南宋官制

南宋官制

初期基本上沿襲唐五代舊制。行政機構分州、縣兩級。宋太宗以後,又把全國分為若干路,路相當於唐代的道、元代的省。這就變成為路、州、縣三級。 縣是地方行政機構最低一級,自秦漢以後,歷朝相沿不革。

概述

宋代史料,特別是南宋史料時,有一個辭彙出現的頻率是極高的,那就是“奉祠”。所謂“奉祠”,多數情況下就是拿錢不幹活,回家一邊呆著,名義上是去主管了一個道觀,實質上是歸鄉里居。當然,具體情況並沒有這么簡單,我們不妨從這一制度——“祠祿官制”的初設說起。
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祠祿制

南宋人物南宋人物
是兩宋特有的職官制度,隋唐未興,明清不繼,是宋朝佑文政策的產物之一,它雖可以溯源至唐代的宮觀使制,但性質卻頗不相同。唐代的宮觀使,是實際執掌宮觀事務的宮觀官。而宋代的祠祿官,雖叫做“監某廟”、“提舉某宮觀”,卻與宮觀事務沒有太大關係,“祠”與“祿”之間基本脫離,只是借名食祿而已。此制始設於宋真宗,初衷是為了“佚老優賢”,是專門提供給高官的一種福利政策。清代學者趙翼在其所著《廿二史劄記·宋祠祿之制》條中表述甚明:“自真宗置玉清昭應宮使,以王旦為之,後旦以病致仕,乃命以太尉領玉清昭應宮使,給宰相半俸,祠祿自此始也。”這時的祠祿制度,“蒞茲重職,允屬台臣”(《宋朝大詔令集》卷五九《向敏中景靈宮使制》),得者位高,數量極少。到王安石變法,祠祿制變成了“以處新法之異議者”(宋·王栐《燕翼貽謀錄》卷一)的名頭,闕位大增,對象向中層官僚放開,從以前的寥寥數人,變而為幾近百數。之後,發展勢頭迅猛,到了南宋初年,今日可統計出的祠祿官就已達一千四百餘名,如果考慮到南宋版圖縮小、官闕減少的因素,這個數字是很驚人的。
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南宋的中高層士大夫,鮮有未得祠祿者,倘不小心被彈劾,其命運無非就是“自乞奉祠”或“落職奉祠”了。這對於一心想要建功立業的士大夫而言,自然是人生的挫折,但對於那些不甚追求或者無力追求仕進的人來說,倒也算是一條很好的退路。比如大儒朱熹,本來當官的時間也不長,口頭還常常嚷著“請祠”,因為“奉祠”對他來說確實是較好的選擇:既然不能得君行道,我不妨回鄉講學、談道著說去罷,還照樣能拿點國家的錢。
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因為“祠祿”在南宋的泛濫,許多仕途不順的士人都摸熟了“請祠”的退路,這自然給南宋朝廷帶來了經濟上的壓力。所以史學界對其評價較為消極,如香港學者梁天錫先生在大作《宋代祠祿制度考實》中就認為它除了造成財政負擔外,還對士風與吏治產生了許多負面影響:(1)黨人奉祠,黨禍益烈;(2)貪吏奉祠,聚斂成風;(3)失職與祠,吏治日壞;(4)失檢與祠,士風大變。這些結論都是可信的。但是,從另一個方面來看,祠祿制度又有其積極意義,尤其是它對南宋文學、學術發展的影響,更應給予正面評價與充分估量。
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梁天錫先生說:“雖然,宋理學家若朱文公之輩,每藉祠祿以養生,即開辦書院講學者亦偶有之,然千中無一也。”他顯然看到了祠祿制的積極意義,只是因站在經濟、政治立場,仍有意迴避而對此不作討論。祠祿官制的廣泛實行,乃至泛濫,客觀而言,在制度上促成了一批頗具才學的士人離朝在野,成為里居地方的精英群體,並使得這一群體得到空前地擴大,同時又為這批不能一展政治抱負的士人提供了良好的生存環境,具有社會福利性質。這種福利讓他們有較為充裕的時間和基本的經濟保障,可以相對從容地專注學問、研習詩文。由於祠祿制度又有“任便居住”一項,所以他們還具有非常自由的人身活動空間和思考創作空間。換言之,祠祿制度保證了一群政治失意但有真才實學的士大夫的物質基礎、創作時間和自由氛圍,為他們專心著述、遊戲詩文提供了有利條件。
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我們可以稍列一些曾經“奉祠”過的南宋士人名單:朱熹、葉適、真德秀、魏了翁;陸游、楊萬里、辛棄疾、劉克莊。前四位是著名理學家,後四位是著名文學家。在他們的人生生涯中,奉祠里居都是重要的時段,是他們著書立說、談詩論藝的主要階段。可以毫不誇張地說,他們一生的成就多少都受惠於祠祿制度
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還是先舉我們熟悉的朱老夫子說事。朱子一生曾多次請祠,這在史料文獻中頗可容易尋得。當他再次獲準續發祠祿時,曾興致勃勃地在《與劉子澄》信中開篇即說:“老兄歸來無事,又得祠祿添助俸余,無復衣食之累。杜門讀書,有足樂者。”其自得之態,可以想見。祠祿的錢並不多,但已足以保證基本的生活,朱子的諸多著述恐怕正是祠祿“滋養”出來的。
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陸游在詩中也多次談及祠祿,所謂“七十一翁心事闌,坐叨祠祿養衰殘”(《七十一翁吟》),恰是這俸錢支撐他老年的生活。他又有首《山間雜詠》云:“祠祿留人未掛冠,山園三畝著身寬。百年竟向愁邊老,萬事元輸靜處看。花徑糝紅供晚醉,月天生暈作春寒。汗青事業都忘盡,時賴吾兒舉話端。”詩中所言,正是祠祿留給他無職而有祿的狀態,能於其間較為泰然地享受村居生活。
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劉克莊在答朋友的詩中曾說“牢落祠官冷似秋,賴詩消遣一襟愁”(《贈翁定》),以寫詩來消遣不得仕進的愁悶,體現出的是祠祿制度底下的人生苦痛,同時又是詩歌創作的絕好契機,祠官的冷落,讓文學成為了他人生的主題。不惟如此,劉克莊的許多朋友如林希逸、徐明叔等也因為“奉祠”而里居,這讓他們擁有了共同的時間,在一起組社唱和,大大促進了彼此的詩藝交流與詩思碰撞。
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由此看來,宋代祠祿官制的冗濫,確實讓朝廷花費了大量的金錢。不過,因為拿錢的都是中高層士大夫,他們中間又有些“人中龍鳳”,國家財政的這筆支出,大概也不算是全部打了水漂。與其給貪官污吏搜颳去中飽私囊,倒不如拿筆錢“投資”文學、學術,其間雖說讓些許不學無術的人沾了便宜,但還是起到了“養士”的作用,為培育大思想家、大文學家貢獻了力量。別的不說,僅從朱子那欣慰得意的言語中,我們似乎也應該給飽受批判的祠祿制度一個微笑了吧?

