簡介
遵約機制的強制措施和多樣化的啟動方式，也可能造成締約方之間的衝突，開發中國家在有關實踐中需要特別注意。從理論上看，遵約機制與其他履約保障體制的關係、國際環境條約遵約機制對其他國際條約履約的借鑑意義，都值得進一步關注和研究。迄今，國際社會共制定了制訂240 多項全球性或區域性國際環境條約，基本形成了處理各領域環境問題的國際法律體系。為保證這些條約得以履行，近年來，國際環境法領域發展出一種新型的履約保障制度—遵約機制。
遵約機制概況
為確保締約方遵守，大多數國際環境條約借鑑了爭端解決、責任與賠償等傳統的履約保障制度。但是，多邊環境條約的權利義務具有非相對性[1]，一締約方不遵守條約義務，並不直接損害另一締約方的權利，不直接導致與另一締約方之間的爭端。而且對於國際環境條約而言，不遵約的效果具有累積性，一般要經過相當長時間才能顯示全部效果；難以將特定環境損害歸因於一個或幾個國家的作為或不作為；環境損害一旦發生，往往難以恢復原狀，經濟上的賠償也於事無補。國際環境條約權利義務的上述特點以及爭端解決機制和責任賠償制度的事後救濟性質，限制了傳統履約保障制度促進遵守國際環境條約的作用。同時，開發中國家不遵守國際環境條約義務往往是迫於履約能力不足。因此，在國際環境條約履行過程中，需要制訂一種預防性的、促進遵守條約義務的制度。由於遵約問題的複雜性和政治敏感性，在國際環境條約談判過程中確定遵約機制極具難度[2]。為推動談判，並保證條約得以履行，多數國際環境條約本身並未詳細規定處理遵約問題的制度，而是授權締約方會議制訂相關的機制和程式。根據條約授權由締約方會議進行談判，成為遵約機制形成的典型模式。
依此模式，《關於消耗臭氧層物質的蒙特婁議定書》於 1998 年建立了第一個遵約機制[3]，現已處理了一些不遵約案例。其後，《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》於 2002 年、《卡塔赫納生物安全議定書》及《氣候變化框架公約京都議定書》於 2005 年建立了遵約機制[4]。《關於持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》、《關於在國際貿易中對某些危險化學品和農藥採用事先知情同意程式的鹿特丹公約》、《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋公約》 1996 年議定書以及《糧食和農業植物遺傳資源國際條約》正在根據有關條約的授權[5]談判制定遵約機制。
幾項具體制度
各項國際環境條約情況不同，其遵約機制各有特色，但設計思路基本相似。現有遵約機制都包括如何判定締約方是否遵約、如何促進遵約兩方面的制度，正在談判的遵約機制也均涉及這兩方面的些問題。遵約機制的機構設定、啟動方式、促進遵約的措施及可能的處罰措施等幾項具體制度，與其他履約保障制度相比頗具特色。（一）遵約機制的機構設定
各遵約機制在機構上都設立了遵約委員會[6]處理遵約問題。遵約委員會是由締約方會議相關決議設立，按締約方會議授權處理遵約問題的專門機構。遵約委員會向締約方會議報告，並接受締約方會議的政策指導。其委員由締約方會議選舉[7]，行政和預算由締約方會議負責。因此，締約方會議與遵約委員會是授權與被授權的關係，遵約委員會向締約方會議負責，是締約方會議的附屬機構。
根據授權，各遵約委員會均有權可受理遵約案件並確定是否遵約的事實，包括、不遵約的原因，但是否可以採取促進遵約措施，各條約授權不盡相同。不同授權，體現了遵約委員會與締約方會議、締約方的不同關係，反映出遵約委員會的不同職能（性質和職能）。
