江蘇省濕地保護條例:為了加強濕地保護，維護濕地生態功能和生物多樣性，促進 -百科知識中文網

江蘇省濕地保護條例

江蘇省人大常委會公告

第 49 號

《江蘇省濕地保護條例》已由江蘇省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議於2016年9月30日通過，現予公布，自2017年1月1日起施行。

江蘇省人民代表大會常務委員會

2016年9月30日

江蘇省濕地保護條例

（2016年9月30日江蘇省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過）

第一章總則

第一條為了加強濕地保護，維護濕地生態功能和生物多樣性，促進濕地資源可持續利用，加快推進生態文明建設，根據有關法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。

第二條在本省行政區域內從事濕地保護、利用和管理等活動，適用本條例。

第三條本條例所稱濕地是指常年或者季節性積水地帶、水域和低潮時水深不超過六米的海域，包括湖泊、河流、沼澤、濱海、庫塘等濕地。

第四條濕地保護遵循保護優先、科學規劃、合理利用和持續發展的原則。

第五條縣級以上地方人民政府應當加強濕地保護工作的領導，將濕地保護納入國民經濟和社會發展規劃，建立政府主導和社會共同參與的濕地保護機制。濕地保護管理經費和濕地生態補償經費列入財政預算。

第六條縣級以上地方人民政府對本行政區域內的濕地保護負總責。縣級以上地方人民政府應當建立濕地保護考核制度，將濕地工作納入生態文明建設綜合評價考核體系，定期對下級人民政府以及有關部門濕地保護目標完成情況進行考核。

第七條縣級以上地方人民政府應當制定政策措施，鼓勵、支持單位和個人修復濕地或者因地制宜利用採礦塌陷地、低洼廢棄地等建設濕地，改善城鄉生態環境。

第八條省人民政府成立濕地保護委員會，組織、協調、決定濕地保護工作中的重大問題。

省濕地保護委員會由省林業、水利、海洋與漁業、發展改革、財政、農業、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、旅遊、文化等有關部門組成，日常工作由省林業主管部門承擔。

設區的市、縣（市、區）人民政府可以根據需要成立濕地保護協調機構，組織、協調、決定濕地保護工作中的重大問題。

第九條縣級以上地方人民政府林業主管部門負責本行政區域內濕地保護工作的組織、協調、指導和監督，具體負責濕地保護和管理工作。

水利、海洋與漁業等主管部門按照職責，具體負責河流、湖泊、水庫、海洋的濕地保護工作。

發展改革、財政、農業、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、規劃、旅遊等部門按照相關法律法規和本條例的規定，依法做好濕地保護相關工作。

濕地所在地的鄉鎮人民政府、街道辦事處對本地區的濕地負有保護責任，應當組織村民委員會、居民委員會協助做好濕地保護工作，對破壞濕地的行為及時勸阻並報告有關主管部門。

濕地管理單位負責濕地的日常管理，組織實施濕地保護規劃，保護和管理濕地內野生生物等自然資源，管理濕地內的科研、教學、參觀、考察和生態旅遊等活動。

第十條省人民政府林業主管部門應當成立濕地保護專家委員會。濕地保護專家委員會由濕地保護相關部門和科研機構、大專院校的有關專家組成，負責對編制濕地保護規劃、擬制濕地名錄、劃定濕地範圍、制定濕地保護方案、評估濕地資源，以及其他涉及濕地保護與利用的活動提供決策諮詢意見。

第十一條縣級以上地方人民政府及其有關部門、新聞媒體應當組織開展濕地保護宣傳教育活動，普及濕地知識，提高全社會濕地保護意識。

第十二條縣級以上地方人民政府及其有關部門應當組織開展濕地保護科學研究，推廣套用科研成果，提高濕地保護水平。

鼓勵、支持單位和個人以志願服務、捐贈等多種形式參與濕地保護活動。對在濕地保護工作中作出顯著成績的單位和個人，縣級以上地方人民政府及其有關部門應當給予獎勵。

第二章規劃與名錄

第十三條省人民政府林業主管部門應當會同有關部門組織編制全省濕地保護規劃，經省人民政府批准後組織實施。

設區的市、縣（市、區）人民政府林業主管部門應當會同有關部門根據上一級濕地保護規劃，組織編制本行政區域的濕地保護規劃，經本級人民政府批准後組織實施，同時報上一級林業主管部門備案。

編制濕地保護規劃，應當通過座談會、論證會、公布規劃草案等形式，徵求有關單位、專家和公眾的意見。

濕地保護規劃應當明確濕地保護的目標任務、總體布局、保護重點、保障措施和保護投入等內容。

濕地保護規劃應當與主體功能區規劃、土地利用總體規劃、海洋功能區劃、城鄉規劃、環境保護規劃、生態紅線規劃、水資源規劃等相銜接。

第十四條縣級以上地方人民政府應當對濕地保護規劃的實施情況進行監督檢查，督促相關部門依照規劃做好濕地保護工作。

第十五條縣級以上地方人民政府林業主管部門應當按照濕地保護規劃，組織對退化和遭破壞的濕地進行科學評估，指導並督促相關部門、單位採取棲息地營造、植被恢復、水源補充、退耕（墾）還濕、污染治理、生物防控等措施進行修復。

