上海市人民政府通知
上海市人民政府關於印發上海市推進城鄉一體化發展“十二五”規劃的通知
滬府發〔2012〕16號
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
現將《上海市推進城鄉一體化發展“十二五”規劃》印發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府
二○一二年二月十五日
上海市推進城鄉一體化發展“十二五”規劃
根據《上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，制訂本規劃。
一、推進城鄉一體化發展的歷程和現狀
改革開放30多年來，上海城鄉統籌工作取得了長足進步，城鄉綜合經濟實力顯著增強，城鄉基礎設施不斷完善，城鄉居民得到更多實惠，城鄉統籌發展格局初步形成。下一步上海推進城鄉一體化發展仍然面臨著很多困難和挑戰，必須高度重視並逐步解決。
（一）發展歷程
第一階段：20世紀80年代，城鄉一體化發展初步實踐。1984年，上海制定了全國第一個城市經濟發展戰略，並率先提出“城鄉通開”、“城鄉一體”的發展理念。1986年，上海提出“一二三四”工作方針加快城鄉一體化建設，堅持兩個立足點（農民口糧立足自給，城市主要副食品供應立足郊區），促進三業協調發展，建設四個基地（大工業擴散基地、副食品生產基地、外貿出口基地、科研中試基地）。，城鄉封閉的體制逐漸被打破。城鄉居民收入差距較小且保持相對穩定，城鄉居民人均可支配收入比基本維持在1.3∶1左右，低於全國平均水平。
第二階段：20世紀90年代，城鄉一體化發展積極推進。隨著鄉鎮企業的迅速發展，城鄉經濟的聯繫在深度和廣度上都發生了歷史性的變化，城鄉之間的要素流動逐步加速。“三個集中”，“市區要體現繁榮繁華，郊區要體現實力水平”，“農業定位於都市農業，農村定位於郊區，農民定位於現代農業勞動者”等方針相繼出台，城鄉功能定位進一步明晰最佳化。中心城區建設明顯加快，郊區農村則相對滯後，導致城鄉基礎設施差距有所拉大。
第三階段：進入21世紀，城鄉一體化發展全面加速。2002年，第一次召開上海市郊區工作會議。2009年，市委九屆七次全會根據黨的十七屆三中全會精神，進一步提出農村改革發展的實施意見。伴隨著相關政策的出台，各級政府對郊區農村建設的投入力度不斷加大，郊區城市化進程顯著加快。同時，城鄉收入差距擴大，農村基礎設施建設、社會事業相對滯後的局面還未根本扭轉。
（二）發展成就
“十一五”以來，在市委、市政府的堅強領導下，全市深入貫徹落實科學發展觀，認真貫徹統籌城鄉、加快郊區和農村發展的一系列戰略舉措，以城帶鄉、以工哺農，有力推動了上海城鄉一體化發展的進程。
1.城鄉經濟實力躍上新台階。上海城鄉經濟實力得到明顯提升，特別是各郊區縣經濟快速增長，在全市經濟格局中的地位不斷提高。“十一五”期間，郊區年均經濟成長13.7%，高於全市平均水平2.6個百分點。2010年，9個郊區縣共實現區域生產總值6712.54億元（屬地統計），占全市經濟總量的39.8%，比2005年提高了6.8個百分點。鄉鎮實力不斷增強，截至2010年，全市GDP規模達到100億元以上的鄉鎮級單位鄉鎮級單位包括全市轄內所有鄉鎮及鄉鎮級工業園區。有4個，50億元以上的有22個；鄉鎮級單位一般預算內收入達到400.92億元，占全市財力的14%。
2.城鄉產業發展步入新階段。上海產業結構加快調整，產業布局不斷最佳化，中心城區與郊區產業分工格局日益清晰。2009年，中心城區服務業占比73.3%，比“十五”末提高14個百分點；郊區服務業比重達到36.9%，比“十五”末提高近1個百分點。現代農業發展勢頭良好，農業設施化組織化程度進一步提高。2010年，農業龍頭企業達到402家，農民專業合作社達到3486家，農業組織化水平達到62.5%。休閒觀光農業快速發展，已建成具有萬人以上接待能力的農業旅遊點85個。上海農業的基礎地位得到加強，農村對城市供應保障的地位愈顯重要。
3.惠農支農投入實現新突破。上海大幅提高財政支農資金的投入力度，占全市財政支出比重從2006年的5.1%提高到2009年的7.3%。完善了糧食種植直接補貼、良種補貼、農機購置補貼等支農惠農政策，並加大了對農業生產大區（縣）的政策傾斜力度。三農資金中用於改善民生的比重從2006年的27.5%提高到了2009年的32.5%。積極推進旨在擴大農村消費的“家電下鄉”和“汽車下鄉”工作，改善農民生活水平。
4.城鄉就業保障制度實現廣覆蓋。城鄉一體的勞動就業服務體系初步形成，鄉鎮就業服務機構與區縣就業服務機構實現信息聯網、資源共享，農村居民和城鎮居民享受相同的就業政策和就業服務。2006-2010年間，平均每年新增農村富餘勞動力就業崗位數占比為20%。農村社會保障水平不斷提高，基本建成廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的農村社會保障體系。截至2010年底，農村社會養老保險參加人數達到69.06萬人，人均月養老金達到365元；鎮保參保人數達到154.58萬，人均月養老金達到759元。農村居民生活保障最低標準達到3600元/年。農村合作醫療籌資水平人均達到750元，政策報銷比率超過60%。