《蒙特婁議定書》遵約委員會通過秘書處受理遵約案件，在審議遵約情形，確定不遵約事實和原因後，向締約方會議作出處理建議，未經締約方會議特別授權，委員會不能採取任何措施。從遵約機制本身的規定看，《蒙特婁議定書》的遵約委員會僅作為締約方會議的附屬諮詢機構，不直接與締約方發生聯繫，不具有任何決策或執行功能。其後建立的遵約委員會對《蒙特婁議定書》模式有不同程度的突破。
《巴塞爾公約》遵約委員會在與所涉締約方協調後，可向締約方提供諮詢意見、非約束性建議和資料，包括提出加強建立和加強管理體系的建議、獲得財政和技術援助的建議、與締約方合作擬訂自願遵約行動計畫並審查其實施情況。《生物安全議定書》遵約委員會可酌情向有關締約方提供諮詢和協助並酌情採取措施，主要措施是要求或協助所涉締約方制訂履約行動計畫，並請所涉締約方就其履行《議定書》義務所做作努力提交進度報告。《巴塞爾公約》和《生物安全議定書》的遵約委員會已不僅僅是締約方會議的諮詢機構，而且可以直接向締約方提供諮詢和協助，採取技術性措施。但委員會無權採取提供援助、告誡等實質措施，只能建議締約方會議採取有關措施實質措施。
《京都議定書》遵約委員會設立了全體會議、主席團和兩個分支機構--促進分支機構和強制執行分支機構。其中強制執行分支機構負責確定已開發國家締約方和經濟轉軌國家締約方是否遵守減限排溫室氣體義務、溫室氣體估算方法要求、國家信息通報義務和溫室氣體減排貿易資格要求，並對不遵約實施相關措施；促進分支機構負責確定所有締約方是否遵守議定書規定的其他義務，並實施相應措施。
《京都議定書》遵約委員會職能的加強較其他遵約機構更強，兩分支機構不僅有確定不遵約的明確權力，而且可以自主決定採取並實施各種措施，包括技術性措施和實質措施。遵約委員會的職能不再限於諮詢、建議，成為《議定書》框架內對締約方會議負責的一個相對獨立的決策和實施機構。雖然締約方會議可以受理關於強制執行分支機構程式不當的抗訴，並並可以四分之三多數否決強制執行分支機構的決定，但在此情況下，抗訴事項仍將退回強制執行分支機構處理。也就是說，締約方會議只是負責確保程式正當，關於遵約問題的實質性審查由遵約委員會全權負責。
（二）遵約機制的啟動方式
遵約程式啟動方式主要包括三種，即：締約國提請審查本國遵約狀況；一締約國提請審查另一締約國的遵約狀況；秘書處提請審查。
1.締約國提請遵約委員會審查本國遵約狀況，即本國啟動。締約國最了解自身的遵履約能力和遵約狀況，而且本國啟動遵約程式也最符合遵約機制的非對抗性質，因此各遵約機制均規定了本國啟動遵約程式的方式。如《蒙特婁議定書》遵約機制規定：“如一締約方認定，雖經最大善意努力仍不能完全履行議定書為其規定的義務，則可以用書面形式向秘書處提交呈文，著重解釋其認為造成不能履行的具體情況”。《巴塞爾公約》遵約機制規定，除已不能履行公約義務之外，締約方也可以就可能無法履行義務而啟動遵約程式。《生物安全議定書》和《京都議定書》遵約機制規定，任何締約方可向遵約委員會提交自身履約問題，可以理解為既包括無法履約，也包括可能無法履約。
2. 一締約國提請審查另一締約國的遵約狀況，即他國啟動。為避免遵約機製成為締約國之間相互指責的工具，各遵約機制對於他國啟動遵約程式規定了主體、程式和證據實質方面的要求。
關於他國啟動的主體要求，各遵約機製作法不盡一致。《蒙特婁議定書》遵約機制規定，“一個或多個締約方對另一個締約方在履行議定書義務方面持有保留”，即可以書面方式提交其關切，啟動遵約程式。《巴塞爾公約》遵約機制規定，按公約規定與不遵約情形直接相關或因不遵約情形受到影響的其他締約方可以啟動。《生物安全議定書》遵約機制規定，遵約委員會可受理“任何受到或可能受到另一締約方影響的締約方相應提出的報告”。《京都議定書》遵約機制規定任何締約方針對另一締約方的履約問題均可啟動遵約程式。可見，《蒙特婁議定書》和《京都議定書》對於他國啟動的主體要求較為寬鬆，只要有關注即可提起遵約程式；而《巴塞爾公約》和《生物安全議定書》則要求與不遵約情形直接相關、受到或可能受到不遵約影響的締約方才能啟動。
