界定
目前，發展“社區銀行”的呼聲日益高漲，業已成為金融改革的熱門話題之一。發展“社區銀行”是緩解小企業和個體工商戶貸款難的治本性措施，是改善金融生態和巨觀調控的必要措施。
社區銀行的概念來自於美國等西方金融已開發國家，其中的“社區”並不是一個嚴格界定的地理概念，既可以指一個省、一個市或一個縣，也可以指城市或鄉村居民的聚居區域。凡是資產規模較小、主要為經營區域內中小企業和居民家庭服務的地方性小型商業銀行都可稱為社區銀行。
Community Banks什麼是“社區銀行”？如何界定“社區銀行”？對此，應當注意三點：
第一、在美國，“社區銀行”就是小型商業銀行。
“社區銀行”（Community Banks）是外來語，源自於美國，因而，界定“社區銀行”，首先應當考察美國的“社區銀行”。在美國，“社區銀行”的邊界也不十分清晰，只是對（資產總額小於10億美元的）小型商業銀行的通常稱謂。也即，“社區銀行”有兩個基本特點，一是規模小，二是商業銀行。美國的商業銀行相當發達，2004年，數量占美國銀行總數的41%（其餘為，儲蓄銀行7%，信用合作社51%）和資產總額占79%(其餘為，儲蓄銀行 16%，信用合作社5%)。美國的商業銀行大體分為5個層次，按經營規模由大到小依次是：
①跨國銀行，資產總額通常超過100億美元，業務範圍遍及全球；
②全國性銀行，業務範圍遍及全國；
③超級區域性銀行，在某個特定的區域內開展廣闊的金融業務；
④區域性銀行，通常具有中等規模；
⑤社區銀行，規模較小，資產不超過10億美元的銀行。
2002年6月末，美國共有‘社區銀行“7258家，占商業銀行總數（8005家）的90.67%;員工30.79萬人，資產總額8030.77億美元，負債總額7224.45億美元，所有者權益806.32億美元，分別占全美國商業銀行的17.87%、12.30%、 12.25%和13.33%；平均每家銀行的資產總額為1.11億元，所有者權益為1111萬美元。“社區銀行”由於規模小，因而分支機構也少，2002 年平均為3.4個（含總行），最多的在10個左右，分布在當地，很少在別州或別的國家。“社區銀行”主要為小企業及個人小客戶服務，決策靈活，服務周到，貼近客戶，一般不發放沒有抵押物的貸款；同時，為保證競爭力，存款利率高於大銀行，貸款利率低於大銀行，收費也更低廉。
表一 社區銀行與大型銀行的收費
| 收費項目 | Sovereign銀行 | Fleet銀行 | 第一聯邦儲蓄銀行 | Rockland信託 | 東方銀行 | 社區銀行 |
| 維護月費 | $16,00 | $16,00 | $10,00 | $10,00 | $12,00 | $7.00 |
| 支票和借款支付(次) | $0,19 | $0,20 | $0,25 | $0,20 | $0,19 | $0.15 |
| 存貸款(次) | $0,90 | $0,95 | $0,20 | $0,70 | $0,90 | $0.40 |
| 貴重物品保管業務(件) | $0,11 | $0,12 | $0,10 | $0,10 | $0,11 | 免費 |
| 透支 | $25,00 | $25,00 | $25,00 | $22,00 | $25,00 | $20.00 |
| 保管物品歸還 | $8,00 | $6,00 | $7,00 | $2,53 | $5,00 | $5.00 |
| 停止支付 | $20,00 | $20,00 | $20,00 | $20,00 | $10,00 | $10.00 |
| 匯入業務 | $10,00 | $10,00 | $5,00 | $10,00 | $11,00 | $10.00 |