5.城鄉社會事業發展取得新成就。上海以促進城鄉教育一體化發展、改善農村衛生醫療條件為重點，加強財政扶持和項目投入，初步形成城鄉一體的基本公共服務體系。農村醫療基礎設施建設不斷加強。全面啟動了“5+3+1”郊區三級醫院新擴建計畫。截至2010年，共累計完成240家郊區社區衛生服務中心和1476家村衛生室標準化建設。推進城鄉教育資源均衡配置。2006-2010年，郊區建設各類學校、幼稚園639所；建立健全市級財政向郊區縣轉移支付的機制，城鄉全面普及免費九年義務教育；通過城郊結對、委託管理等方式，引導城區優質教育資源向郊區農村輻射，農村教育進一步加強。
6.城鄉基礎設施建設駛入快車道。上海基礎設施投資布局開始向郊區農村傾斜，農村建設投入力度不斷加大，中心城區和郊區基礎設施投資強度比從“十五”的2.5∶1降低至“十一五”的1.6∶1。城鄉一體大交通框架基本形成。“153060”高速公路網基本建成；軌道交通建設在大部分郊區縣全面展開，目前已有6個郊區通行軌道交通；行政村公交通達率在95%以上。以路橋為重點的農村基礎設施建設加速。郊區農村供水設施進行大規模改造、提升和集約化建設，關閉了一批鄉鎮中小水廠、內河取水口和公共深井。2010年，供水集約化率達到62%。2006-2010年，農村生活污水有效處理戶數達10萬戶，完成河道整治1.7萬公里。2010年，郊區城鎮污水處理率達61%。農村信息通訊基礎設施建設取得長足進步，3G網路在農村地區廣泛覆蓋，行政村電話、有線電視已實現村村通。
7.體制機制改革取得新進展。上海制定出台了關於開展小城鎮發展改革試點的政策意見，圍繞強化規劃統籌、發展特色經濟、提高公共服務水平、深化制度改革，在閔行區浦江鎮、松江區小崑山鎮等10個小城鎮開展試點。啟動實施城鄉建設用地增減掛鈎、農村集體建設用地流轉等多項改革試點。積極探索農村集體經濟組織產權制度改革，有效保護集體經濟組織及其成員的合法權益，提高了農民的財產性收入。出台了《建立健全生態補償機制的若干意見》及配套政策，先行建立了基本農田、公益林、水源地的生態補償機制，從公共財政投入、扶持產業發展等多個方面對重點生態保護的郊區縣進行補償，為推進城鄉統籌發展、維護農民利益建立了制度保障。城鄉規劃基本實現全覆蓋。
8.城鄉人民生活獲得大改善。上海農民收入持續快速增長。2010年，農村居民家庭人均可支配收入達到13746元，比2005年增長64.7%，年均增長超過10%，基本實現了城鄉居民收入同幅增長。農民消費水平不斷提高，消費結構不斷最佳化。2010年，農村居民人均消費支出10225元，其中服務性消費達到2951元，占總消費的比重接近30%，農民恩格爾係數進一步下降。
（三）面臨挑戰
雖然“十一五”期間上海城鄉一體化進程取得了顯著的成就，發展水平處於全國前列，但還存在不足。如上海城鄉二元結構的深層次問題仍未得到根本解決，城鄉之間的差距依然明顯，農村地區之間的發展落差仍然存在。
1.城鄉居民收入差距拉大的趨勢亟待遏制。“十一五”期間，上海農村居民家庭人均可支配收入年均增長超過10%，但城鄉居民收入的實際差距仍有所拉大。城鄉居民收入比由2005年的2?24∶1擴大到2010年的2.32∶1。同時，上海農民收入增長面臨較大困境，特別是受農民自身條件的限制，占農民總收入70%以上的工資性收入正在回落。
2.城鄉社會保障水平差距較大的情況亟待重視。近年來，本市不斷完善社會保障制度，加強城鄉各類保險制度的銜接，努力提高農村社會保障的統籌層次，但農村養老、醫療等保障水平還有待進一步提高。此外，農村大病醫療救助的覆蓋面和受益程度依然偏低，教育救助的廣度和力度有待進一步提升，就業援助工作力度也有待加強。
3.城鄉公共資源配置不均的傾向亟待調整。教育、醫療等社會事業資源配置不均衡。一方面，城鄉社會事業投入差距較為明顯，另一方面，城鄉優質社會事業資源配置不均衡。郊區基礎設施建設滯後。部分鄉村存在公路等級和通暢度低、農村生活污水處理率低、供水水質差、生活垃圾無害化處置率低、防洪排澇設施標準偏低和年久失修等問題。
4.郊區土地集約化利用的水平有待提高。工業用地布局分散、產出率較低。全市實際建成的工業用地面積約700平方公里，平均每畝工業產值約240萬元。
5.郊區城鎮化發展進程有待加速。建設推進力度不夠，城鎮規划水平不高，小而分散、整體協調性差、設施配套標準低等問題較為突出。郊區新城的城市功能發育緩慢。嘉定、松江、臨港三大新城尚未發育成為具有長三角服務和輻射能力的綜合性節點城市，人才、產業、市場等生產要素集聚較為緩慢。
二、“十二五”推進城鄉一體化發展的形勢和要求
推進城鄉統籌，必須與國家的巨觀走向、城市的發展要求相適應。當前，上海城鄉一體化發展面臨著新的外部環境。首先，國際金融危機波瀾未平，一場搶占“後危機時代”發展主動權的競爭已逐漸展開，各地圍繞轉方式、調結構，唱響了經濟發展的主鏇律；其次，在科學發展觀的指導下，改善民生、建設和諧社會被提升到前所未有的高度；再次，周邊地區快速發展，上海城鄉統籌的先發優勢逐步弱化，不進則退的壓力已經顯現。在此形勢下，上海城鄉一體化發展面臨著新的發展要求。
（一）城鄉一體化發展是上海轉變發展方式的重要途徑
當前，上海正處在發展轉型的關鍵階段，要堅定不移地把推進經濟結構調整和發展方式轉變作為主攻方向。推進城鄉一體化發展正是上海實現調結構、轉方式的重要途徑。第一，城鄉一體化發展有利於加速城市化進程，通過有效啟動內需，實現投資、出口、消費“三駕馬車”協調拉動；第二，城鄉一體化發展有利於加速郊區服務業發展步伐，提高全市服務業比重，克服服務業“短腿”的不足，推動形成以服務經濟為主的產業結構；第三，城鄉一體化發展有利於增強郊區新城的節點功能，形成一核多心、梯度合理的城市框架體系，有效破解中心城區單核強勢發展的城市發展模式。為此，著眼於推動發展轉型，上海必須按照城鄉一體化發展的要求，全面加快城鄉互動的新型城市化進程，進一步加大城鄉統籌的力度，最佳化城鄉空間布局，引導資源要素向郊區農村集聚，加快基礎設施和公共服務向郊區延伸，不斷提升郊區農村在上海新一輪發展中的地位，實現城鄉共同推動上海經濟社會發展轉型的良好格局。