關於他國啟動的程式要求，《巴塞爾公約》遵約機制規定，提請審查他國遵約狀況的締約方應首先通報其遵約狀況出現爭議的有關締約方，然後雙方應努力通過磋商努力解決這一事項。其他遵約機制沒有類似的程式要求。
關於他國啟動的證據實質要求，《蒙特婁議定書》遵約機制規定，提請審查應有確鑿的資料予以支持。《巴塞爾公約》遵約機制規定，來文應提供確證來文的資料。；委員會如認為來文屬無關緊要的瑣事或依據明顯不足，可拒絕受理。《生物安全議定書》遵約機制規定，在銘記《議定書》目標的情況下，委員會得拒絕審議其他締約方提出的逃脫責任或沒有根據的報告。《京都議定書》遵約機制規定，他國啟動應具備充分信息的佐證，不是微不足道或無確實根據，並以議定書的要求為依據。
3.秘書處啟動。秘書處在協助締約國履約和接收、編輯締約國履約報告過程中，對於締約國履約狀況有一定一定程度的程度的了解。但秘書處的職能是為締約方服務，對於啟動遵約機制與其服務職能是否衝突，存在不同理解，各遵約機制對於秘書處能否啟動遵約程式，也有不同的規定。《生物安全議定書》遵約機制未規定秘書處啟動的方式。《蒙特婁議定書》和《巴塞爾公約》遵約機制規定秘書處可以啟動遵約程式。兩遵約機制關於他國啟動的實質證據要求同樣適用於秘書處啟動，此外，還分別規定了程式要求。《蒙特婁議定書》“不遵守情事”遵約機制規定，秘書處可請有關締約方就有關事項提供必要的資料，如三個月內或該事項具體情況需要的更長期限內有關締約方未回應，或該事項未能通過行政辦法或外交接觸得到解決，則秘書處可啟動遵約程式。《巴塞爾公約》遵約機制也規定如“所涉事項未能通過與該締約方進行磋商而在三個月之內得到解決”，秘書處可啟動遵約機制。
關於啟動方式，《京都議定書》遵約機制還規定，遵約委員會可通過秘書處接受專家審評組[8]向締約方會議提交的報告中提出的履行問題。對此存在不同理解，或認為此規定是秘書處啟動的一種形式，或認為是專家審評組啟動，或認為此規定一次性地將審查專家組報告的權力授予遵約委員會，實際上是規定了遵約委員會可根據有關報告自行啟動遵約程式。此項規定的確切含義，有待通過實踐進一步明確。
（三）促進促進遵約的措施遵約的措施及可能的處罰措施
遵約委員會在確定存在或可能存在不遵約情事後，可考慮不遵約情事的原因、類型、程度、頻率以及所涉締約方的履約能力，根據授權自行採取或建議締約方會議採取促進遵約或懲罰不遵約的措施。
各遵約機制均強調以促進性措施為主，具體措施大致相同，有以下幾類：1.提供諮詢，包括就開發中國家和經濟轉軌國家如何獲得財政和技術援助提供建議；2.要求或協助締約方制訂履約計畫，並定期審查履約計畫的實施情況，以便在商定時間內實現遵約；3.提供資金和技術援助，加強能力建設，包括協助收集和匯報數據、提供信息、培訓、轉讓技術、協助建立和加強管理體系等；4.警告並視情公布不遵守情事。警告和公布不遵守情事，雖然意在敦促締約方遵約，但已具有一定懲罰性質。
採取了上述促進性措施之後，仍有可能發生不遵約情事，是否需要採取更為嚴厲的懲罰性措施，各遵約機製作法不盡相同。《巴塞爾公約》遵約機制對此未作規定，《生物安全議定書》遵約機制有意迴避了“更為嚴厲的措施”，留給以後的締約方會議決定。《巴塞爾公約》遵約機制對此未作規定，《生物安全議定書》遵約機制有意迴避了“更為嚴厲的措施”，留給以後的締約方會議決定。《蒙特婁議定書》遵約機制規定，可根據關於暫停條約實施的適用國際法規則[9]，暫停議定書規定的具體權利和特權，包括締約方與工業合理化、生產、消費、貿易、技術轉讓、財務機制和體制安排有關的權利。《京都議定書》遵約機制規定，對於不遵約的已開發國家和經濟轉軌國家，強制執行分支機構可暫停其參加溫室氣體減排貿易的資格，；如締約方排放量超過排放指標，還將在該締約方下一承諾期的排放指標中扣減超量排放1.3倍的排放指標。