第十六條濕地實行名錄管理。濕地名錄應當明確濕地的名稱、類型、保護級別、保護範圍、主管部門、管理單位等內容。

第十七條濕地實行分級保護制度。根據濕地保護規劃和濕地生態功能、生物多樣性的重要程度，濕地分為國家重要濕地、省級重要濕地、市級重要濕地和一般濕地，並由濕地名錄予以確定。

第十八條國家重要濕地名錄及其調整，按照國家有關規定執行。

省級重要濕地名錄及其調整由省人民政府林業主管部門會同有關部門提出，經濕地保護專家委員會論證，由林業主管部門報省人民政府批准後公布。

市級重要濕地名錄及其調整，由所在地設區的市人民政府林業主管部門會同有關部門提出，報同級人民政府批准後公布，並報省人民政府林業主管部門備案。

一般濕地名錄及其調整，由所在地縣級人民政府林業主管部門會同有關部門提出，報同級人民政府批准後公布，並報省人民政府林業主管部門和設區的市人民政府林業主管部門備案。

濕地名錄的具體管理辦法由省人民政府制定。

第十九條符合下列條件之一的，應當列為省級重要濕地：

（一）面積在一千公頃以上的濕地；

（二）濕地生態系統在本省或者區域範圍內具有典型性的濕地；

（三）生物多樣性豐富或者珍稀、瀕危物種分布的濕地；

（四）珍貴、瀕危魚類洄游所在地的濕地；

（五）具有重要科學研究價值或者較高歷史文化價值的濕地；

（六）省級和省級以上濕地自然保護區、濕地公園；

（七）其他需要列入的重要濕地。

未被認定為省級以上重要濕地，符合下列條件之一的，應當認定為市級重要濕地：

（一）面積一百公頃以上的湖泊濕地、沼澤濕地和庫塘濕地;

（二）寬度十米以上、長度十千米以上的河流濕地;

（三）面積五百公頃以上的濱海濕地；

（四）其他需要列入的重要濕地。

未被認定為市級以上重要濕地的，可以認定為一般濕地；八公頃以上的濕地，應當認定為一般濕地。

第二十條縣級以上地方人民政府對重要濕地應當設定保護界標，界標上註明濕地名稱、保護級別、範圍等內容。禁止任何單位和個人破壞或者擅自改變濕地保護界標。

第三章保護方式

第二十一條在本省行政區域實行濕地生態紅線制度。縣級人民政府應當劃定濕地生態紅線，確保濕地生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。

國家重要濕地、省級重要濕地和市級重要濕地的核心區域應當納入濕地生態紅線範圍。

濕地生態紅線管理辦法由省人民政府制定。

第二十二條縣級以上地方人民政府林業主管部門應當採取設立濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區等方式加強濕地保護。

第二十三條具備自然保護區設立條件的濕地，應當依法設立濕地自然保護區。

濕地自然保護區的設立和管理按照有關法律、法規執行。

第二十四條生態特徵典型、自然景觀獨特，適宜開展生態展示、科普教育、生態旅遊等活動的濕地，可以設立濕地公園。

設立濕地公園應當編制濕地公園總體規劃，依法辦理相關手續。濕地公園建設應當保持濕地生態系統結構與功能完整性，與周圍景觀相協調，不得破壞或者污染濕地。

第二十五條濕地公園實行分區管理，可以根據濕地的主要功能，劃分為濕地保育區、恢復重建區、宣教展示區、合理利用區等。

濕地保育區除開展保護、監測等必需的保護管理活動外，不得進行任何與濕地生態系統保護和管理無關的其他活動。恢復重建區僅可以開展培育和恢復濕地的相關活動。宣教展示區可以開展以生態展示、科普教育為主的活動。合理利用區可以開展不損害濕地生態系統功能的生態旅遊等活動。

第二十六條濕地公園分為國家濕地公園和省、市級濕地公園。

國家濕地公園的設立和管理按照國家有關規定執行。

省級濕地公園的設立，由所在地設區的市人民政府林業主管部門向省人民政府林業主管部門提出書面申請，由省人民政府林業主管部門作出決定，並報省人民政府備案。

省、市級濕地公園的設立、管理的具體辦法由省人民政府林業主管部門制定。

第二十七條對生態區位重要、生態功能明顯，尚不適宜設立濕地自然保護區和濕地公園的濕地，可以因地制宜，設立濕地保護小區。

需要設立濕地保護小區的，由縣級人民政府林業主管部門會同有關部門以及鄉鎮人民政府、街道辦事處提出濕地保護小區建設方案，報同級人民政府批准後實施。

第二十八條不適宜設立濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區的濕地，縣級人民政府林業主管部門應當根據濕地實際情況，採取相應的保護措施，保持濕地自然特性和生態功能。