（二）城鄉一體化發展是上海著力改善民生的迫切需要
黨的十七大以來，關注民生、重視民生、保障民生、改善民生和促進社會和諧，成為新時期指導經濟社會發展的重要方針。要通過堅持城鄉一體化發展，從法律、制度、政策上努力營造公平正義的環境，從收入分配、勞動就業、社會保障、公共服務等方面採取措施，著力解決廣大農民最關心、最直接、最現實的利益問題，使廣大農民安居樂業、生活富足，使廣大農村安定有序、充滿活力。
（三）城鄉一體化發展是上海實現率先發展的必然要求
作為我國最具影響力的城市之一，努力在形成城鄉經濟社會發展一體化新格局方面走在前列，是上海的歷史使命，與上海建設“四個中心”和社會主義現代化國際大都市的要求相匹配。近年來，國內不少地區不斷加大城鄉一體化發展力度，城鄉統籌步伐明顯加快，在不少領域已經領先於上海的步伐。如北京、成都等地在戶籍制度、社會救助體系、教育醫療服務等方面進行了有益的改革和積極的探索，並取得了顯著的成效。上海要在新形勢下繼續走在全國城鄉統籌發展的前列，必須進一步加大改革創新的力度，加快城鄉一體化發展步伐。
三、“十二五”推進城鄉一體化發展的指導思想、基本原則和主要目標
（一）指導思想
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照實現“四個率先”、建設“四個中心”和社會主義現代化國際大都市的總體目標，圍繞著“創新驅動、轉型發展”，以深化城鄉體制機制改革創新為突破口，以“增收”、“投入”、“放權”為主要抓手，堅持新型城市化和新農村建設雙輪驅動，突破城鄉資源要素自由流動的制度性障礙，推進建立城鄉一體的資源配置、優勢互補的發展機制。深化改革，創新機制，分類指導，提高郊區縣發展的自主性和積極性，逐步實現以城帶鄉、城鄉融合、成果共享。
（二）基本原則
1.解放思想，改革突破。立足於貫徹落實科學發展觀、加快建設小康社會、提前實現現代化的高度，充分認識新形勢下上海推進城鄉一體化發展的重大意義。要進一步轉變“重城輕鄉”的傳統觀念，以體制機制改革為抓手，大力推進城鄉統籌各項工作，在打破城鄉二元結構、提高農民收入、激發郊區發展活力等方面取得重大突破。
2.以人為本，民生優先。牢固樹立以人為本的根本宗旨，切實關注和解決農民最關心、最直接、最迫切的問題。認真落實關於農民的各項政策，優先解決農民的基本生活保障問題，使城鄉居民在社會保障、社會事業、社會服務、社會福利等基本公共服務方面享有平等權利。
3.先試先行，傾力而為。集中一切資源，盡最大努力推進城鄉一體化發展和生產、生活、生態的同步改善。同時，結合實際，優先解決最緊迫的突出問題。根據不同區域的發展基礎和特點，堅持因地制宜，分類指導。鼓勵有實力的地區先行一步，探索解決深層次的城鄉矛盾差異，為全市提供經驗。
4.多予少取，重在放活。進一步加大公共資源和財政投入向郊區農村傾斜的力度，促進資金、人才、項目等資源要素向郊區農村集聚。進一步減輕農民負擔，減少對郊區農村發展資源的不當占用。按照有利於增強郊區農村發展靈活性和積極性的要求，創新郊區農村管理體制，打破限制郊區發展的各種瓶頸，進一步明確與區縣、鄉鎮各級基層政府事權相匹配的財權和審批權，賦予基層政府更大的發展自主權。
（三）主要目標
中遠期目標是：基本實現城鄉公共資源均衡配置、生產要素自由流動，基本形成產業聯動、優勢互補的城鄉發展格局，建立完善均等均衡、公平公正的城鄉公共服務和社會保障體系，確保城鄉人民共創共享改革發展成果，與上海“四個中心”和社會主義現代化國際大都市相適應，使上海城鄉一體化水平保持全國前列並接近已開發國家水平。
“十二五”目標是：以深化城鄉體制機制改革創新為突破口，著力實施“富民增收”、“保障接軌”、“產業聯動”、“資源統籌”、“體制改革”五大工程。到2015年，基本形成城鄉一體的規劃建設體系，實現城區現代繁榮、鄉村生態優美；基本形成城鄉一體的公共資源統籌共享機制，實現城鄉基本公共服務均等化；基本形成城鄉居民收入增長與國民經濟發展水平同步增長機制，實現城鄉居民收入差距不斷縮小；基本形成城鄉一體化的協調互動發展新格局，實現城鄉統籌繼續走在全國前列。
名詞解釋：“五大工程”
一是富民增收工程，2015年農村居民家庭可支配收入比2010年實現翻番，城鄉居民收入差距逐步縮小；二是保障接軌工程，城鄉社會保障制度對接通道建立，保障水平與國民經濟發展同步提高；三是產業聯動工程，郊區綜合經濟實力進一步增強，產業與區域經濟實現聯動發展；四是資源最佳化工程，建設重心向郊區農村轉移，基礎設施和公共資源配置更多向郊區農村傾斜；五是體制改革工程，推進農村集體經濟組織的制度改革，健全事權、財權和審批權相匹配的城鄉管理體制，郊區農村發展活力顯著增強。
1.城鄉收入保障差異顯著縮小。到“十二五”期末，城鄉居民收入比縮小到2∶1左右，建立以從業狀態為參保條件的社會保障體系。加大農民財產盤活力度，積極拓展農村居民財產性收入來源。提高農村養老保障水平，實現新型農村合作醫療制度與城鎮居民醫療保險籌資與保障水平的接軌。加大對農村、農民的轉移支付力度，進一步提高農村居民轉移性收入。