從促進遵約的措施遵約機制的後果看，《京都議定書》遵約機制的措施最多地帶有具強制性。根據《蒙特婁議定書》遵約機制，暫停締約方權利需依據關於暫停條約實施的適用國際法規則，即需要其他締約國協商一致。而《京都議定書》由遵約委員會強制執行分支機構決定採取強制性措施，表決程式相對便捷[10]。另外，如果說暫停締約方權利仍然具有敦促履約的性質，《京都議定書》遵約機制扣減1.3倍排放指標的措施則具有更明顯的懲罰性質。但《京都議定書》遵約機制措施的強制性，更多地反映了談判過程中已開發國家和開發中國家均有強烈的政治意願，尚不能說明遵約機制發展的強制性趨向。
雖然強制性措施的根本目的也在於通過威懾促進條約的履行，但有可能影響條約的普遍性，引起締約國之間的對抗，損害條約的實施效果，因此強制性措施並未被各遵約機制一致採用。《蒙特婁議定書》和《京都議定書》遵約機制雖規定了強制性措施，但對強制措施的適用進行了限制，僅限於一再發生的重大違約情況；從程式上看，真正決定採取強制性措施，相當困難；而且由締約方會議決議建立的遵約機制，法律約束力有限。有關實踐中，也都是採用促進性措施，目前還沒有適用懲罰性措施的案例。因此，可以說，遵約機制的措施是以促進性為主，以強制性為輔。
特性、原則與作用
（一）遵約機制的特性遵約機制是為了彌補爭端解決、責任與賠償等傳統履約保障制度對促進國際環境條約履約的不足而發展出來的，表現出與傳統履約保障制度不同的一些新特點。
首先，遵約機制以預防性為主，兼具事後救濟功能。爭端解決機制、責任與賠償制度以締約方在條約解釋和適用方面的爭端、實際發生或可能發生的損害為前提，而遵約機制則不受此限制，只要存在或者可能存在不遵約的事實即可啟動，更加注重預防不遵約、預防爭端,從而預防環境損害的發生[11]。
其次，遵約機制以促進性為主，懲罰性為輔。遵約機制的基本目標包括促進遵約和處理不遵約兩方面[12]。前一方面的目標無疑是促進性的，在處理不遵約方面，各遵約機制也均在程式上強調非對抗性，在處理結果上強調以促進性措施為主，以懲罰性強制措施為輔。因此，遵約機制整體上是促進性的。
第三，遵約機制是在有關條約框架內解決可能出現的不遵約問題。爭端解決和責任賠償程式需由權利受到或可能受到影響的締約方或其國民啟動，通過雙邊渠道政治解決或提交國際司法機構解決，主要由締約方自行實施解決方案。而遵約機制可由本國、他國或秘書處啟動，通過遵約委員會或締約方會議來確定遵約狀況並處理不遵約。無論從啟動、審理或是實施看，遵約機制均較傳統履約保障機制具有更多的多邊性質。
遵約機制的上述特性使之明顯有別於傳統履約保障制度，同時，實踐中遵約機制與其他履約保障制度可能交叉利用，形成複雜的關係。比如，當遵約委員會就締約方不遵約採取強制性措施時，事實上是在決定該締約方的權利義務。如果有關爭端解決機制國際法院或仲裁機構正在處理關於同一不遵約的爭端，兩個機制有可能作出不盡一致的決定。締約方如何處理兩種機制可能不同的決定？現有遵約機制大都有“遵約機制不妨礙爭端解決機制”的規定，是否意味著遵約機制與爭端解決機制的決定效力存在效力優先等級，還是僅指程式上不妨礙？《蒙特婁議定書》曾經特設法律工作組，試圖界定兩者的關係，但是由於這一問題的複雜性而放棄。迄今，還沒有出現就同一問題同時啟動遵約機制和爭端解決機制的案例，但兩者的關係值得在理論上進一步預作研究。
（二）“共同但有區別責任”原則的適用
