理論沿革
行政事實行為所謂‘單純高權行政’，是指與市政有關的房屋、街道、公園、水庫等建築技術方面的行為以及行政機關用文字發行的勸導，如警察為避免車禍所發行宣導交通安全之指針、提供民眾調解及法律諮詢等有助於社會和諧的行為。這類單純高權行政行為就是指行政事實行為。，只會產生公務員侵權之國家賠償，以及刑事制裁之問題，無法訴請行政法院之救濟，因此行政法無拘束事實行為的餘地，事實行為乃‘法外之行為’。但是，隨著國家職能擴張，原先以執行法律、維持秩序為主要目的的消極行政，漸為提供服務、保障社會公益的積極行政所取代，單純高權行政一詞已經不能涵蓋所有的行政事實行為，事實行為也不應再歸於‘法外之行為’。正如有學者所指出的那樣，現代法治國家要求任何行政行為皆服從依法行政之理念，事實行為也必須服從法律優越、法律保留以及比例原則。行政法學界也由此對於行政事實行為給予了較多的關注。
但無論行政事實行為能不能產生法律後果，學者們都不否認行政事實行為的法律意義。關於行政事實行為的合法要件，學者們一般認為其要比法律行為寬鬆，特別是享有所謂的法外空間。如果採取事實行為的行政機關沒有管轄權，或者侵犯了公民權，就構成違法。關於行政事實行為的違法後果，不能象法律行為那樣會引起無效、可撤銷的問題。但如果行政事實行為違法侵害了公民的合法權益，受害人享有後果清除請求權和損害賠償請求權，可以向行政法院提起一般的給付之訴、確認之訴，或者通過國家賠償的程式獲得救濟。
在法國，理論界認為行政事實行為是指不能直接發生法律效果的行為。例如，做出決定前的材料準備行為和做出決定後的實際執行行為，都是不直接發生法律效果的行政事實行為。行政事實行為有的完全不發生法律效果，例如氣象局的天氣預報，有的由於外界因素而發生法律效果，如行政指導是由於相對方的接受發生法律效果。事實行為本身雖不直接發生法律效果，但它與法律行為的產生過程和實施過程具有重要的關係，所以也受行政法的支配。事實行為不發生是否有效的問題，在其違法時可能發生行政主體和公務員的責任問題，例如賠償責任、懲戒責任等。日本對行政事實行為研究較少，杉村敏正、兼子仁在他們的《行政手續行政爭訟法》一書中提出：“事實行為並非行政機關的意思表示，而是直接實現行政目的之行為。鹽野宏認為：”根據民事法律行為理論，以行為效果意思，可以把行政行為分為法律行為和事實行為。“日本的行政法學者對於行政事實行為研究的特色是對行政指導行為研究得較為深入，而且已經通過立法對行政指導進行了規範。在日本，雖然行政指導不具有法律約束力，但對於行政指導造成的損失，學術界有觀點認為既可以通過行政訴訟的渠道救濟，也可以提起國家賠償。中國台灣地區的學者在論及行政事實行為時，更可謂是智者見智、仁者見仁。儘管對於行政事實行為的內涵界定不一致，但是幾乎都同意行政事實行為應受行政法的約束，可以通過行政訴訟和國家賠償的途徑來保護行政相對方的合法權益，提起一般給付之訴、確認之訴或國家賠償的請求。
行為定位
行政事實行為大陸法系的學者從不同的角度界定行政事實行為，至今尚無形成一致的看法。但是對於行政事實行為的研究也從一開始把行政事實行為視為‘法外之行為’的階段，發展到了認為行政事實行為也應受行政法的約束，探討如何通過行政法上的途徑對事實行為造成的損害進行救濟的階段。
英美法系從實用主義的立場出發，不對行政行為作法律行為和事實行為的界分，但堅持只要是公民的權利受到了行政行為的影響，都能通過司法途徑獲得救濟的觀點，在其獨特的司法制度中，也不失為一種良好的選擇模式。
在中國，行政事實行為的概念最早見於第一本行政法統編教材《行政法概要》，該書作者提出，行政事實行為是指不直接產生法律後果的行政行為。雖然行政事實行為的概念早在1983年就提出了，但是中國行政法學界對於行政事實行為的理論研究並沒有深入下去。尤其在中國的行政法教科書中，行政事實行為的理論鮮有人提及。以“行政事實行為”為專題的學術論文更是屈指可數。有的學者甚至於把行政事實行為作為具體行政行為來對待。在北京大學出版社出版的二十一世紀教材《行政法與行政訴訟法》一書中，章建生談到：“行政事實行為，是指行政主體以不產生法律約束力，而以影響或改變事實狀態為目的行為。”從目前研究的現狀來看，不但缺乏對行政事實行為內涵的同一性認識，而且對於行政事實行為理論的價值、分類和救濟問題都缺乏系統的研究。