2.城鄉公共資源配置趨於均衡。到“十二五”期末，城鄉義務教育階段生均公用經費比進一步縮小。村莊改造完成率達到90%以上。城鄉基礎設施框架體系進一步完善，郊區農村路網密度和基礎設施水平明顯提高。基本實現郊區農村地區集約化供水。優質社會資源進一步向郊區轉移，郊區公共服務和社會管理水平得到顯著提升。硬體設施與管理力量同步提高，基本實現城鄉教育衛生均衡協調發展。加大郊區文化體育投入力度，進一步豐富農村居民的文體休閒生活。
3.城鄉經濟發展方式有效轉變。到“十二五”期末，服務業增加值占郊區生產總值比重提高到40%左右。郊區農村經濟發展活力進一步增強。農業生產方式進一步轉變，生態高效農業得到快速發展。城鄉產業結構進一步最佳化，服務經濟規模繼續擴大。創新驅動效應進一步顯現，郊區戰略性新興產業形成一定規模。引導先進制造業向高端化、規模化發展。
4.城鄉體制機制改革取得突破。到“十二五”期末，市、區（縣）財稅體制進一步完善，基層政府擁有更大自主發展權。逐步形成基礎設施維護資金的長效投入機制。繼續加大對於農村經濟社會發展的財政投入力度。有條件的村基本完成集體經濟組織產權制度改革。
5.城鄉生態環境質量穩步提升。“十二五”期末，農村生活污水有效處理戶達到30萬戶。進一步加大城鄉生態環境建設力度，開展“十百千萬”河道整治工程，水環境整治和生態開發取得明顯成效。加強農村生活垃圾和污水收集處置系統建設。進一步完善和落實基本農田保護制度。儘可能減少經濟發展對自然資源的占用和對生態環境的污染，提升生態環境容量，基本形成城鄉互補、協調發展的都市型生態環境網路。
四、“十二五”推進城鄉一體化發展的主要任務
“十二五”期間，上海要建立起以工促農、以城帶鄉的長效機制，在土地制度改革、就業和社會保障、城鎮體系建設、社會事業和公共服務、經濟產業發展、城鄉建設管理、生態環境建設等方面取得重大突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，使城鄉居民共享改革發展成果。
（一）加快深化農村土地制度改革
將深化農村土地制度改革作為推進城鄉一體化發展的突破口。切實落實土地承包經營權流轉制度，推進承包地經營權流轉市場建設，建立城鄉統一的建設用地流轉市場，制定並完善農村集體建設用地流轉制度，推進農村集體建設用地合理流轉。
1.完善承包地經營權流轉制度。全面推進農村土地延包後續完善工作，確保土地承包經營權證書到戶，並開展土地承包權登記試點工作。貫徹落實本市土地承包經營權流轉辦法，按照“依法、有償、自願”的原則，鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、股權合作等多種形式，流轉土地承包經營權。構建市級統籌的管理服務監督平台。加快建立以鄉鎮為單位的土地承包經營流轉管理服務中心，積極推進承包地經營權流轉市場建設，促進承包地向規模經營集中，支持發展專業合作社、家庭農場、農業龍頭企業等規模經營。
2.推進農村集體建設用地流轉。建立城鄉統一的建設用地流轉市場，在國有土地交易市場的基礎上，增加農村集體建設用地入市交易的服務、管理功能。制定農村集體建設用地使用權劃撥、出讓、轉讓、出租、抵押等管理辦法，保障符合規劃的農村集體建設用地與國有土地享有平等權益。加快村莊規劃，加強村莊規劃與土地利用規劃的銜接。完善農村集體建設用地流轉收益分配製度，保障農村集體經濟組織和農民的長期收益分配權。
3.推行城鄉建設用地增減掛鈎。加強規劃引導，明確拆舊區和建新區的選址，分解落實掛鈎總指標和年度指標，根據農民意願，規範有序推進城鄉建設用地增減掛鈎。加快推進宅基地置換試點，促進農民集中居住。完善農村宅基地置換辦法，積極探索農村宅基地歸併的多種形式，探索和完善農村宅基地退出機制。探索集體經濟產權制度改革，保障農民權益。
（二）構建互動融合的城鄉建設格局
加快推進新型城市化戰略，按照長三角城市群分工協作和上海建設世界城市的要求，構建互動融合的城鄉建設格局。大力推進郊區重點新城建設，引導城市人口和產業等要素向重點新城集聚，加快形成產城融合、功能有序、宜業宜居的組團型、網路化城市化發展格局。轉變粗放的城鎮建設方式，推進產業向規劃區內集中、土地向規模經營集中、居住向城鎮集中，提高土地利用效率，走集約式城鎮發展道路。處理好城鎮化和新農村建設的關係，按照“城市像城市，農村像農村”的要求，推進新農村建設。
1.加快推進新城建設。按照建設區域中心城市的要求，充分發揮新城在最佳化空間、集聚人口、帶動發展中的作用，創新理念、分類推進，將重點新城建設成為特色鮮明、功能完善、產城融合、用地集約、生態良好的長三角城市群重要組成部分。最佳化提升嘉定、松江新城綜合功能，建設長三角地區綜合性節點城市。加快青浦新城建設，提升產業和居住功能。大力發展浦東南匯新城，建設綜合性現代化濱海城市。加快奉賢南橋新城發展，加強功能性開發和提高綜合配套水平。與產業結構調整相結合，推動金山新城發展。支持崇明城橋新城走特色發展道路。促進重大產業項目、重大基礎設施、優質社會事業資源向重點新城傾斜。繼續推進重點新城與中心城以及重點新城之間的大容量快速交通連線。完善重點新城開發建設機制，結合新一輪行政審批改革，探索決策、審批、執行相分離，積極推動項目審批、土地、項目建設、交通管理、市容綠化等審批許可權向重點新城所在區縣下放，調動區縣積極性。創新投融資模式，引導社會資本參與新城建設。