各遵約機制普遍規定了非對抗、合作、透明等原則，但對於應否適用“共同但有區別責任”原則，已開發國家與開發中國家觀點分歧。已開發國家主張，根據“條約必須遵守”原則，各國應履行對其有約束力的條約所規定的義務；既然在條約義務的設定方面已經考慮的開發中國家的特殊困難，而且開發中國家已同意受該條約約束，如無《維也納條約法公約》規定的特殊情形，開發中國家不得不履行其相應義務。而開發中國家則主張，遵約機製作為條約的附屬檔案，應適用條約的原則，包括“共同但有區別責任”原則；開發中國家的履約能力取決於已開發國家履行資金和技術援助義務的情況，開發中國家不遵約多出於履約能力不足，與已開發國家緣於政治意願不足的不遵約應區別對待。
但遵約機制是否應遵循“共同但有區別責任”原則，即區分已開發國家和開發中國家的不同責任，目前作法不一。“共同但有區別責任”原則在《京都議定書》遵約機制中體現最明顯：機制序言規定應遵循《氣候變化框架公約》第三條[13]；促進分支機構應根據“共同但有區別責任”原則採取措施；強制分支機構僅處理附屬檔案一已開發國家和經濟轉軌國家的遵約問題，強制性措施僅適用於這些國家，但強制分支機構中也必須有來自開發中國家的委員。《蒙特婁議定書》遵約機制對“共同但有區別責任”原則無具體體現。《巴塞爾公約》遵約機制規定，應特別注重開發中國家和經濟轉軌國家的特殊需求。《生物安全議定書》履約遵約機制規定，應充分考慮開發中國家締約方、特別是其中的最不已開發國家和小島嶼開發中國家締約方以及經濟轉軌國家“在執行《議定書》方面遇到的困難”。《巴塞爾公約》和《生物安全議定書》遵約機制的規定雖與“共同但有區別責任”原則不完全一致，卻是已開發國家和開發中國家均可接受的折衷安排。
（三）遵約機制的作用
國際環境條約的不遵約，對開發中國家而言主要原因是履約能力不足，對已開發國家則更多是由於缺乏政治意願。已開發國家政治意願不足，對於履行向開發中國家提供資金和技術援助的義務態度消極，造成開發中國家履約能力不足，是國際環境條約不遵約的根源。
對開發中國家來說，已開發國家提供援助的制度是國際環境條約的前提和核心。遵約機制強調通過促進性措施提高履約能力，是國際環境條約援助制度的強化和補充，有助於開發中國家獲得履約援助，是對援助制度的強化，提高履約能力，可以在一定程度上解決由於履約能力不足造成的不遵約。在《蒙特婁議定書》的實踐中，遵約機制處理了多起經濟轉軌國家的不遵約案例，對協助這些國家解決履約困難，促進《蒙特婁議定書》的實施起到了重要作用[14]。
同時，遵約機制的作用也存在一些局限。最主要的局限在於，多數國際環境條約關於技術轉讓、資金支持、能力建設的條款較為原則，難以建立評價是否遵約的明確標準，遵約機制遵約機制對於促進已開發國家履行援助義務作用有限。其次，遵約機制啟動方式多樣，由有可能造成締約國之間以及締約國與秘書處之間的矛盾；過於強制的措施也可能引發對抗，影響條約的實施效果。另外，而且在採用強制措施的遵約機制中，只有《京都議定書》遵約機制明確了強制措施不適用於開發中國家，其他《蒙特婁議定書》遵約機制則沒有類似規定，對於強制性措施是否適用於開發中國家由於履約能力不足造成的不遵約，有必要進一步明確。
綜合而言，遵約機制是針對國際環境條約權利義務的非相對性特點及環境損害難於歸因、難以恢復的特點來促進條約遵守的有益制度探索，是對傳統履約保障制度的新發展，對環境條約以外的國際條約也具有一定借鑑意義。但整體來說，遵約機制的成效作用還有待實踐進一步檢驗。特別是《京都議定書》遵約機制有著更強有力的機構設定、啟動程式和處理措施，並已啟動修訂議定書的程式以將有約束力的程式和機制納入議定書，《京都議定書》遵約機制如何發展，將對議定書的履行發揮何等作用，值得觀察。
