,也是統治中國北部的一個王朝。公元1115年創建,1125年滅遼,次年滅北宋,至1234年亡,共歷9帝,統治120年。金采宋制,曾分境內為17路、20路,分別置於皇統二年(1142年)和大定二十九年(1189年)。20路為中都路、上京路、鹹平路、東京路、北京路、臨潢府路、河北東路、河北西路、大名府路、西京路、南京路、山東東路、山東西路、河東北路、河東南路、京兆府路、鳳翔路、鄜延路、慶原路、臨洮路。泰和五年(1205年)金章宗並臨潢路於北京路,是為19路。
路下轄府、州,(見圖9)府、州下領縣。泰和五年時,金國境內有府、州179,縣683。(45)
縱觀道(路)制時期的行政區劃有這樣幾個特點:(1)無論在唐代、宋朝,還是五代十國、遼國和金國,道或路是最高行政區劃單位始終沒有變;(2)該時期六百多年中,始終實施的是三級行政區劃,最基本的單位是道或路—府或州—縣;(3)上一個時期(魏晉南北朝至隋朝的州制時期)最高的行政區劃單位——州,在此時期仍繼續沿用,不過變成了行政區劃的第二級單位,隸屬於道或路;(4)還引進了府、軍、監等行政區劃單位,尤其是府一直沿用下去,成為一個長期廣泛採用的重要行政區劃單位。
第五節 省制時期
自元代開始,中國又出現了一種新的行政區劃制度,其最高一級的行政區劃單位為行省(簡稱為省),因此稱為行省(省)制時期。該時期從13世紀後期至20世紀初,歷經元、明、清三代。
省名起源甚早,魏晉時期已有尚書省、中書省之稱,然皆為中樞要署,不直轄地方。隋文帝於開皇八年(588年)伐陳,曾置淮南行省於壽春,但不久即廢。金入主中原之初,曾出現過行省制度,在外地設立行尚書省,但為時短暫。蒙古人興起之後,仿金實行行省制度。元世祖一方面將尚書省並為中書省,總理朝政;另一方面,在地方設立若干行中書省,作為朝廷中書省在外地的代理機構。它最初是一種臨時設定,並只管軍事,後演變為兼管民政,其長官也由中央官吏演變為地方官吏。其間從伐金到滅宋,歷經70餘年,平宋以後成了元朝的行政區劃單位。
一、元省制
蒙古在太宗三年(1231年)即滅金的前三年,始立中書省,以著名的政治家、地理學家耶律楚材為中書令。入主中原後於憲宗初年(1251年),在燕京等處置設行尚書省。中統初年(1260年),元世祖忽必烈改置行中書省,其後屢屢增多,但是一直到元貞年間(1295—1296年)行省的設定和轄區還都很不固定,即在忽必烈統一中國(1279年)後的20年中行省制並未固定下來,直到13世紀末、14世紀初的元成宗時期才開始固定,逐步形成元代省制行政區劃。
1.行省
元英宗至治時(1321—1322年),全國劃分為12個一級行政區:1箇中書省、11個行中書省。中書省為中央機構中書省的直轄地區,又稱都省、腹里,包括今北京、天津、山西、河北、山東以及河南和內蒙的部分地區。十一行中書省為嶺北、遼陽、陝西、河南、江浙、江西、湖廣、雲南、四川、甘肅、征東。其中,征東行省即高麗國,行省負責人由高麗王兼,性質與內地行省不同,所以也有人認為只有10個行中書省。(圖10)
元末,又分出許多行省,如中書省分出山東行省,江浙行省分出福建行省;有些行省區域過大,又劃置分省,如福建行省內置建寧、汀州、泉州分省。可見,元末行省制也已開始混亂。
2.行省以下的單位
元代行省以下的行政區劃略同於宋,行省下轄路,路領府、州,府、州轄縣。但也有不轄縣的路、府、州;不隸於路的府、州,而直隸於行省。直隸於行省的府、州稱為直隸府、直隸州;隸於路的府、州,稱為散府、散州。從圖11可以看出,當時與路平級的直隸州、直隸府為數不少。另外,元仿宋的“軍”行政區劃,置有軍和安撫司,為數不多,都在邊境少數民族的區域內置設。軍有直隸於行省的,也有歸路統轄的;安撫司都直隸於路。元代在一個中書省、11個行中書省下,置路185,府33,州559,軍4,安撫司15,縣1127。(46)
