產生背景
美軍占領日本-日本市民向美軍士兵搶要食物1945年8月15日，日本戰敗投降，以麥克阿瑟將軍為首的美軍隨即進駐。戰敗前的日本，有很多人從來沒有見過西洋人，加上軍國主義者常年“英美鬼畜”的宣傳，儘管麥克阿瑟很快發表聲明，稱將不進行任何“野蠻，針對個人的報復”，幾萬名美軍即將進駐的訊息，還是給這個島國帶來了極大的恐慌。日本當時的社會調查表明，對美軍占領的恐怖和擔心中，最重要的是食糧不足，復員人員失業，以及占領軍對婦女的凌辱，其中擔憂婦女遭暴行凌辱的比例遙遙領先，被列在第一位。產生這種想法，首先是日本人長期受到“如果戰敗，男人將全被閹割，女人將全被作為娼妓”的宣傳；其次，戰爭中日軍在亞洲各地的暴行，顯然也成為日本人對占領軍想像的最重要參照。 針對這種恐慌，日本內閣緊急討論對策，結論是參照日本在戰爭中建立的慰安女制度，為進駐美軍提供“慰安”設施和性服務，來減少美軍對日本平民女性的侵擾。建立這種設施當時預算需要五千萬日元，對戰敗的日本來說是一筆巨大的開支。而大藏省財稅局長池田勇人對這筆錢批准的很快，他的看法是“用這筆錢換取日本女性的貞節和血統的延續，可說是十分划算了”。
招募方式
日本慰安婦招募廣告1945年8月21日，東京警視廳召集各賣春業巨頭在麻布國小開會，要求他們動員手下妓女為盟軍提供慰安服務，結果卻頗為難堪。對此前所未聞的“國家要求”，大妓院吉原的老闆成川敏的回答最有代表性——“對昨日的敵人，今天就用身體侍奉，這當然也可以強制命令，但就是妓女，能不能接受也不好說。請允許我們回去商量。”然而願意合作的妓女數量，連最初要求的三分之一都達不到。於是，日本政府終於撕下面子，用報紙廣告的方式對良家婦女進行徵集。
作新女性——涉外俱樂部招聘女性事務員，包吃住服裝，高收入，限18至25歲女性”，1945年9月20日，當這則廣告在日本各大報刊登出的時候，當天就有一千六百餘人來面試，而三個月內各地應聘的女性達到六萬人之多。發放這則廣告的，是日本政府東京警視廳參加設立的RAA協會。應聘者中，絕大部分不知道這則廣告背後要求她們做的真正工作是什麼。根據當時統計，這些女性中，應募時默認可以作性服務的不到20%。但是，一旦自投虎口，在政府和賣春業老闆的軟硬兼施下，大多難逃淪為慰安女命運。這樣，以日本國家政府為主導，為美軍服務的全國性“慰安”系統，在日本開始建立起來。8月28日，第一個這樣的慰安所在東京郊外的小町園開業。此後，“悟空林”、“見情”、“波滿川”、“乙女”等慰安所相繼開業，最盛時在日本從事“慰安”的RAA女性，達到六萬人之多。
管理機構
日本慰安婦-與美軍將領在一起8月18日，日本內務省向各地政府發出《外國駐屯慰安施設整備》和《關於外國軍駐屯地慰安施設問題給內務省各警保局長的通告》等檔案，要求各地警務部門協助建立為占領軍提供性服務的慰安所。8月26日，由東京警視廳牽頭建立的RAA協會正式成立，專門在天皇皇宮大門外舉行了結成式(參加者主要是日本賣春業的老闆和幹部)，下設慰安、游技、藝能、特殊施設、食堂、物產各部，冠冕堂皇地聲明稱：“為維護民族的純潔性和百年後的未來，作阻擋狂瀾的防波堤，作戰後社會秩序的地下支柱”。RAA，全名Recreation and Amusement Association，翻譯過來就是“特殊慰安施設協會”，是日本為美國占領軍提供性服務的專門機構，日本人稱之為“國家賣春機關”。
管理上採取的是“日美協同”的方式，而麥克阿瑟在東京的“占領軍總部”旁邊800米長、日比谷公園到東京寶塚劇院的大道，就是當時最有名的“色情街”，隨時有幾百名賣淫女站在街上拉客。
配給物品
日本內務省給這些女性的名稱是——“特別挺身隊員”。根據記載，當時免費為她們“開展服務”提供的標準配給用品，有床、被、枕頭、睡衣、長裙、洗漱用具、食物、衛生紙，以及原日本軍內使用的，被稱作“衝鋒一號”的保險套。 日本慰安所的配給物品裡面，很快就增加了油膏和消炎藥物。