| 匯出業務 | $18,00 | $15,00 | $18,00 | $15,00 | $15,00 | $10.00 |
第二、在我國，“社區銀行”應界定為“縣域商業銀行”。
社區銀行之所以應當如此界定，基本理由有二。一則，美國“社區銀行”的規模大致與我國的城市信用社相近，而我國的城市信用社是業務活動範圍不超過縣域的商業性銀行機構。2002年末，美國“社區銀行”資產總額的平均值為人民幣9.2億元。2004年末，我國中小商業銀行的資產總額平均值是：股份制商業銀行 3815億元，城市商業銀行151億元，城市信用社4.4億元。其實，若考慮到美國的人均GDP要比我國大得多（以匯率計，為30倍左右，以購買力平價計，為8倍左右），因而就“真實的”相對規模（無論按哪種方法計算）而言，美國“社區銀行”資產總額的平均值實際上還要小於我國的城市信用社。二則，我國與美國同為大國，美國的商業銀行層次體系對我國有較大的可借鑑性，今後，我國的較為完善的商業銀行體系中，與美國“社區銀行”相對應的層次將是“縣域商業銀行”。目前我國的商業銀行體系還遠未完備，根據我國的實際國情，未來的商業銀行體系也將有5個層次。資產規模最大的是跨國銀行，目前工、農、中、建、交等銀行已在境外設有機構，並且規模也進入世界大企業500強，它們（並包括其他可能的銀行）中的一家或數家，將有可能發展成為我國的跨國銀行。其次為“全國性商業銀行”。目前除了工、農、中、建、交行外，還有11家股份制商業銀行可以在全國範圍內開展業務活動，今後還將繼續增加。再次為“省域商業銀行”，它們可以在一個省（市、區）範圍內開展經營。浦發、廣發、興業等銀行在未成為全國性銀行前都屬於這一類。這個層次的銀行雖然暫時沒有，但是今後是不可缺少的。又次為“市域商業銀行”，這就是目前的113家城市商業銀行。最次為“縣域商業銀行”，其業務活動範圍不能跨越縣域，現行的城市信用社便屬於這一檔次。
第三、要注意區別“社區銀行”和“社區性”的銀行。
有的在界定“社區銀行”時偏重在“社區”一詞上做文章，進而把業務活動範圍局限於某一地區的農村信用社和城市商業銀行劃入“社區銀行”範疇。這是不妥當的。前文中已述，“社區銀行”包含兩個基本要素，一是小型，二是商業銀行。城市商業銀行雖是商業銀行，但已絕對算不上“小型”。一則，其平均資產總額即使按匯率計算也已經遠遠超過美國的“社區銀行”。二則，其業務活動範圍市（地），通常有數百萬人口（目前一個市（地）僅一家城商行），而美國的“社區銀行”則平均不到4萬人口中便有一家，相差甚遠。二則，農村信用社（包括縣聯社）的業務範圍雖為縣域甚至更小，但它們不是商業銀行，而是具有強烈政策性的行政化金融機構；即使在改組為農村合作銀行或農村商業銀行後，上述性質仍未改變。這主要表現在：
①那些虧損累累、無效益可言的分支機構，只要有支農需求，仍然不允許撤銷；
②不僅必須把支持“三農”放在首位，而且發放小額農貸的重要乃至主要動力來自於上級部門的行政指令；
③即使組建為農村商業銀行或農村信用合作銀行，其主要負責人仍然由其上級——省聯社或其他形式省級管理機構——決定，而不是由“三會”決定。
同時，在美國，也還存在大量的信用合作社和政策性的社區發展金融機構（Community Development Financial Institutions）,這兩類機構的業務活動範圍也是“社區性”的，但它們都不是“社區銀行”。
美國社區銀行的發展評述及啟示