第二十九條除法律、法規有特別規定外，禁止在重要濕地內從事下列行為：

（一）開（圍）墾、填埋濕地；

（二）挖砂、取土、開礦、挖塘、燒荒；

（三）引進外來物種或者放生動物；

（四）破壞野生動物棲息地以及魚類洄游通道；

（五）獵捕野生動物、撿拾鳥卵或者採集野生植物，採用滅絕性方式捕撈魚類或者其他水生生物；

（六）取用或者截斷濕地水源；

（七）傾倒、堆放固體廢棄物、排放未經處理達標的污水以及其他有毒有害物質；

（八）其他破壞濕地及其生態功能的行為。

第四章合理利用

第三十條在全面保護、面積不減、不損害濕地生態功能的前提下，濕地資源可以進行合理利用。

利用濕地資源從事生態旅遊、科普教育、農業生產經營等活動，應當符合濕地保護規劃。

第三十一條地方各級人民政府應當統籌協調濕地內的基礎設施和公共服務設施建設，為濕地合理利用提供保障。

第三十二條納入濕地生態紅線範圍的濕地，禁止占用、徵收或者改變用途。

因交通、能源、通訊、水利等國家和省重點建設項目確需占用、徵收濕地生態紅線範圍以外的濕地或者改變用途的，用地單位應當依法辦理相關手續，並提交濕地保護與恢複方案。國土資源、水利、海洋與漁業等部門在辦理相關手續時，應當根據濕地保護級別徵求相應林業主管部門意見。林業主管部門應當根據濕地生態紅線和濕地保護規劃，在十個工作日內出具相關意見；沒有出具意見的，視為同意。林業主管部門出具的意見應當作為有關部門辦理行政許可的重要依據。

經批准占用、徵收濕地的，用地單位應當按照濕地保護與恢複方案恢復或者重建濕地。

第三十三條因依法批准的建設項目施工確需臨時占用濕地的，用地單位應當依法辦理相關手續，並提交濕地臨時占用方案，明確濕地占用範圍、期限、用途、相應的保護措施以及使用期滿後的恢複方案等。國土資源、水利、海洋與漁業等部門在辦理濕地臨時占用相關手續時，應當根據濕地保護級別徵求相應林業主管部門意見。林業主管部門應當在十個工作日內出具相關意見；沒有出具意見的，視為同意。

臨時占用濕地的期限不超過二年。臨時占用濕地期限屆滿後，用地單位應當按照濕地恢複方案及時恢復濕地。

因防洪搶險等突發事件需要占用濕地的，依照有關法律、法規規定執行。

第五章監督管理

第三十四條縣級以上地方人民政府應當組織林業、農業、水利、國土資源、環境保護、海洋與漁業、住房城鄉建設等有關部門建立濕地執法協作機制，依法查處破壞、侵占濕地的違法行為。

鼓勵單位和個人檢舉破壞、侵占濕地的行為。縣級以上地方人民政府林業主管部門應當公開舉報電話。

第三十五條縣級以上地方人民政府林業主管部門應當建立濕地資源信息管理系統，會同有關部門定期組織開展濕地資源調查，並將調查結果報告同級人民政府和上一級林業主管部門。

全省濕地資源調查每十年進行一次，省級重要濕地調查評估每五年進行一次，調查工作由省人民政府林業主管部門統一組織，調查結果由省人民政府公布。

第三十六條縣級以上地方人民政府林業、農業、水利、國土資源、環境保護、海洋與漁業、住房城鄉建設等有關部門應當根據各自職責，對濕地進行動態監測，發現濕地面積減少、生態功能退化、濕地污染等情況的，應當及時採取措施予以恢復、修復。

有關部門應當將動態監測數據匯交林業主管部門，實現濕地監測信息互通共享。

縣級以上地方人民政府林業主管部門應當定期向社會發布濕地面積、水質、生物多樣性等濕地狀況的監測結果。

第三十七條縣級以上地方人民政府應當建立濕地生態補水協調機制，保障濕地生態用水。對因水資源缺乏導致功能退化的自然濕地，應當通過工程和技術措施補水，恢復濕地生態功能。

第三十八條因發生污染事故或者其他突發事件，造成或者可能造成濕地污染的，有關單位、個人應當立即採取必要的處置措施，並向林業、環境保護、水利、海洋與漁業等相關部門以及發生地縣級人民政府報告。履行統一領導職責或者組織處置突發事件的地方人民政府接到報告後，應當立即組織有關部門，針對其性質、特點和危害程度，採取有效措施，及時消除危害。

第三十九條縣級以上地方人民政府應當建立濕地生態補償機制。

按照濕地保護規劃恢復或者建設濕地造成相關權利人的合法權益受到損失的，或者因承擔濕地保護責任導致該區域經濟發展受到影響的，由縣級以上地方人民政府依法給予補償。

補償辦法由省人民政府制定。

第四十條因氣候變化、自然災害等造成濕地生態特徵退化的，縣級以上地方人民政府應當進行綜合治理，採取退耕、補水、禁捕、限捕、生態移民、封閉輪休等措施，恢復濕地生態功能。

