基本內容
所謂“文官”,是同“武官”、“政務官”相對應的一個概念。嚴格意義上的文官,就是通過公開資格考試進入政府部門的公務人員(publicservant)。
不同區域的“文官”性質差異
在西方國家,公務員主要是指國家行政系統中非經政治過程產生的常任職業官僚(careerbureaucrats),他們的工作報酬和福利待遇全部由國家財政支付。早期的行政,擔任公差不過是一種謀生的手段。
在恩賜制下,公務員的錄用、考核和晉升,主要決定於庇護人的個人判斷或者私人關係,而不是公務員的個人工作才幹和績效。在這樣的社會風氣下,公務人員的公共精神遭受褻瀆,很難樹立工作使命感和職業榮譽。結果,政府把許多社會精英拒之門外,社會也不認為政府工作人員是精英分子。而以工業化為動力的國家現代化,需要有能力、有效率的政府,也就必須建立一支以公共管理為職業、士氣高昂和訓練有素的公務員隊伍。這就促進了西方文官制度的創立和發展。
文官制度的基本原則
第一, 專業化原則,公務員是公共產品生產及供給部門中的專門職業,需要接受專門的職業培訓,擁有處理公共事務的專業技能。
第二, 考試錄用原則,任何職別、職位的公務員一律經由公務員考試,按照擇優錄用的原則進入公務員系統。
第三, 中立化原則,公務員在履行職權的過程中保持中立性和匿名性,對不同政治性傾向的政府提供相同標準的服務。
第四, 常任制原則,公務員的職業地位受法律保障,不與選舉的官員共進退。
第五,功績制 原則,公務員的晉升、加薪、獎勵必須結合其工作績效來確定。
第六, 終身制原則,公務員無過錯不得辭退,享受退休和養老保險。
西方文官制度發端於英國在19世紀中葉的政府人事制度改革。這種改革，對美國的人事管理制度改革產生了直接的影響，為美國解決政黨分肥制問題提供了借鑑。美國文官制度的建設，使政策執行人員不再同競選官員共進退，避免了政黨競選的周期性震盪，抑制了政黨分肥的行為現象。隨後，法國、德國、日本等都效仿英美的文官制度，建立了適合其本國情況的文官制度。
泰勒主義及其對公共行政的影響
如果說官僚制提供了公共行政的組織框架,政治—行政兩分法界定了公共行政的獨立領域,文官制度提供了公共行政的人事制度,那么泰勒主義則提供了公共行政的管理方法。泰勒(F.W.Taylor)從工人的作業行為分析入手,引進了動作分解、分工協作、作業標準化和嚴格管理控制等核心概念。
在《工廠管理》中,他總結出四條提高工作效率的原則:
(1)每一個工作日均應有明確的工作;
(2)為完成工作須提供標準化的工作環境、設備和工具;
(3)凡具有較高成績者應給以較高的酬金;(4)凡工作失敗者便失去待遇和地位。
在《科學管理原理》中,他又提出了四項原理:
(1)對一個工人的每一單元工作的研究應該用科學方法來處理;
(2)應該在工人的挑選、訓練、教育方面運用科學方法;
(3)工人之間應精誠合作,以保證所有的工作都能按照科學原理去處理;
(4)管理者和工人之間,要實行分工負責,適合於管理者的工作不要交給工人。
泰勒主張計件工資制,要求工人在單位時間內完成的定額工作量,按低薪計件,而超額工作量,則按照高薪計件。泰勒認為這種有差別的報酬制能夠最大限度地激發人們的工作積極性。
為了保證這種科學管理的落實,泰勒認為必須加強作業管理和控制。毫無疑問,泰勒主義追求的是效率,作業分解、標準化管理、績效報酬等措施都是為了提高產出的效率。而這些管理手段綜合起來就是“流水線作業”,這就為大規模標準化生產提供了科學管理的方式。泰勒的科學管理思想被公共管理所接受和運用,是因為它與官僚制的理念相吻合。
分工、分類、標準化、作業流程、績效報酬、嚴格控制等理念也是傳統的公共行政所追求的管理價值。科學管理在1910～1940年期間一直對公共行政起支配作用,使公共行政成為一個學術研究的領域。
於是,人們用“泰勒主義”來形容科學管理所產生的影響。而且,這種影響一直延續到了當今十分流行的新公共管理,因為泰勒所強調的物質刺激或績效工資等管理手段,如今變成了內涵更廣泛的績效管理。
理論流變
如上所述,傳統公共行政的基本範式是由韋伯的官僚制、英美文官制度、威爾遜和伍德諾的政治—行政兩分法和泰勒主義所建構的理論框架。
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