社區銀行（Community Bank）源自美國。根據美國獨立社區銀行協會（Independent Community Bankers of America, ICBA）的定義，社區銀行是由地方1自主設立和運營、資產規模在十億美元以下、獨立2的小商業銀行及其它儲蓄機構。美國共有大約8000家社區銀行，遍布43000個地區，其中北部（24%），中西部（20%），東南部（20%），西南部（16%），西部（10%），東北部（10%）3。與通常將各地吸引的存款投放到自己認為可能獲得最高收益地區的大銀行不同，社區銀行是從當地住戶和企業吸收存款，並向當地住戶、企業（特別是中小企業）、農場主提供金融服務。
一、社區銀行在美國商業銀行體系中地位的變化
1、併購浪潮導致美國社區銀行的數量、資產及存款份額顯著下降
近二十年來，資本市場的迅速成長、投融資途徑的增加和非銀行金融機構的發展使傳統銀行業務在金融業的市場份額不斷下降，銀行的金融中介作用削弱。為此，許多銀行通過併購重組來擴大市場份額和業務領域，以獲得規模經濟效應、範圍經濟效應和改進管理效率等。經濟全球化、金融資本國際化又進一步刺激了銀行併購活動的開展，持續不斷的併購一直是美國商業銀行發展的主鏇律。美國銀行業自1980年以來共發生了9418起併購，其中小併購多達8970起4，占併購總數的95%多。而小併購中，被收購銀行資產規模在5000萬美元以下的併購4158起，5100萬到1億美元的併購2010起，1億美元以上到5億美元的併購2448起，5億美元以上到10億美元的併購354起5。由於併購浪潮的襲擊，美國社區銀行的數量、資產及存款份額都出現了顯著下降。
2、美國社區銀行的經營業績一直較好
美國商業銀行體系巨大的併購風潮給社區銀行帶來了激烈的競爭壓力，但是在數量急劇減少、資產及存款份額顯著下降的背景下，社區銀行在美國商業銀行體系中的地位並沒有下降。這一方面是因為雖然社區銀行的絕對數量下降了，但2003年底，社區銀行數量仍占所有商業銀行數量的94%6；另一方面是因為從總體上看，社區銀行特別是大型社區銀行7一直保持著較好的經營業績。
1985-2003年，美國社區銀行的平均資產回報率指標僅略低於中等規模銀行和25強銀行。社區銀行中，小型社區銀行的資產回報率低於大型社區銀行和中型社區銀行的資產回報率。同時，社區銀行與借款者保持緊密的長期夥伴關係，能夠在整個貸款期中謹慎地控制風險，因此在反映資產質量的不良資產率指標中，社區銀行的資產質量略高於中等規模銀行和25強銀行。這些事實表明，經過併購浪潮後生存下來的社區銀行具有較強的生命力和較高的效率。
3、社區銀行在美國商業銀行體系中仍占據重要地位的關鍵原因
經過併購浪潮後，社區銀行仍在美國商業銀行體系占據重要地位的關鍵在於：雖然大銀行有規模經濟、範圍經濟等一系列比較優勢，但一般而言，大銀行由於機會成本較高、信息不對稱可能導致道德風險過大等原因，不願意向“硬信息不透明”的中小企業和農場主發放貸款。與大銀行傾向於根據從財務報表和信貸報告中得到 “硬信息”向大企業貸款不同，社區銀行側重“關係銀行業務”（Relationship banking），其市場定位就是依靠人際關係，根據借款人的個人品德及管理能力等“軟信息”（通過與借款人及其周圍知情人長期的親身互動才能蒐集到）做出貸款決策，滿足當地居民、中小企業和農場主的金融服務需求。因此，雖然過去20年裡社區銀行向小企業貸款的份額有所下降，但仍提供小企業貸款的幾乎 1/3和小額商業房地產貸款的40%多。在農業貸款中其重要性更大，提供農場房地產貸款的65%，農場經營貸款的61%和小額農場貸款（低於50萬美元）的75%8。總之，一個健全、高效的商業銀行體系不僅要有大銀行，而且要有為數眾多的社區銀行。在更多的情況下，大銀行和社區銀行不是競爭關係，而是互補關係。
二、美國社區銀行的競爭對手
1、美國社區銀行競爭對手類型
美國社區銀行的業務領域較廣，從大的方面來說涉及商業銀行業務、農村金融業務以及客戶金融服務。