第六章法律責任

第四十一條違反本條例規定的行為，其他法律、法規已有處罰規定的，從其規定。

第四十二條違反本條例第二十條規定，破壞或者擅自改變濕地保護界標的，由界標所在縣（市、區）有關主管部門責令限期恢復，處以一千元以上五千元以下罰款。

第四十三條違反本條例第二十九條規定，擅自進行開（圍）墾濕地、挖砂、取土、開礦、燒荒、捕撈等活動的，其他法律、法規已經規定處罰的，有關主管部門應當依法予以處罰；其他法律、法規未規定處罰的，縣級以上地方人民政府有關主管部門應當責令停止違法行為，限期恢復原狀或者採取其他補救措施，可以處以二千元以上五萬元以下的罰款；造成嚴重後果的，處以五萬元以上五十萬元以下罰款。

第四十四條違反本條例第三十二條第二款、第三十三條第一款規定，擅自占用或者改變濕地用途的，由有關主管部門責令限期恢復原狀，處以非法占用或者改變用途濕地每平方米一百元以上二百元以下罰款。

第四十五條違反本條例第三十三條第二款規定，臨時占用濕地期限屆滿後，用地單位未按照濕地恢複方案及時恢復的，由有關主管部門責令限期恢復；逾期未恢復的，處以未恢復濕地每平方米一百元以上二百元以下罰款。

第四十六條違反本條例規定，縣級以上地方人民政府及有關部門有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，按照國家和省有關規定實行行政問責，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）在濕地保護範圍內違法審批建設項目的；

（二）未編制和實施濕地保護規劃的；

（三）未依法採取濕地保護措施的；

（四）發現違反濕地保護規定的行為不依法查處的；

（五）對違法造成濕地嚴重污染制止不力的；

（六）其他濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守的行為。

第七章附則

第四十七條國際重要濕地管理按照國家相關規定執行。

第四十八條本條例自2017年1月1日起施行。

審查意見

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

受主任會議委託，我委對省人民政府提請省人大常委會審議的《江蘇省濕地保護條例（草案）》（以下簡稱條例草案）進行了審查，現將審查意見報告如下：

濕地具有保持水源、蓄洪防旱、調節和改善氣候、淨化水質和維護生物多樣性等重要的生態功能。保護濕地，對保護人類的生存環境，實現經濟社會可持續發展，意義重大。江蘇境內湖泊眾多，沿海灘涂遼闊，濕地資源豐富，濕地面積達282.2萬公頃，約占全省國土面積的四分之一。大豐麋鹿、鹽城濕地珍禽國家級自然保護區列入國際重要濕地名錄，太湖、洪澤湖等5處濕地列入國家重要濕地。近年來，我省各級政府十分重視濕地保護工作，明確責任主體，劃定生態紅線，建立分級管理工作機制，強化濕地管理。南京、蘇州等地人大常委會還專門制定相關地方性法規，推進濕地管理的規範化、法制化。

與此同時，濕地保護工作中也還存在不少問題，一些地方和部門對濕地保護和管理工作的重要性認識不足、工作力度不夠；濕地保護和管理的機制還不完善；濕地生態系統的基礎性研究、管理的科學性等方面還需要進一步加強；濕地利用行為還需要進一步規範。通過制定地方性法規，進一步保護濕地資源，強化對濕地利用的監督管理，十分必要和迫切。

《江蘇省濕地保護條例》是本屆五年立法規劃項目和2015年的立法調研項目。去年8月份，我委提前介入，聽取條例起草部門就條例框架結構以及規範的主要內容等方面情況介紹；9月份，省人大常委會分管領導帶隊，赴黑龍江等省份進行立法調研，學習兄弟省市的立法經驗，了解他們在法規實施過程中遇到的問題；11月份和今年4月初，我委組織省有關部門分別到鹽城、宿遷和蘇州進行調研，與當地政府及有關部門座談，徵求對條例草案的修改意見。4月中旬，常委會分管領導還率隊到南京召開座談會，進行立法調研。5月9日，我委召開委員會全體會議，對條例草案進行了審查。我委認為，條例草案總結了我省在濕地保護和管理工作中的成熟做法，借鑑了兄弟省市的主要立法經驗，進一步規範了濕地利用行為，框架結構合理、針對性較強，是切實可行的。同時對條例草案提出如下修改意見：

一、關於突出對重要濕地的保護方面

條例草案規定對濕地實施分類保護和管理，根據濕地生態功能和環境保護的重要性，將濕地劃分為重要濕地和一般濕地，但在保護、管理措施和利用行為方面沒有突出對重要濕地的保護。針對這一情況，考慮到目前各地對濕地資源利用的實際狀況，建議將條例草案第三十六條有關禁止性規定限定在重要濕地範圍內，特別是對重要濕地不同區域要明確其重點保護內容，並對禁止性行為作進一步細化，這樣規定，可以強化對重要濕地進行重點保護，加大對重要濕地的保護力度，增強法規的可操作性。

二、關於加強濕地保護的科學性方面

濕地生態系統與森林生態系統和海洋生態系統共同構成地球的三大生態系統，由於長期以來人類的生產生活主要依託於後兩者，對濕地生態系統的研究和知識的宣傳普及還不夠深入，造成對濕地的保護和管理在認識上還存在一定局限性。因此，建議在條例草案中增加以下內容：相關部門按照各自職責在對重要濕地採取管護措施時，應當徵求專家委員會意見，建立必要的交流溝通協作機制，提高保護措施的科學性和保護濕地生態功能的可持續性；應當加強濕地基礎研究，鼓勵和支持在重要濕地內建立科研觀測站、點，逐步實現濕地監測設施、監測數據共享，使濕地保護和利用更科學、更合理。