以意思表示要件為標準，民事行為分為法律行為和事實行為。因此行政法學界也有人以意思表示要件來劃分行政法律行為和行政事實行為，其實這是一個誤區。因此，正確界定行政事實行為，首先需要澄清民事事實行為的理論。許多德國民法學者指出：“有法律意義的行為可以分為兩類：一是大陸法系學者通常都很熟悉的法律行為，……另一是事實行為（Realakte）；法律行為與事實行為的核心區別在於後者不依賴於行為人的意圖而產生法律後果，而前者的法律後果的之所以產生恰恰是因為行為人表示了此種意圖，即法律使其成為實現行為人意圖的工具。”中國台灣地區的學者深受德國的影響，大多數學者認為，“事實行為者，基於事實狀態或經過，法律因其所生之結果，特付以法律上之效力的行為也。”以中國民法學界的通說“所謂民事事實行為，是指行為人不具有設立、變更或消滅民事法律關係的意圖，但依照法律的規定客觀上能引起事實法律後果的行為。”中國民法學界對於民事事實行為的界定同其他大陸法系國家和地區民事理論上的概括大體相同。在民法學界，學者們基於調整方法的不同，而對法律行為和事實行為進行了區分。法律行為和事實行為作為引起民事法律關係發生的兩類法律事實究竟有何不同呢？
法律行為以意思表示為其必備要素，它本質上是行為人設立法律關係的外在表示。例如當事人為訂立契約而發出的要約行為就是一種意思表示。而事實行為則完全不以意思表示為其必備要素，當事人實施行為的目的並不在於追求民事法律後果，因而客觀法對事實行為的構成要件中也並不考慮不同行為人的具體意圖內容。要事實上有這些行為，即能發生法律上的效果，行為人有無取得此種法律效果的意思，在所不問，這些行為都被稱之為民事事實行為。其次，民事法律行為以行為人的意思表示內容而發生法律效力。法律賦予法律行為以法律效力的理由，在於行為人慾其意思表示，也欲發生如此之效力。而對於事實行為而言，具有法律意義的，不是行為人的意圖，而是行為的客觀結果。
行為理論
行政事實行為行政事實行為是否和民事事實行為之間有一定的聯繫呢？民事事實行為的理論是否適合行政事實行為呢？這要從分析行政事實行為、具體行政行為的關係入手。行政行為以是否對外發生法律效力為標準可以劃分為行政法律行為和行政事實行為。行政法律行為是指行政主體作出的以對外發生法律效力為目的行政行為，包括抽象行政行為、具體行政行為、行政契約。具體行政行為是行政法律行為中最為重要的一個類型。因此，只考察具體行政行為和行政事實行為的關係。值得一提的是，國外的行政法理論中提到的行政事實行為，也是和具體行政行為（行政處分）相對應的概念。具體行政行為在行政作用上，是行政主體使用最廣泛，最能將行政權具體化，而且是數量最多的行政行為。
在這裡之所以只對行政事實行為和具體行政行為進行對比，主要是基於這樣的理由：首先，行政行為是一個大的概念，作為行政機關作出的事實行為理所當然屬於其中的一種。在中國行政法學界，雖然有一部分人認為行政行為僅僅是指法律行為，而不包括行政事實行為，但是，這種觀點是沒有道理的，也是不符合邏輯的。學者們之所以認為行政行為不包括行政事實行為，原因不外乎有兩個：一是在行政法學研究剛剛起步的階段，行政事實行為的概念還未被中國行政法學者所接受，行政行為的概念就先入為主的被界定為法律行為。後來，雖然提出了行政事實行為的概念，但由於慣性的作用，加之學者們的懷舊情結，行政行為概念的應有之義並未被廣泛的接受；二是由於對國外行政行為的理論還不是十分的了解，不可避免的進行一些不恰當的對照。作為最早提出行政事實行為概念的德國，行政行為的概念當中不包括行政事實行為。但是，德國行政行為的概念與中國學者提出的行政行為的概念並非具有相同的含義。在德國行政法理論中，行政行為和中國的具體行政行為的涵義相同，因此，德國的行政行為自然不應當包括行政事實行為。而中國具體行政行為的上位概念是行政行為，因此行政事實行為應和具體行政行為同屬於行政行為。