悲慘命運
日本慰安所這些女性的命運也的確十分悲慘。 比如橫濱的互樂莊，原計畫9月1日開業。前一天晚上，卻闖來一百人以上的黑人士兵，用卡賓槍脅迫，將其內的14名慰安女輪姦，慘叫呼號徹夜，日本警察不敢過問。天明時候來看，三名男性職員都被打重傷，半死的慰安女們帶著皮靴的泥印倒在地上奄奄一息。儘管如此，慰安所依然如期開業。而開業第二天，曾被黑人士兵強姦的一名慰安女，看到來的客人是黑人而恐懼逃竄，被美國士兵當場掐死，這個美國士兵也因為行為狂暴被美軍憲兵擊斃。這些，事後日本新聞界按照占領軍總部的命令，都不予報導。
平岡敬一曾經採訪過一個化名“瑪麗”，在小町園慰安所作過慰安女的女子，她說：“沒日沒夜，美國兵嚼著口香糖在外面排隊等著，女人們在屋子裡形同監禁，根本沒有拒絕的自由。”“最高的一天接客55人。悲，或者情，這些屬於人的感覺，再也沒有了。”“小町園的慰安女，最初是30人，只有半數能夠做到三個月，隨後就補充來了100名新的慰安女，犧牲者不斷地出現。”
之所以發生這樣的事件，是因為早期駐日美軍半數以上為黑人士兵，士兵素質偏低。
右翼獲利
日本慰安所-排隊的美國士兵原來叫囂戰爭最強烈狂妄的日本右翼，又急忙地積極投入到 RAA的事業中，從中大肆漁利。比如原赤誠會重要幹部菱谷敏夫、國粹同盟的重要幹部岡田太三郎，無一不利用此機會大發橫財“每日奔忙”。美國兵享受性服務的價錢差不多是一個人100日元，相當於當時日本人平均月工資的兩倍。根據契約慰安女因為是配給制，得到的只是很少一部分，大部分落入了這些右翼財閥的腰包。甚至，他們中的一些人今天還是世界有名的大企業家、大慈善家，人們卻不知他們的“善款”上，沾滿了慰安女的血淚。
制度終結
儘管日本的“慰安所”配備了保險套，但美國兵使用的卻寥寥無幾，而占領軍的淫威又無法抗拒，結果，造成了RAA慰安所中性病的盛行。RAA的慰安女中，有性病的超過了90%。
這引發了大洋彼岸美軍的妻子、親人們一片抗議之聲。尤其是有記者深入日本的慰安所，將其內情拍攝，帶回美國發表，更引發了軒然大波。正在從事人權活動的羅斯福夫人為此憤然質問麥克阿瑟 ：“我們合眾國的小伙子們，就是公然在日本妓院這樣出入得髒病的嗎？你這個司令對此很自豪嗎？”美國輿論對此抨擊日烈。
尷尬的麥克阿瑟不得不作出決定。1946年3月10日，占領軍司令部以“公然賣淫是對民主理想的背叛”為理由，要求日本政府關閉各處慰安所。26日，日本政府下令各地警察署遵照執行，並謝絕美軍官兵繼續訪問慰安設施。
日本政府隨即下令遣散慰安女，五萬五千名慰安女，帶著滿身的瘡痍，沒有任何補償就被趕到了街上。
皮肉生涯
日本妓女照片這些慰安女中，很多繼續從事色情行業，或在RAA經營的“茶舍”、“咖啡廳”、“酒吧”等地為美軍服務，成為被美軍稱作“潘潘(PANPAN)的暗娼(美日間的默契，以暗娼代替公娼，繼續慰安服務，實際上RAA要到四年以後才正式宣告終止)；或者為美軍包養，稱為“安麗”(英語“Only”的日文發音)。
沒有了和慰安所的契約強制，依然去做同樣的事情，是這些慰安女下賤道德淪喪嗎？也不全是。根本的原因還是日本政府。由於從事這種職業，又多半身染疾病，慰安女已經難以為原來的環境所接受。但是，她們在皮肉生涯中少少的積蓄，又因為日本政府在同一時間進行了“存款凍結”政策而化為烏有——“存款凍結”是日本當時為了解決物資缺乏，並進行新舊幣制更換實施的政策，所有五日元以上的貨幣，都要存入銀行而且凍結，等待新幣流通後才能使用。這一凍結，就是兩年半。而解凍的時候，由於通貨膨脹，其價值已經只有存入的四分之一。凍結存款，使慰安女們頓時陷入衣食無著的絕境，她們唯一的生計，也就只有繼續從事皮肉生意了。