三、關於濕地水源環境保護方面

水環境是濕地生態系統的載體，是濕地具有廣泛功能的基礎，監測和保護濕地水環境是濕地保護的首要環節和重要的基礎性工作。在調研中有的地方建議，應當加強對濕地水源匯入點的水質監測，防止濕地水源的污染對濕地生態環境造成損害。建議在條例草案第二章濕地保護部分增加以下內容：應當對重要濕地主要水源匯入點的水質情況進行監測，經認定對濕地水環境造成損害的，應當依法進行處罰。

四、關於加大對濕地的保護力度方面

條例草案第二十七條明確禁止違法占用、徵收濕地或者改變濕地用途，確需占用、徵收濕地或者改變濕地用途的應當徵求林業主管部門意見，與此同時應當制定濕地保護和恢複方案。但是對制定的濕地保護和恢複方案，條例草案僅要求報林業行政主管部門備案，這樣規定剛性不夠，部門職責界線不清，有些措施也會落空。同時，與濕地生態系統的複雜性不相協調，有可能導致保護和恢復的只是濕地的種類和面積，而濕地本身的生態功能難以得到有效保護和恢復。因此，占用、徵收濕地或者改變濕地用途而制定的濕地保護和恢複方案，同樣應當徵求林業行政主管部門的意見並報備，重要濕地保護與恢複方案還應當經過專家委員會論證後方可組織實施。此外，為簡化辦事程式，提高辦事效率，濕地保護與恢複方案可以與占用、徵收濕地或者改變濕地用途的申請同時提交有關主管部門辦理相關手續。

五、關於增強條例的可操作性方面

濕地保護工作面廣量大，涉及的部門也較多，為增強條例可操作性，切實發揮條例對濕地的保護作用，應當對濕地保護工作涉及的主要部門的職責予以具體化。根據有關規定和濕地保護的實際需要，建議對條例草案第七條第二款中提及的水利、國土資源、環境保護、海洋、漁業等部門在濕地保護方面的職責加以明確。同時，我省部分縣區林業部門的行政力量相對薄弱，也需要通過明確相關部門在濕地保護方面的職責來加以強化，使條例草案的有關規定能落到實處。

六、關於法律責任方面

條例草案法律責任部分有的規範比較原則，且處罰的力度還不夠，對相關責任主體和禁止性行為的法律責任還需要作進一步細化；有的罰款規定只有上限沒有幅度，在實際執行中難以掌握，執法的隨意性比較大。此外，對相關行政主管部門及其工作人員法律責任的規定比較籠統、格式化色彩比較濃，建議參照外省市做法，對相關部門及其工作人員未按照規定編制和組織實施濕地保護規劃、未依法採取濕地保護措施、對造成濕地污染的違法行為未採取制止措施、未按規定批准占用濕地、未依法履行監督管理職責或者因保護利用不當造成濕地生態系統損害等行為的法律責任加以明確。

此外，條例草案中的一些文字表述還需作進一步斟酌修改。

以上報告，請予審議。

審議結果的報告

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

省十二屆人大常委會第二十三次會議對《江蘇省濕地保護條例（草案）》（以下簡稱草案）進行了初次審議。常委會組成人員認為，為了加強濕地保護，規範濕地利用，制定本條例十分必要，草案符合實際，具有一定可操作性，內容基本可行，同時也提出了一些修改意見和建議。會後，法工委書面徵求了部分省人大代表、立法諮詢專家的意見，並在江蘇人大網上公布全文徵求社會意見。7月，會同省人大常委會農委、省林業局赴徐州、鹽城、揚州進行調研，聽取了相關市縣對草案的意見和建議，實地考察了一些濕地自然保護區、濕地公園。8月上旬，專門召開專家座談會，聽取濕地保護領域專家、立法專家對草案的意見和建議。草案修改稿形成後，組織召開了省各有關部門參加的座談會，再次徵求了意見。9月1日，法制委員會召開全體會議進行了統一審議。現將審議結果報告如下：

一、關於濕地定義與適用範圍

有的委員提出，草案第三條第一款關於濕地的定義表述不夠清晰，建議斟酌。有的專家提出，定義既要體現濕地的特徵，也要涵蓋我省主要的濕地類型，表述上要簡明扼要。因此，建議將草案第三條第一款修改為“本條例所稱濕地是指常年或者季節性積水地帶、水域和低潮時水深不超過六米的海域，包括湖泊、河流、沼澤、濱海、庫塘等濕地。”還有些委員提出，草案第三條第二款規定僅保護列入名錄的濕地，不能體現全面保護的原則，濕地不論是否列入名錄，都應當得到保護。在具體管理方式上，可以根據不同情況實行分級管理，有針對性地予以保護。因此，建議刪去草案第二款。