大銀行在社區銀行涉足的商業銀行業務領域和客戶金融服務領域占據了很大的份額。據統計表明，只有資產在5—10億美元之間的社區銀行把大銀行作為主要的競爭者，而且社區銀行和大銀行的競爭僅集中在商業信用貸款、個人信用貸款、房屋淨值貸款（Home Equity Loan）等兩者都涉足的商業線上。社區銀行自身對大銀行的態度再一次反映了美國社區銀行的定位不同於大銀行，在很大程度上它們和大銀行是互補關係，而不是競爭關係。
2、美國社區銀行的主要競爭者——信用社概況
社區銀行認為其他社區銀行、信用社是強有力的競爭者。把其他社區銀行看作主要的競爭者是因為彼此在短、長期對企業、農場主的貸款、客戶的無擔保貸款、客戶和行業存款等核心業務上的競爭。把信用社看作主要的競爭者是因為彼此在對農場主的貸款、客戶的無擔保貸款、客戶存款等業務上的競爭。
美國的信用社是由會員擁有、按照民主原則由會員共同管理、非盈利性的合作金融機構。凡是按照信用社章程規定，符合會員資格的人，只要在信用社中存入5美元，就能取得會員資格，享受信用社提供的存貸款服務和相關的金融服務。信用社是真正民主管理的金融機構，一切重大事宜都通過會員大會決定，會員無論存款多少，都擁有一票的投票權。美國信用社管理局（the National Credit Union Administration, NCUA）把信用社分為聯邦特許的信用社和州特許的信用社，其中聯邦特許的信用社又分為社區信用社、單一共同紐帶信用社、多重共同紐帶信用社。社區信用社的成員來自同一社區（含農村地區），成員之間有相同的信息和/或相互聯繫；單一共同紐帶信用社的成員來自單一的協會或職業等；多重共同紐帶信用社的成員可以是來自同一協會，也可以是來自同一職業，或者其他。最近幾年，美國的信用社與商業銀行一樣經歷了大規模的併購，單一共同紐帶信用社、多重共同紐帶信用社、州特許信用社的數量都出現了下降。但自從1997年以後，社區信用社出現顯著的增長，增幅為162%（雖然2003年時，大約只有1000家，構成信用社的11%）。與此同時，社區信用社的資產份額也大幅增加，從剛超過3%到12%多。
對信用社給予有別於商業銀行體系的政策扶持是美國當局（包括國會）的一貫立場。正是這種扶持，使得美國不以贏利為目的的信用社與以贏利為目的的商業銀行體系並行發展，實現美國信貸結構的穩固。美國對信用社的扶持政策主要包括：一是始終如一地推行對信用社的免稅待遇，信用社的財產、資本、準備金、利潤、其他資金以及經營收入，免除一切由國家、各州、領地和地方稅收機關徵收的稅收；二是切實保障信用社的自主經營權利，信用社的經營管理、會員入社、資金使用、收益分配、人事任免都由信用社自主決定，比如信用社可自主決定其存貸款利率；三是信用社不交存款準備金；四是建立與信用社一體的、服務於信用社及其會員的信合保險，為信用社及會員提供充分的財務安全保障。
3、社區銀行和信用社的競爭
2003年底，88%的信用社持有的資產在1億美元之下，然而只有50%的社區銀行持有的資產在1億美元之下。此外，信用社和社區銀行一般都位於不同的地理位置。規模和地理位置的不同暗示社區銀行面臨著信用社的激烈競爭。對20個既存在社區銀行又存在信用社的地區的調查結果證實了這一暗示。從1994年到2003年，這些地區信用社的存款份額平均增加了大約8%，而社區銀行的存款份額平均下降了7%9。社區銀行面臨信用社激勵競爭的原因在於，社區銀行和信用社（特別是社區信用社）在農村金融領域、客戶服務領域的業務有相似之處，如對農場主的貸款、客戶（含農戶）的無擔保貸款、客戶（含農戶）存款等業務，而在信用社有著諸多扶持政策的同時，社區銀行作為商業銀行並沒有這些扶持政策。
但由於美國的信用社是以針對個人服務為主，社區銀行卻是以針對中小企業和個人服務為主，因此，雖然信用社（特別是社區信用社）讓社區銀行感到了強有力的競爭壓力，但並沒有形成對社區銀行的有力挑戰。