2.大力培育發展特色城鎮。分類有序推進小城鎮建設。近郊城鎮參照中心城建設完善配套，提升功能。中遠郊城鎮重點加快發展一批交通條件好、產業支撐強的城鎮，與新城建設形成合理分工。一般鎮聚焦民生型社會服務設施完善、市政交通設施建設，建設成為居住服務型新市鎮。立足於加強區域聯動、促進長三角一體化發展，在對接周邊省市的門戶地區，培育一批具有較強產業承載能力、人居環境優良、資源節約、功能完善、社會和諧、各具特色的郊區示範城鎮，承擔起提升區域實力、服務周邊地區的功能，進一步增強上海郊區的區域競爭力和服務功能。以新市鎮建設為契機，加大城鎮危舊房改造力度。發展特色經濟，因地制宜培育工業強鎮、商貿重鎮、旅遊名鎮，推動特色產業集聚和能級提升。加強基礎設施建設，提升公共服務水平，搞好生態保護、環境治理和資源節約利用，強化公共管理和服務職能。
3.積極推進新農村建設。按照城鎮化和新農村建設雙輪驅動的要求，綜合運用宅基地置換、增減掛鈎、集體土地流轉等政策，同步推進新農村建設。按照“兩規合一”的要求，抓緊編制村莊規劃，完善行政村的規劃布局，加大自然村歸併力度。統一規劃村莊改造、生活污水處理、農村道路和危橋改建等項目，繼續推進薄弱村的村莊道路和危橋改造，加強資源整合和政策聚焦，統籌推進實施，提高資金使用效率，加快改善村容村貌。
4.加強郊區城市化地區和城郊結合部的社會建設和管理。在全市範圍內，統籌社會管理資源，健全社會保障機制，完善社會管理體制，增強社會管理力量。加強和創新大型居住社區社會管理，將資源配置、管理力量和財政投入向大型居住社區傾斜。加快推進“城中村”改造。加強綜合整治，加大對違章建築的拆除力度。強化對來滬人員的管理和服務。
（三）提高郊區農村就業和社會保障水平
立足全市城鄉居民共享改革發展成果，完善城鄉一體的就業促進機制和社會保障體系，實現農村居民與城鎮居民享受相同的就業政策和就業服務，整合形成上下對接、城鄉統籌、規則公平、梯次合理、水平適度的社會保障體系。
1.最佳化農村富餘勞動力的就業環境。繼續實施新增非農就業崗位計畫，完善就業技能和職業素質培訓，進一步加強有針對性的職業技能培訓和公共就業服務，增強農民就業能力。繼續實施鼓勵農村富餘勞動力非農就業的專項政策措施，加大農村富餘勞動力跨區就業補貼和低收入農戶非農就業補貼相關政策扶持力度，鼓勵農村富餘勞動力非農就業。整合社會各類創業扶持資源，在融資、經營場地、創業教育和培訓、初創期培訓等方面，加大政策落實力度，扶持發展包括農民專業合作社等形式在內的各類農民創業組織。
2.構築城鄉統籌的社會保障體系。調整、完善、整合現行各類社會保險制度，加快建立起面向本市常住人口的制度融合、梯次合理、水平適宜、城鄉統籌的社會保障體系。穩步推進新型農村社會養老保險制度，實現本市郊區新型農村社會養老保險制度全覆蓋，實行按照勞動者從業狀態參保，鼓勵農民通過參加更高層次的社會保險來提高保險待遇水平，逐步形成以城鎮職工養老保險、新型農村社會養老保險為核心的基本養老保障制度體系。逐步完善以城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療為核心的基本醫療保障制度體系。提高新農合籌資水平，逐步達到城鎮居民醫保的籌資水平，不斷縮小與城鎮醫保的差距。進一步完善各類保險制度的銜接通道，確保參保人員保險關係的順暢接續。
3.健全城鄉一體的社會救助體系。完善農村社會低保救助機制，進一步縮小城鄉低保標準之間的差距，提高農村五保戶供養水平，建立起以最低生活保障為基礎，醫療、教育、住房等專項救助相配套，應急救助、社會救助為補充的綜合性、多層次的社會救助體系，確保困難家庭的基本生活。發展以扶老、助殘、救孤、濟困、賑災為重點的社會福利和慈善事業。鼓勵有條件的區縣在困難家庭幫扶方面加快實現城鄉一體化。
（四）推進城鄉社會事業和諧發展
統籌城鄉社會事業發展，重點推進教育、醫療資源的均衡布局，進一步推動優質社會事業資源向郊區農村延伸，提高郊區農村公共服務水平，提高郊區居民享有優質公共服務的可及性。
1.最佳化城鄉教育資源配置。健全和完善學前教育公共服務體系，實施學前教育三年行動計畫，積極應對入園高峰。加快郊區幼稚園建設力度，提高農村幼稚園辦園質量，規範區縣早期教育指導服務機構建設，促進學前教育城鄉均衡發展。研究探索“上海市教育公共平台建設專項資金”，加大市級財政對區縣教育的統籌力度，重點支持遠郊區縣和人口導入區縣發展義務教育。制定本市義務教育優質均衡發展實施意見，建立促進義務教育均衡發展的督導評估指標體系，推進城鄉義務教育學校辦學條件、辦學經費、教師隊伍的均衡配置，爭取到2015年全市義務教育資源配置基本均衡。實施城鄉基礎教育一體化建設工程，合理調整基礎教育學校布局，引導中心城區優質教育資源繼續向郊區新城、大型居住社區流動和輻射，通過名校辦分校、名校託管等形式，擴大郊區優質教育資源覆蓋面，提升郊區學校整體辦學水平。加快推進郊區示範性職校和開放實訓中心建設，擴大郊區優質職業教育資源覆蓋面，提高職業技能培訓水平，培養一批高技能人才。加強鎮鄉社區學校、成人文化學校建設，為鎮鄉社區居民、農業從業人員的職業技能培訓、農村轉移人員培訓提供高質量的公共教育培訓服務。
2.推進城鄉醫療衛生事業均衡發展。加大市級財政補貼力度，全面完成郊區“5+3+1”三級醫院的建設。以技術、人才、管理和資產為紐帶，繼續推進中心城區33家三級醫院與郊區醫療機構的縱向合作，實現醫技共享、資源共享、行政共管。深化醫療衛生體制改革，加強郊區三級醫療機構的內涵建設，加大對中高級醫護人員的引進和培養力度。繼續推進郊區基層醫療機構的補點和改造，全面提升基本醫療服務和公共衛生服務水平，為城鄉間人口遷移提供就醫便利。培養新一代鄉村社區醫生，推進鄉村社區醫生訂單定向免費培養，“十二五”期間培養1500個鄉村社區醫生。進一步完善村衛生室建設，推進鎮村一體化管理，提升農村基層醫療服務的水平。建設由機構護理、社區護理、居家護理組成的老年護理服務體系，建立區與區之間養老床位調劑建設機制，推進規劃養老床位的落地。因地制宜配置大型居住社區養老設施，加快郊區敬老院、養老床位、社區老年人助餐服務點和老年人日間服務中心等設施建設，滿足日益增長的老年人口養老服務需求。