二、關於濕地保護管理體制

1、省人大常委會農委提出，濕地保護涉及部門較多，需要在條例草案的基礎上進一步理順主要部門的職責。有的專家、有的地方提出，濕地管理單位負責濕地日常管理，在濕地保護第一線，也應規定相應的職責。因此，根據濕地保護實行綜合協調、分部門實施的管理體制，建議對草案第七條作三方面修改：一是在第一款中明確林業主管部門“具體負責濕地保護和管理工作”；二是增加一款作為第二款，明確“水利、海洋與漁業等主管部門按照職責，具體負責河流、湖泊、水庫、海洋的濕地保護工作”；三是增加一款作為第五款，明確濕地管理單位的職責。

2、有的委員提出，濕地保護工作不能僅靠林業部門的綜合管理，還需要政府主導推進，建議借鑑浙江、北京等地的做法，建立濕地保護協調機制。因此，建議增加一條作為草案修改稿第八條：“省人民政府成立濕地保護委員會，組織、協調、決定濕地保護工作中的重大問題。”“省濕地保護委員會由省林業、水利、海洋與漁業、發展改革、財政、農業、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、旅遊等有關部門組成，日常工作由省林業主管部門承擔。”“設區的市、縣（市、區）人民政府可以根據需要成立濕地保護協調機構，組織、協調、決定濕地保護工作中的重大問題。”

三、關於濕地保護投入、補償等相關制度

1、濕地保護投入保障機制。有的委員提出，草案第五條中“切實增加濕地保護投入”不夠具體。有些委員提出，濕地保護是一項公益性事業，要有相應的財政保障機制。因此，建議在草案第五條中將“切實增加濕地保護投入”明確為“濕地保護管理經費和濕地生態補償經費列入財政預算”。

2、濕地生態紅線制度。針對草案第六條，有的委員提出，建立濕地生態紅線制度很有必要，但是制度的內容不明確，需要進一步充實。經研究，建議將草案第六條相關內容調整到保護方式一章，作為草案修改稿第二十一條，增加兩款作為第二款、第三款：“國家重要濕地、省級重要濕地和市級重要濕地的核心區域應當納入濕地生態紅線範圍。”“濕地生態紅線管理辦法由省人民政府制定。”此外，在草案修改稿第三十二條第一款中還明確規定“納入濕地生態紅線範圍的濕地，禁止占用、徵收或者改變用途”。

3、濕地生態補償機制。有的委員、有的地方提出，要使濕地保護可持續，其根本路徑在於建立生態補償機制，形成持續的動力。建議儘快建立濕地生態補償機制，不讓地方和個人因為保護濕地而吃虧。因此，結合我省實際，建議在草案修改稿第三十九條中明確規定“縣級以上地方人民政府應當建立濕地生態補償機制。”“按照濕地保護規劃恢復或者建設濕地造成相關權利人的合法權益受到損失的，或者因保護濕地導致該區域經濟發展受到影響的，由縣級以上地方人民政府依法給予補償。”“補償辦法由省人民政府制定。”

四、關於濕地規劃編制

有的委員、有的地方提出，編制濕地保護規劃是保護濕地、規範利用濕地的前提和基礎，草案第十一條關於濕地保護規劃的內容比較單薄，需要進一步充實。因此，建議增加兩款，對濕地保護規劃的編製程序、主要內容作出明確規定，作為草案修改稿第十三條第三款、第四款：“編制濕地保護規劃，應當通過座談會、論證會、公布規劃草案等形式，徵求有關單位、專家和公眾的意見。”“濕地保護規劃應當明確濕地保護的目標任務、總體布局、保護重點、保障措施和保護投入等內容。”

五、關於濕地公園設立與管理

有的委員提出，草案第二十一條規定“從嚴控制濕地公園設立”，含義不清楚，建議明確濕地公園設立的要求。有的專家提出，濕地公園作為濕地保護的重要載體，應當規定具體的保護與管理措施。因此，建議對濕地公園的設立、管理作明確的規定：一是增加一條作為草案修改稿第二十四條，明確設立濕地公園的前提和要求：“生態特徵典型、自然景觀獨特，適宜開展生態展示、科普教育、生態旅遊等活動的濕地，可以設立濕地公園。”“設立濕地公園應當編制濕地公園總體規劃，依法辦理相關手續。濕地公園建設應當保持濕地生態系統結構與功能完整性，與周圍景觀相協調，不得破壞或者污染濕地。”二是增加一條作為草案修改稿第二十五條，規定“濕地公園實行分區管理，可以根據濕地的主要功能，劃分為濕地保育區、恢復重建區、宣教展示區、合理利用區等。”並對各個區域允許開展的活動作了限定。