元代行省以下的行政區劃雖略同於宋,但從表8中可見元代的行政區劃已與宋朝的有原則上的區別:(1)最高一級的行政區劃是行省(或簡稱省),已不是路。宋朝的最高一級行政區劃——路,在元朝已降為第二級行政區劃單位;(2)在宋朝,府、州是轄於路之下的,在元代已有相當數量的府、州成為直隸府、直隸州,與路並列;(3)宋是三級行政區劃系統,元則有三級、四級,而且以行省—路—府或州—縣四級區劃系統為主。
二、明省制
明初,太祖朱元璋定都金陵(今江蘇省南京市),基本上保留了元代的行省制,只在洪武元年(1368年)廢元中書省,轄境分屬河南行省和山東行省;同時改江南行中書省為中書省,以示國都所在。但元的行省制在元末已出現混亂,不全面改革整頓已難以維持國家權力,於是在洪武九年(1376年)朱元璋改革元代行省制度,宣布最大的行政區劃是布政使司,由布政使總一省的行政大權,其性質仍同行省,因此習慣上還稱為省。洪武十三年(1380年)明太祖為加強皇權,罷中書省,六部直屬皇帝,原中書省所轄的地區也歸六部,名為直隸。於是,把當時國都所在的應天府(治所在今南京市),即相當於今江蘇、安徽二省和上海市的地區改稱直隸,也稱京師。明成祖朱棣於永樂年間遷都順天府(治所在今北京市),鏇即將今北京、天津二市和河北省的大部分地區改稱為直隸(即京師),而原直隸改稱南直隸,又稱南京。自宣德三年(1428年)以後,全國統分為兩京、13布政使司。兩京是京師(即北直隸)和南京(即南直隸);13布政使司簡稱13司,俗稱13省,為山東、山西、河南、陝西、四川、湖廣、江西、浙江、廣東、廣西、雲南、貴州、福建。因習慣上也稱一個直隸區為一省,所以又有15省之說。(圖12)
布政使司(省)下轄府,府下領州,州下領縣。州有兩種:直隸布政使司的直隸州;隸於府的散州。從表9可見,明代布政使司(省)以下的行政區劃單位有這樣幾項改革:(1)在宋代為最高行政區劃的路,在元朝還是主要的第二級行政區劃單位,在明朝則被完全廢除了;(2)唐朝創立的府,在明代第一次成為高於州一級的行政區劃單位,明代的府相當於元代的路;(3)與元朝一樣,實行三、四級行政區劃系統,而且以省(布政使司)—府—州—縣的四級區劃系統為主。據統計,明在15省下有“府百四十,州百九十三,縣千一百三十八”;(47)另有“羈縻(即藩屬)之府十九,州四十七,縣六”。(48)
三、清省制
清初為便於統治明代故土,清世祖仍沿用明制15布政使司,只是改北直隸為直隸,南直隸為江南布政使司,即廢除了南京為國都的地位。康熙初,改布政使司為省,因認為全國區劃為15省,其制過大,所以分湖廣為湖南、湖北兩省,分江南為江蘇、安徽兩省,分陝西為陝西、甘肅兩省,全國共為18省。
在邊疆,清王朝施行與內地不同的行政區劃,乃由中央設轄區,委派重臣,如在東北地區設奉天(盛京)、吉林、黑龍江和在外蒙古設烏里雅蘇台、在新疆設伊犁5個將軍轄區,在西藏、西寧設辦事大臣轄區,以及由中央理藩院直接管轄的內蒙古盟旗,連同內地18省,全國共為26個政區。清光緒十年(1884年)置新疆省,十三年(1887年)建台灣省,三十三年(1907年)改奉天、吉林、黑龍江三個將軍轄區為省,加上內地18省共為23省。因光緒二十一年(1895年)清政府簽訂了賣國求榮的馬關條約,台灣省被割讓給日本,所以史稱22省。(圖13)清朝的22省,為中國現代省的政區劃分奠定了基礎。
清代省以下的各級行政區劃單位基本上是沿用明制:省下轄府和直隸州,府下領散州和縣。所不同的有以下幾點:(1)增加了行政區劃單位——廳。這是清代在新開發地區所設定的區劃單位,