3.健全城鄉公共服務信息網路體系。深化為農綜合信息服務“千村通工程”，完善農業信息網、農科服務熱線等為農綜合信息服務平台功能，健全農村信息服務體系，普及農村綜合信息服務站，推動信息服務進村入戶。完善城鄉公共服務網路，提升郊區農村公共服務水平。進一步完善郊區村級衛生室、文體活動點、公共事務受理點等服務網點建設。發揮基層自治組織管理優勢，健全郊區農村公共服務網路，為農村居民提供便捷、優質、滿意的公共服務。
4.加強城鄉公共文化服務體系建設。完善城鄉基層公共文化設施網路建設，加快郊區社區文化活動中心建設。創新基礎公共文化組織運行體制機制，豐富城鄉公共文化內容，提高公共文化服務品質，滿足城鄉居民精神文化需求。
（五）推進城鄉三次產業融合發展
不斷調整最佳化城鄉三次產業結構，統籌城鄉產業發展布局，推動三次產業融合發展，促進郊區產業向集約化、現代化轉型，實現城鄉產業協同發展。
1.發展都市高效生態農業。圍繞加快轉變農業發展方式，啟動農業發展規劃和項目，推進都市高效生態農業發展。建立完善主要地產農產品最低保有量制度，確保糧食、蔬菜等地產鮮活農產品有效供應和質量安全。全面建設水稻、綠葉蔬菜、西甜瓜、河蟹等現代產業技術體系，加強先進實用技術的集成推廣。大力發展現代種業，加快選育高商品性、高附加值蔬菜、花卉、瓜果、食用菌等新品種，促進種子產業的規模化、集約化發展。加快農產品安全監管，嚴格執行產地準出和市場準入制度，逐步建成農產品全程質量追溯體系。提高農業設施化程度，加強浦東國家農業示範區和市級現代農業園區建設，不斷增強農業綜合生產能力。發展低碳循環農業，有效防治農業面源污染，加強農用地土壤環境保護。扶持農民專業合作社、家庭農場和農業龍頭企業，完善農業社會化服務體系。加強農業與二、三產業的融合發展，支持“農超對接”，繼續推進農產品交易大市場建設。
2.提升製造業發展能級。積極支持郊區培育和發展戰略性新興產業，大力推進高新技術產業化，最佳化提升先進制造業，培育和壯大一批行業龍頭企業，提升郊區產業發展水平。以各類產業基地、開發區為載體，推動工業向規劃確定的工業區塊集中，促進郊區工業用地節約集約利用。分類推進規劃工業區塊外現狀工業用地的調整和轉型。最佳化完善郊區產業布局，提升開發區管理服務水平，增強園區綜合競爭力和可持續發展能力。加快郊區產業結構調整，調整淘汰高耗能、高污染、高危險、低附加值的劣勢企業、劣勢產品和落後工藝。推進郊區生產方式轉變，鼓勵推行節能低碳、綠色環保的生產方式。加強公共服務設施配套，推進產業基地、工業區塊與周邊城鎮融合協調發展，促進產業與人口、資源、環境相協調。
3.加快郊區服務業發展。拓展服務經濟發展規模，增強郊區經濟實力，提升郊區居民生活便利度。依託郊區製造業產業基地及產業區塊，集聚發展為製造業緊密配套的各類專業型生產性服務業，如專業物流、研發設計、檢驗檢測、節能環保等，加快建設高科技研發平台和以產品技術孵化為主的總部經濟服務平台。圍繞迪士尼、崇明生態島等標誌性旅遊資源的開發，統籌規劃、整合資源，加快發展特色服務業。結合郊區城鎮化建設和長三角聯動發展要求，培育文化及創意、軟體和信息服務、電子商務等新興服務業。以新城、小城鎮、大型居住社區為重點，加快發展教育培訓、醫療保健、社區服務等生活性服務業。結合上海國家高技術服務產業基地建設，不斷提升高技術服務業在郊區服務業的占比。
（六）推進城鄉建設和管理無縫對接
積極推進城鄉建設和管理一體化，轉變輕郊區、重中心城區的城市建設理念和管理方式，逐步改變城鄉面貌和管理方式的二元結構狀況。
1.加大郊區交通基礎設施建設力度。堅持“公交優先”戰略，加快城鄉公共運輸設施的對接，改善郊區新城與新城之間、大型居住社區與中心城區、新城內部的公共運輸條件。加快推進軌道交通向郊區延伸，完善郊區新城到中心城區的軌道交通，形成快速便捷的城鄉軌道交通網路。研究增加郊區路網密度，打通郊區斷頭路。全面完成規劃保留村的路橋改造和建設，落實農村道路橋樑管養機制。提升郊區道路建設質量，完善公共運輸“村村通”。實現城鄉供水一體化，著力推進農村生活污水處理，加強農田水利基礎設施建設。
2.加快郊區環境配套基礎設施的建設與改造。加強飲用水水源地風險源管理，加快郊區供水集約化建設和改造，關閉所有以內河及地下水為水源的郊區中小水廠，新建及改擴建一批中心水廠，進一步提高農村供水安全度和水質。加大郊區廠網建設力度，提高郊區污水納管率，統籌郊區污水廠污泥處置設施建設。按照“一主多點”布局原則，加快推進郊區生活垃圾轉運處置設施建設、完善農村生活垃圾“戶分類，村收集，鎮（鄉）運輸，區（縣）處置”的轉運處置系統。加大農村河道綜合整治力度，加快界河辟通和綜合整治。推進農村電網改造，提升農村居民用電質量，實現城鄉用電“同網同價同服務”。完善郊區綜合減災和應急體系，建立多種災難的應急監測系統，加大檢測設備的建設力度，提高郊區減災應急能力。
3.構建覆蓋城鄉的現代化城市管理體系。普及推廣城市格線化管理模式，建立發現及時、處置快速、解決有效、監督有力的城市管理長效機制，進一步提高城市管理的信息化水平。注重管理實權的合理下放，進一步提高郊區建設和管理工作的效率。重點加強郊區建設保障機制和城市運營維護機制的建設，逐步提高郊區城市管理和服務的水平，促進城鄉管理方式的合理銜接，形成城鄉一體化的城市管理格局。