六、關於濕地利用的限制

一些委員和有的地方提出，濕地的利用要有限制條件，否則濕地的不合理利用就難以控制。有的委員提出，濕地的臨時占用也應有限制條件。有些委員、有些專家提出，草案第二十七條利用濕地僅徵求林業主管部門的意見，力度還不夠，建議考慮更嚴格的控制措施。因此，建議對草案作下列修改：一是進一步明確濕地利用的前提。在草案修改稿第三十條中規定“在全面保護、面積不減、不損害濕地生態功能的前提下，濕地資源可以進行合理利用”。二是對濕地利用作進一步限制。在草案修改稿第三十二條中規定“因交通、能源、通訊、水利等國家和省重點建設項目確需占用、徵收濕地生態紅線範圍以外的濕地或者改變用途的，用地單位應當依法辦理相關手續，並提交濕地保護與恢複方案”；在草案修改稿第三十三條中規定“因依法批准的建設項目施工確需臨時占用濕地的，用地單位應當依法辦理相關手續，並提交濕地臨時占用方案，明確濕地占用範圍、期限、用途、相應的保護措施以及使用期滿後的恢複方案等。”三是規定應當根據濕地保護級別徵求相應的林業主管部門意見。此外，還對林業主管部門出具意見的根據、時限提出要求，並進一步明確林業主管部門出具意見的作用，在草案修改稿第三十二條中規定“林業主管部門應當根據濕地生態紅線和濕地保護規劃，在七個工作日內出具相關意見；沒有出具意見的，視為同意。林業主管部門出具的意見應當作為有關部門辦理行政許可的重要依據。”

七、關於法律責任

1、有的委員提出，草案對相關違法行為處罰較輕，罰款數額偏低，在實踐中對違法行為起不到約束作用。經研究，由於濕地保護沒有直接的上位法規定，草案第三十八條、第三十九條、第四十條行政處罰種類與幅度是條例創設的。因此，建議參考國家資源保護有關法律法規、外省有關地方性法規的規定，結合實際適當調高罰款的幅度：一是草案第三十八條中，關於破壞或者擅自改變濕地保護界標的處罰從“五百元以上二千元以下”修改為“一千元以上五千元以下”。二是草案第三十九條中擅自占用或者改變用途的處罰標準，由非法占用或者改變用途濕地每平方米“二十元以上五十元以下”修改為“一百元以上二百元以下”。三是草案第四十條中未按照濕地恢複方案及時恢復的處罰標準，由未恢復濕地每平方米“二十元以上五十元以下”修改為“一百元以上二百元以下”。

2、有的委員提出，草案第四十一條涉及的違法行為種類較多，危害程度各不相同，但規定的處罰僅有上限，建議根據危害程度設定不同的處罰。經研究，該條的大多數違法行為在野生動物保護法、漁業法、水法、固體廢物污染環境防治法、自然保護區條例等有關法律、法規中已有處罰規定，可以適用已有法律、法規的規定。對於法律、法規未規定處罰的，也應當根據不同情形設定相應的處罰。因此，建議將草案中“責令改正違法行為，並可以處十萬元以下的罰款”修改為“責令停止違法行為，限期恢復原狀或者採取其他補救措施，並可以處二千元以上五萬元以下的罰款；造成嚴重後果的，處五萬元以上五十萬元以下罰款。”

此外，根據常委會組成人員的意見，對部分章節內容進行了重新劃分，修改了第二章、第三章的章名，還對草案作了部分文字、技術修改，對有關條款順序作了相應調整。

法制委員會已按照上述修改意見提出草案修改稿，建議本次常委會會議審議通過。

以上報告和草案修改稿是否妥當，請審議。

解讀

濕地作為三大生態系統之一，發揮著涵養水源、淨化水質、蓄洪防旱、固碳釋氧、改善空氣品質和維護生物多樣性的作用。為了保護這一重要的隱域生態系統，2016年9月30日江蘇省第十二屆人大常委會第二十五次會議審議通過了《江蘇省濕地保護條例》。該條例將於2017年1月1日起施行。

9月23-26日第十屆國際濕地大會發表了《濕地常熟宣言》，表明“濕地要保護”是世界生態專家的共識。9月30日江蘇省第十二屆人大常委會第二十五次會議通過《江蘇省濕地保護條例》，表明“濕地要保護”已經成為全省人民的共識。從生態專家的共識到成為全省人民的共識，江蘇已經完成這一華麗的轉身。條例將從2017年1月1日起施行。從此，濕地生態保護在江蘇這塊具有水鄉特色的土地上有了明確的地方性法規保障。

確立保護對象——濕地

樹立濕地保護意識，首先要確定什麼是濕地。在國家法律層面，濕地並沒有明確的定義。因此，條例第三條開宗明義，規定：“本條例所稱濕地是指常年或者季節性積水地帶、水域和低潮時不超過六米的海域，包括湖泊、河流、沼澤、濱海、庫塘等濕地”。這個定義既明確了濕地的內涵，又明確了濕地的外延，即濕地的類型，湖泊濕地、河流濕地、沼澤濕地、庫塘濕地，都屬於條例要保護的範圍。這些濕地既包括自然濕地，也包括重點保護野生動物棲息地、重點野生保護植物原生地等人工濕地。

明確責任主體——政府

誰來保護濕地，這是條例解決的重點問題。條例第六條明確規定：縣級以上地方人民政府對本行政區內的濕地保護負總責。第五條規定，政府主導，社會共同參與。這些條文的規定表明，政府責無旁貸，要負總責，要發揮主導作用。這就要求各級地方人民政府要把思想統一到條例的規定上來，樹立濕地保護意識，落實濕地保護責任，將濕地保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，要劃定濕地保護的範圍，要建立濕地保護的經費保障。