有直隸廳和散廳之分,直隸廳與府、直隸州平行,直隸於省,絕大多數不領縣;散廳隸屬於府,與散州、縣相平行,成為最基層的行政區劃單位。(2)在元、明兩代不論是直隸州,還是散州,一般均領縣。(表8、9)在清代省轄的直隸州才領縣,而府轄的州則不領縣。(表10)(3)元、明兩代的行政區劃系統都是由三級和四級系統混合組成,並以省—府—州—縣的四級體系為基本的系統。在清代則是三級行政區劃系統,且以省—府—縣和省—直隸州—縣為主。(圖14和表10)(4)在邊遠轄區和省,除了在部分農業區
設定府、州、縣外,在內蒙古、外蒙古、新疆、青海以及東北的奉天、吉林和黑龍江,建立盟、旗行政區劃單位。盟相當於內地的府,旗相當於內地的縣。在西藏則設立營。(49)
在清代,直隸廳的地位低於府,但高於直隸州,因此清朝省以下的行政區劃單位的稱呼一般為府、廳、州、縣。據《清史稿·地理志》記載:自清德宗光緒年間置22省,有府、廳、州、縣1700多。
自春秋初至清末,中國古代的行政區劃經歷了萌芽時期、郡縣制時期、州制時期、道(路)制時期和省制時期五大階段,歷時二千六、七百年,有許多方面值得總結、注意。
一、行政區劃的設定不是一成不變的,它隨著社會的發展而演變。從表11看出,變動是絕對的,穩定是相對的。
二、在行政區劃中,各地區的地位是不一樣的。一般來說,經濟發達的地區要比不發達的地區地位高。在秦代,黃河中下游地區的經濟要比秦嶺、淮河以南地區發達,所以在全國一級行政區劃40多個秦郡中占有30多郡,而秦嶺、淮河以南的廣大地區僅有全國四分之一的郡。西晉初,全國一級行政區劃19個州中,秦嶺、淮河之南的地區有7個,占三分之一強,但多數州依然在秦嶺、淮河之北,這與當時經濟中心仍在黃河中、下游的情況是一致的;西晉末,全國21州,秦嶺、淮河之南的地區占有9個,為七分之三,比例比西晉初高,這與西晉時南方的經濟發展較快有關。到唐代,南方的經濟雖發展較快,但經濟中心仍在黃河中、下游,所以唐初全國一級行政區劃十個道中,秦嶺、淮河之南占有4個,後來的15道中南方占有6道。這種狀況在宋代發生了關鍵性的變化,北宋全境一級行政區劃24路中秦嶺、淮河以南占有14路。秦嶺、淮河以南地區的最高一級行政區劃單位的數字超過黃河中、下游地區,這在中國行政區劃史上是第一次。這種變化與中國的經濟發展基本上也是同步的,在宋代秦嶺、淮河以南地區的經濟已趕上了黃河中、下游。明成祖以後全國一級行政區劃13省中,秦嶺、淮河以南的地區占有9個,而那時雖然政治中心在北京(直隸),經濟中心卻在南方。清朝內地一級行政區劃18省中,秦嶺、淮河之南占有13省,即占三分之二,這與當時南方的經濟遠遠超過黃河中、下游的情況是密切相關的。
三、每個時期乃至每個朝代的行政區劃單位都有變化,但變化最大的是最高一級的行政區劃單位。秦漢為郡,魏晉南北朝為州,唐為道,宋為路,元明清為省,實際上元為行省,明為布政使司,清為省。
四、歷時二千多年,經歷五個時期、十多個朝代,中國行政區劃制的最基本單位——縣,始終沒有多大變化。這或許說明,行政區劃制的最基本單位是最穩定的,而最高一級單位則是最不穩定的。
五、愈早誕生的行政區劃單位,隨著時代的發展,有地位愈低的趨勢。如縣是中國最早出現的行政區劃單位,在秦漢降為第二級行政區劃單位,漢以後又降為第三級行政區劃單位;郡在秦漢是最高一級的行政區劃單位,到魏晉南北朝降為第二級行政區劃單位;州在魏晉南北朝是最高一級的行政區劃單位,在唐、宋的道(路)制時期降為第二級行政區劃單位,至元、明、清的省制時期降為第三級行政區劃單位;路在宋朝是最高一級的行政區劃單位,在元代則降為第二級行政區劃單位。
六、行政區劃系統也在不斷演變之中。從表11可見,春秋為一級制,戰國為二級制,秦漢基本上是二級制,魏晉南北朝為三級制,隋代為二級制,唐、宋為三級制,元、明是三級和四級行政區劃混合制,主要是四級制,清代是三級制。可見,在中央集權制的前期,行政區劃以二級制為主;在中央集權制的中、後期,行政區劃則以三級制為主。