4.推進城鄉信息基礎設施建設一體化。加強信息基礎設施規劃和建設，深入推進基礎通信管線、通信機房、無線通信基站等信息基礎設施的集約共建和資源共享。建設光纖寬頻網路，推進農村地區光纖接入改造；最佳化第三代移動通信（3G）網路，推進郊區城鎮化地區及主幹道路3兆比特/秒（Mbps）以上無線寬頻接入。加快郊區有線電視網路整合、改造、數位電視整體轉換，推進郊區下一代廣播電視網絡（NGB）建設，推進廣播電視網、電信網、網際網路“三網融合”。深入推進農業生產經營中的信息技術套用，支持測土配方等農業基礎資料庫建設和套用。鼓勵農產品交易中的電子商務套用，促進農業增產、農民增收。
五、推進城鄉一體化發展的保障措施
“十二五”期間，要進一步創新體制機制，加大政策扶持力度，努力從組織、規劃、資金、管理、人才等五大方面構築城鄉一體化發展的堅實保障。
（一）健全統籌城鄉發展的推進機制
打破條塊分割、統籌整合資源，市、區（縣）聯手創建“部門聯動、政策集成、資金聚焦、資源整合”的統籌城鄉發展運作機制，成立由市領導牽頭，市相關部門及區縣參加的聯席會議制度，上下聯動、條塊協作。加強對城鄉一體化發展所涉及的重大問題、重大項目進行研究與決策；研究和制定統籌城鄉一體化發展的指導意見與行動方案；滾動推進實施城鄉一體化發展三年行動計畫；建立城鄉統籌發展水平綜合評價指標體系，定期發布城鄉一體化發展指數，綜合評價城鄉一體化發展水平；建立健全對各區縣各部門的考核辦法，把推進城鄉一體化建設工作實績作為考核各級幹部政績和工作水平的重要內容，形成分工協作、責任明確、績效考核的長效激勵約束工作機制。鼓勵有條件的區縣先行試點，探索建立城鄉一體化發展的示範區，在農民持續增收、農村集體經濟產權制度改革等方面走在全國前列。
（二）構建城鄉一體的規劃體系
加強規劃引導，牢固樹立城鄉一體化的規劃理念，拓展各類規劃的覆蓋廣度，積極推動發展空間拓展和配置資源最佳化。按照城鄉全面協調可持續發展的要求，加快建立全面覆蓋城鄉的一體化規劃體系，強化對市域空間的整體規劃。最佳化完善新城規劃布局，編制完善城鎮及村莊規劃，加快完善城鄉建設敏感區規劃，促進城鄉一體化發展規劃與城市總體規劃、土地利用總體規劃、產業布局規劃、區縣和重點鎮規劃等各項規劃有機銜接、協調統一。強化對城鄉各項規劃的集中管理，建立行之有效的規劃管理體制，確保城鄉一體化規劃順利實施。
（三）建立市、區（縣）兩級的投入機制
發揮資金保障在城鄉一體化發展中的引領作用，形成市、區（縣）兩級政府主導的財政投入機制，嚴格按照中央關於“三個高於”（財政支農資金增量高於上年，預算內資金用於農村建設的比重高於上年，直接用於改善農村生產、生活條件的資金高於上年）的要求，加大公共財政對城鄉一體化的扶持力度。有條件的地區試點推行農村土地流轉費補貼、務農農民直接補貼、村級組織運行費用補貼等相關政策，進一步促進農民持續增收。結合城市建設重點逐步轉向郊區的發展趨勢，進一步完善市、區（縣）體制分工，對近、遠郊加大分類指導力度。以區（縣）政府投入為主，市級財政補助為輔，建立健全城鄉統籌發展的政府投入機制，支持郊區城鄉基礎設施建設、公共服務和社會事業發展、村民創業就業、農業生產等，減少資金投放的中間環節，提高資金使用效率。
（四）建立更為靈活的城鄉統籌管理體制
通過制度創新和管理創新，加強市級層面的統籌協調，提高區（縣）級層面的貫徹執行力。進一步下移管理重心，給予郊區更大的自主發展權，增強區（縣）統籌城鄉發展的積極性和主動性。打破行政區劃界限，在社會事業、公共服務、要素流動等方面，探索跨區域的聯動共享機制。鼓勵和支持浦東、閔行等有條件的地區在農民增收及創新城市支持農村、工業反哺農業的體制機制方面先試先行，以點帶面，有序推進全市城鄉統籌發展。
（五）強化統籌城鄉發展的人才保障機制
加強統籌城鄉發展的人才隊伍建設，通過政策引導、掛職鍛鍊、崗位交流等多種手段，促進中心城區與郊區、鎮村之間行政人員、管理人才、專業人才的相互流動。完善村級組織管理人才選拔任用制度，從本鄉本土優秀人才中選拔村級組織帶頭人。建立集規劃、開發、培訓、交流、使用、服務、推廣等功能於一體，與城市人力資源市場相銜接的農村人力資源服務中心，做好農村的人才信息、人才培訓、人才招聘、人才就業指導等工作，實現城鄉人才公共服務的一體化和均等化。
附屬檔案：1.上海推進城鄉一體化發展評價指標體系及“十二五”目標
2.指標解釋
附屬檔案1
上海推進城鄉一體化發展評價指標體系及“十二五”目標
| 類別 | 序號 | 指標 | 單位 | 屬性 | “十一五”現狀值 | “十二五”目標值 |
| 財政投入 | 1 | 財政投入三農資金占全部財政支出比重 | % | 約束性 | 7.3* | 13 |
| 2 | 三農資金中用於改善民生的比重 | % | 約束性 | 32.5* | >40 | |
| 社會民生 | 3 | 城鄉居民家庭人均可支配收入比 | / | 預期性 | 2.32∶1 | 2∶1左右 |
| 4 | 城保與鎮農保養老金平均水平比 | / | 預期性 | 3.62∶1* | 逐步縮小 | |
| 5 | 城鄉居民居住質量指數比 | / | 預期性 | 0.96* | 基本一致 | |
| 6 | 城鄉義務教育階段生均經費比 | / | 約束性 | 1.32∶1* | 進一步縮小 | |
| 7 | 城鄉每萬人擁有醫生數比 | / | 預期性 | 2.41∶1* | 2∶1 | |
| 8 | 農村人均受教育年限 | 年 | 預期性 | 9.17* | 10 | |