建立保護機制———綜合協調、分部門實施

濕地涉及的範圍廣，覆蓋類型多，僅僅採取一個部門管理負責的辦法，小馬拉大車，難以解決問題。此外，在不少地方，林業甚至還沒有單獨的部門。考慮到上述情況，條例確立了綜合協調、分部門實施的保護管理體制。第九條對此作了明確的規定。首先是明確林業主管部門負責濕地保護工作的組織、協調、指導和監督職能，具體負責濕地保護管理工作。其次，明確水利、海洋與漁業分別負責河湖、水庫、海洋的濕地保護工作。其他部門分別依法做好濕地保護相關工作。總而言之，統分結合，各負其責。

此外，在總則章規定了一條，要求從政府層面建立了一個濕地保護的協調機制，以便有一個協調解決問題的平台。條例明確省政府成立濕地保護委員會，組織、協調、解決濕地保護中的重大問題。在設區的市、縣（市、區）層面，規定可以根據需要成立濕地保護協調機構，研究解決濕地保護中的重大問題。

構建系列保護屏障

保護濕地，需要相應的濕地保護制度。為此，條例設計了一系列相互配合的濕地保護制度。

濕地生態紅線制度。要保護濕地，就要有剛性的約束制度。濕地生態紅線制度，就是這樣一個制度。這也是我省生態紅線制度的重要內容。條例第二十一條明確規定，在本省行政區實行濕地生態紅線制度。這是我省第一次以法規條文的形式向全省表明實行濕地生態紅線制度。實行生態紅線制度，就要劃定濕地生態紅線。條例還進一步明確要求，縣級人民政府應當劃定濕地生態紅線。國家重要濕地、省級重要濕地和市級重要濕地的核心區域應當納入濕地生態紅線的範圍。此外，還進一步授權省人民政府制定濕地生態紅線管理辦法，對濕地生態紅線的劃定作具體規定。

濕地保護考核制度。為了落實中央要求，條例在第五條明確規定，縣級以上地方人民政府應當建立濕地保護考核制度，將濕地工作納入生態文明建設綜合評價考核體系，定期對下級人民政府及有關部門濕地保護完成情況進行考核。此外，還在第四十六條規定，對違反條例規定，保護濕地失職、瀆職的行為除給予處分外，還要實行行政問責。

濕地生態補償制度。從某一個局部來說，保護濕地要損失一部分實際利益。但是，從社會整體來說，保護濕地就是保護地球之腎，保護全社會的利益，不僅澤及江蘇，還能惠及世界。江蘇鹽城濱海濕地是候鳥遷徙的國際通道。如何讓濕地保護能落實，可持續？我省蘇州保護濕地的經驗告訴我們，濕地保護能不能做好，關鍵在於有沒有濕地保護的持續動力。濕地生態補償制度，就是這樣一個能提供持續動力的制度。為此，條例將濕地生態補償制度作為條例中的一個支柱性制度予以考慮。一是在第三十九條規定，縣級以上地方人民政府應當建立濕地生態補償制度。同時，對濕地的補償對象在第二款作了明確規定。二是在第五條規定，濕地生態補償經費列入財政預算，為濕地補償明確經費來源。此外，還明確，補償辦法由省人民政府統一制定。

濕地利用的限制制度。保護濕地的目的在於發揮濕地的功能、作用。但是，在經濟發展的過程中，忽視了濕地作為隱域生態系統的作用，過度利用濕地，甚至是不加節制地破壞濕地，妨害了濕地功能的發揮，成為濕地生態系統的一個巨大威脅。因此，條例專門用一個章節規定了濕地的合理利用，實際是限制利用濕地，對濕地的利用規定了嚴格的限制條件。

一是規定了明確規定納入濕地生態紅線的濕地，一律禁止占用、徵收、改變用途。生態紅線不能踩，誰踩追究誰的責任。各地審批部門，要謹慎查明審批的項目是否在濕地生態紅線範圍內。在紅線範圍內的，審批項目要承擔法律責任。

二是規定了利用生態紅線之外的濕地的，必須是交通、能源、通訊、水利等國家和省重點項目，用地單位要提交濕地保護與恢複方案。而且要求國土、水利、海洋與漁業等相關審批部門辦理手續時，要徵求相應的林業行政部門的意見。省級重要濕地的，要徵求省級林業行政部門的意見。市級重要濕地的，要徵求市級林業行政部門的意見。對於林業部門來說，要依照濕地生態紅線和濕地保護規劃出具意見，意見要說清楚是不是在濕地生態紅線範圍內，是不是符合濕地保護規劃，濕地保護方案是否能切實起到保護的作用，恢複方案是否能達到恢復前的狀態。而且，進一步明確，林業主管部門出具的意見應當作為上述部門辦理行政許可的重要依據。也就是說，對林業部門的意見，要慎重考量，不能作為一般的意見處理。不採納林業部門意見的，要有更為有力的上位法依據才行。對臨時占用濕地，也建立了類似的制度。

此外，還規定了濕地名錄製度、濕地分級保護制度等。

可以預見，不久的將來，魚米之鄉會更美，江蘇會更靚，生活在江蘇的人們感覺會更滋潤。

江蘇省濕地保護條例