三、美國社區銀行的資金來源
美國社區銀行的主要資金來源是大量穩定的核心存款（Core Deposit）。社區銀行的存款客戶主要是社區內的農場主、小企業和居民，短期記憶體款餘額可能有所波動，但長期來看是相對穩定的。這部分存款為社區銀行提供了廉價且穩定的資金來源，是社區銀行保持流動性的“核心”。在有既定的核心存款來源的情況下，社區銀行對存款服務收取的手續費通常會低於大銀行。例如，美國大銀行對簡單的存摺賬戶所收取的平均年度手續費比社區銀行高72%。此外，由於社區銀行一般是向難以從大銀行獲得貸款的當地小企業、農場主提供資金支持，因而會收取比較高的貸款利率，這樣社區銀行獲得的淨利差就高於大銀行，從而能向存款支付更高的利率。近年來，美國社區銀行也開始運用其他非傳統資金來源。
但總的來說，美國社區銀行發現有些借鑑大銀行資金來源而出現的資金來源（如資產證券化等）並不適合社區銀行，因為吸引多渠道資金在某種程度上超過了社區銀行的經營能力，容易導致風險的產生。與開發新的非傳統資金來源相比，社區銀行還是應該把傳統的核心資金來源經營得更加有效。
四、美國社區銀行穩健經營的制度保證
1、健全的法律體系
美國的《社區再投資法》、《小企業法》等為社區銀行的生存定位提供了法律保障。美國1977年頒布的《社區再投資法》（Community Reinvestment Act, CRA）對社區銀行的發展進行了規範和約束，其後該法規屢經修訂（2002年重修訂了一次）。《社區再投資法》規定，每家經營存貸業務的金融機構必須對其滿足這個社區的信貸需求的請求記錄在案（下稱“CRA記錄”），而且要求銀行監管機構對每家金融機構的CRA記錄進行定期評估，並且將評估結果作為審批該機構申請增設存款分支機構、開展新業務甚至金融機構之間併購的一個重要考慮因素。而《小企業法》是為了解決中小企業融資難而制定的。根據該法設立的小企業管理局，促進商業金融機構向小企業融資的具體措施包括：制定針對小企業的各種優惠貸款條件；建立貸款擔保二級市場；指定優先向小企業貸款的銀行（通常是社區銀行）；為小企業融資提供履約擔保服務。
2、完善的存款保險制度
美國在1933年通過“格拉斯- 斯蒂格爾”法案，成立了聯邦存款保險公司，並隨即對當時全美9900家獨立註冊的銀行和儲蓄機構提出了半強制性的參加存款保險的要求。存款保險制度是一個專門針對所有存款類金融機構的保險措施，即一旦金融機構經營出現風險甚至倒閉，無法向存款者兌付存款的話，該保險基金可替金融機構向存款者還款。存款保險制度的建立，增強了存款人對社區銀行的信心，維護了社區銀行的信譽，為社區銀行提供了與大銀行平等競爭的重要制度環境。
3、嚴格的監管制度
隨著業務規模的不斷擴大，美國社區銀行開始引進股份制。鑒於此，美國社區銀行的監管體系是以社區銀行內部控制為基礎，政府相關部門的專職監管為核心，自律組織的自律監管為依託，中介組織的社會監督為補充。在政府監管上，州特許社區銀行要受到美國聯邦存款保險公司和州政府的金融監管。聯邦特許社區銀行不但要受到美國聯邦存款保險公司和州政府的金融監管，同時還要受到美國聯邦儲備銀行和美國貨幣監理署的金融監管。聯邦儲備銀行著重監管信用，貨幣監理署著重監管業務，存款保險公司著重監管資產的流動情況，而州政府則監管社區銀行是否恪守了相關的各項金融法規，特別是是否恪守《社區再投資法》的各項規定。在自律監管方面，美國已經形成了多個社區銀行自律協會，例如，全美範圍內成立了獨立社區銀行協會（ICBA），美國銀行家協會專門設立的社區銀行分會等。
五、幾點啟示
毫無疑問，發展社區銀行對促進中小企業和農村地區融資，完善和最佳化銀行業的市場結構和市場功能，豐富金融服務品種，促進金融產品創新，填補細分市場的供給缺位，及服務社區居民等都具有重大的現實意義。針對我國的實際情況，在發展社區銀行的過程中必須注意以下幾個問題。