| 9 | 城鄉從事社會工作人數比 | / | 預期性 | 2.52∶1* | 2∶1 | |
| 基礎設施 | 10 | 供水集約化率 | % | 約束性 | 60 | 90以上 |
| 11 | 村莊改造完成率 | % | 約束性 | <50 | 90以上 | |
| 12 | 範圍內擁有規模商業網點的村委會比重 | % | 預期性 | 64* | 75 | |
| 經濟發展 | 13 | 園區內工業產值占全市工業產值比重 | % | 預期性 | 53.3 | 60-65 |
| 14 | 農村土地承包經營權流轉率 | % | 預期性 | 61 | 80 | |
| 15 | 郊區服務業占生產總值比重 | % | 預期性 | 35* | 40 | |
| 資源環境 | 16 | 主要農作物秸稈綜合利用率 | % | 約束性 | 79.5 | 90以上 |
| 17 | 郊區環境空氣品質優良率 | % | 預期性 | 92 | 90以上 | |
| 18 | 郊區生活垃圾無害化處理率 | % | 約束性 | 85 | 95 | |
| 19 | 農村生活污水有效處理戶數 | 萬戶 | 約束性 | 10 | 30 | |
| 20 | 耕地優良率 | % | 預期性 | 81 | >90 |
附屬檔案2
指標解釋
1.財政投入三農資金占全部財政支出比重：衡量政府對三農工作的資金支持力度。指標=當年各級財政投入三農資金/當年全市財政支出總額。
2.三農資金中用於改善民生的比重：衡量政府對改善農民民生保障的資金支持力度。指標=當年各級三農資金中用於改善民生及其他的資金投入/當年各級財政投入三農資金。
3.城鄉居民家庭人均可支配收入比：根據城鎮、農村住戶調查資料，此指標反映城鄉居民之間的收入水平的協調性。指標=全市城鎮居民人均可支配收入/全市農村居民人均可支配收入。
4.城保與鎮、農保養老金平均水平比：根據城保與鎮保、農保的實際支付情況，衡量城保與鎮保、農保在養老金支付水平上的差異。指標=（地區當年支付城保養老金總額/地區當年領取城保養老金人數）/（地區當年支付鎮保及農保養老金總額/地區當年領取鎮保及農保養老金人數）。
5.城鄉居民居住質量指數比：根據農村住戶調查資料，以農村居民飲用水狀況、衛生廁所狀況、使用清潔能源、居室外道路條件、人均住房面積和住房結構的實際情況加權得到該指數。指標=全市城鎮居民居住質量指數/全市農村居民居住質量指數。
6.城鄉義務教育階段生均公用經費比：衡量城鄉在義務教育階段政府投入水平上的差異。指標=（城市當年用於義務教育階段公用經費總額/城市當年義務教育階段學生總數）/（鄉鎮當年用於義務教育階段公用經費總額/鄉鎮當年義務教育階段學生總數）。
7.城鄉每萬人擁有醫生數比：衡量郊區與中心城區在醫療衛生設施條件上的實際差異，考慮到該指標與每萬人擁有床位數具有高相關度，僅選取該指標衡量相關情況。指標=（城市擁有醫生總數/城市常住人口數）/（郊區範圍內擁有醫生總數/鄉鎮常住人口數），此處郊區包括寶山、閔行、松江、嘉定、青浦、奉賢、金山、崇明、浦東等區縣。
8.農村人均受教育年限比：衡量城鄉在受教育程度上的實際差異。
9.城鄉從事社會工作人員比：社會工作人員，是指在社會服務、社會管理領域，有相關專業知識、技能和方法，且從事協調社會關係，預防和解決社會問題，促進社會和諧的職業的工作人員。這一指標在很大程度上反映了各地區提供社會服務、進行社會管理的能力。指標=中心城區擁有社會工作人員總數/郊區範圍內擁有社會工作人員總數。
10.供水集約化率：衡量郊區農村集約化供水管網改造工作的力度。當前農村地區仍有70多座小水廠，通過關閉這些小水廠，加大集約化供水管網覆蓋面，能較大改善農村居民用水質量。指標=享受到供水集約化成果的面積/全市供水覆蓋面積。
11.村莊改造完成率：衡量未列入歸併及集中居住計畫的村莊整治比例。指標=累計已完成改造的農村居民戶數/列入地區自然村改造計畫的農村居民總戶數。目標確定上，根據實事目標及市農委的相關測算，“十二五”期間累計完成村莊改造受益戶數50萬戶，村莊改造完成率超過90%。
12.範圍內擁有規模商業網點的村委會比重：衡量商業設施在農村地區的配置密度及農村居民購物的便捷性。規模商業，是指擁有50平方米以上營業面積的商業設施。指標=一千米範圍內擁有規模商業網點的村委會數/全市村委會總數。
13.園區內工業產值占全市工業產值比重：衡量在推進工業向園區集中方面的進展。指標=市級及以上工業園區工業總產值/全市工業總產值。
14.農村土地承包經營權流轉率：衡量在推進農業向規模經營集中方面的進展。指標=農村承包經營用地流轉面積/全市農村承包經營用地面積。
15.服務業占生產總值比重：衡量鄉鎮服務業的發展水平。指標=當年全部鄉鎮的服務業增加值/當前全部鄉鎮的地區生產總值。
16.主要農作物秸稈綜合利用率：衡量農業生產的環境保護力度。
17.環境空氣品質優良率：衡量鄉鎮的大氣污染治理情況，空氣污染指數（API）為建成區內認證點每日環境空氣污染指數。指標=環境空氣品質優良天數（即API 指數≤100 的天數）/全年天數。
18.郊區生活垃圾無害化處理率：衡量郊區農村地區生活垃圾處理情況。指標=郊區生活垃圾無害化處理量/郊區生活垃圾總量×100%。
19.農村生活污水有效處理戶數：衡量農村生活污水的處理情況。指標=農村生活污水處理量/農村生活污水產生量。在實際統計中，一般選用（農村生活污水處理設施累計改造戶數/農村總戶數）這一指標代替。
20.耕地優良率：衡量農村耕地質量水平。指標=全市3級耕地以上面積/全市耕地面積。