1、社區銀行實行股份制（但不跨區）
根據銀監會對社區銀行的定義以及美國社區銀行發展的經驗，我國無論是通過新建、還是改造方式成立社區銀行，都應該實行股份制，並通過完善的內控制度建設、合理的股權結構設計和有效的公司治理安排實現自我約束。但社區銀行和其他股份制商業銀行存在著定位上的本質區別，其基本定位是向當地中小企業和農村提供金融服務。為了保證把在本地區吸收的存款繼續投放在本地區，推動當地經濟的發展，不能設立跨區的社區銀行（這裡，我們把社區理解為最大以縣市為單位）。當前，隨著國有銀行商業化改造的推進，國有銀行更多地注重將全國範圍內吸收的存款轉移到經濟發達地區使用，造成中國資金流動的“虹吸現象”。社區銀行不跨區，將本地市場吸收的資金運用在本地市場，能夠在一定程度上緩解“虹吸現象”及其可能導致的負面影響。
2、發展社區銀行的同時推出社區信用社
目前，我國農村信用社的改革戰略發生了重大轉變，其改革方向已被重新界定為社區銀行。但不可否認，社區銀行追求的是“商業利益最大化”。我國廣大農村地區仍然有側重於“互助合作”的合作金融的需要。因此，根據2006年中央“一號檔案”《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》首次提出的 “引導農戶發展資金互助組織”，借鑑美國社區信用社近年來得到強勁發展的經驗，我國在把農信社改革為社區銀行的同時，應以村為單位，建立起民辦的社區信用合作社。同時，採取切實可行的措施改善民間金融發展的制度環境和市場環境，讓具有制度優勢、信息優勢、成本優勢、交易速度優勢的民間借貸走上正軌。
3、構建有效的社區銀行監管框架
我國在構建有效的社區銀行監管框架時，首先應該考慮相關法律法規的建設，為社區銀行監管框架建設提供必要的法律支持。相關法規必須明確規定社區銀行的設立目標就是為當地社區服務，對社區融資比例要與稅收等有關優惠政策掛鈎；社區銀行的風險管理政策；設區銀行的信息披露政策；對社區銀行的破產清算辦法等方面都應該按照市場化運作的原則進行明確的規定。其次，應建立風險監管和合規性監管並重的政府監管體系，同時充分發揮自律組織和社會中介的作用。為提高監管效率，政府監管部門對社區銀行的監管應側重於對其內控制度、公司治理結構、風險管理能力的評價，並將有關評價結果及時披露。由於社區銀行承擔了促進社區融資、服務社區的部分政策功能，享受一些政策優惠，還應注重對社區銀行的合規性監管，對社區銀行的社會服務功能進行評級，並據此在準入管理、政策優惠方面實行區別對待10。此外，為了彌補政府監管主體的局限性，我國應致力於非政府監管主體的建設，從而使銀行自律組織在社區銀行監管中發揮更大的作用。為了提高政府監管主體監管社區銀行的有效性，還應該充分發揮社會中介機構，如會計師事務所、審計師事務所、信用評級機構以及社會輿論等的監督作用，強化它們參與社區銀行監管的責任，盡其微觀層面上的風險揭示義務。
4、儘快建立存款保險制度
如果沒有存款保險制度，地方政府對社區銀行的監管也將不明確，單靠政府監管部門和行業自律組織對數量龐大的社區銀行進行監管，也是很難取得好的效果的。美國以及其他已開發國家的經驗表明，存款保險制度是社區銀行發展的基礎。如果要發展社區銀行，就必須儘快建立存款保險制度。由國家和商業保險機構共同分擔社區銀行的金融風險，不僅有利於降低國家的負擔，而且有利於對社區銀行的多頭監管，降低社區銀行的壞賬率。同時，存款保險制度還會為沒有國家財政支持的社區銀行提供信用基礎，有助於保護中小存款人的利益，提高公眾對銀行系統的信心，並使得它們可以在同一條起跑線上和大銀行競爭。