地方管制

南宋地圖南宋地圖

初期基本上沿襲唐五代舊制。行政機構分州、縣兩級。宋太宗以後,又把全國分為若干路,路相當於唐代的道、元代的省。這就變成為路、州、縣三級。
縣是地方行政機構最低一級,自漢以後,歷朝相沿不革。宋代的縣,設縣令、縣尉,作為一縣的長官。大縣還設有主簿一員。《長編》卷11載,開寶三年(公元970年)規定縣官的定製:“縣千戶以上,依舊置令、尉、主簿,凡3員;戶不滿千,止置令、尉各1員,縣令兼主簿事;不滿四百,止置主簿、縣尉,以主簿兼知縣事;不滿二百,止置主簿,兼縣尉事。”神宗熙寧以後,令二萬戶以上的縣增置縣丞一員,縣丞次於縣令而位在主簿、縣尉之上。南宋時則取消縣丞。宋制縣的長官稱縣令。但往往看到史志記載多稱為知縣,這是宋代地方官制的特點。知縣就是知縣事的簡稱。據《長編》卷4載,宋代為了加強對地方政權的控制,從乾德元年(公元963年)開始“命大理正奚嶼知館陶縣、監察御史王祐知魏縣、楊應夢知永濟縣、屯田員外郎於繼徽知臨泛縣。常參官知縣,自嶼等始也。”這是由皇帝直接委派京官帶本官去掌管一縣之政,即所謂知縣事,也就是一縣的主要長官。知縣有別於縣的本官縣令,因為是差遣。
州等於秦漢時的郡,隋唐以後改稱為州。州的長官,隋唐皆設刺史。趙匡胤立宋初年,鑒於唐末五代之患,削州鎮之權,“令文臣知州事”,其後,派二品以上的官員充任一州的長官;主要也是為了便於皇帝的直接控制。為了更有效地加強控制,又設通判與知州相互牽制、監督。《長編》卷4載,宋太祖乾德元年(公元963年)“始命刑部郎中賈玭等通判湖南諸州”,當時因為湖南剛剛平定,多留用後周時的舊官員,於是宋太祖才命刑部郎中賈玭等通判湖南諸州,意在控制這批留用官員。後來發展成為牽制、監視州府長官的一種定製。《宋會要輯稿·職官》卷47說:“通判,州各1人,與長吏均理,州府之政,無不統治,藩府或置兩員,廣南小州有試秩充通判兼知州者。”又云:“知州,掌郡國之政令,通判為之貳。”通判這種官的權位有些特殊:論官位,通判在知州之下,仁宗以前規定,朝官充通判者,歷兩任即可升為知州,天聖六年(公元1028年)改為三任方得充知州;論職權,則通判不但可與知州同理一州之政(州府公事須經知州與通判簽議連書方許發下,凡兵民、錢穀、戶口、賦役、獄訟聽斷之事,與守臣通判簽書施行),而且,作為皇帝的耳目,所部官有功過及職事修廢,可直接通達皇帝。因此不能簡單地認為通判就是知州的副職,當時人視之為“監州”,則更符合其身分。
宋代以府、州、軍、監並稱。大體說,凡政治、經濟、軍事三者兼重的地方設府,有駐重兵的軍事地區設軍,工業區如煮鹽、冶鐵等重要地區設監。府的地位比州略高一些,因此,稍大的州,則多升為府,升府的州,一部分是沿襲唐五代舊名,一部分是因為皇帝未即位時所封或曾是任官之地。派往知府者一般都是比較重要的官員。
軍在唐代是一種軍區,只管兵戎,五代以後,逐漸與行政區沒有多大差別,至宋代則成為兵、民、軍、政合一的行政區域。凡是唐代節鎮所在仍保留其軍號,也有加給新改的軍號,這種稱為節度州。但另有一種稱軍的地方,不是節度州,而是由縣升的,或領數縣,或並不領縣。這種軍往往僅比縣略高一級。設軍的地方,一般是在邊境,也有是在關隘要地。宋太宗時期,軍的建置最多,總共有34個,其中在河北、陝西與契丹、西夏接壤的邊境所建置的就有15個。在邊境地區設軍,是為了適應制御外敵的需要,而在內地的關隘口設軍,則主要是為了易於彈壓兵民的叛亂。例如彭州灌口鎮(今四川彭縣),乾德四年(公元966年)置永安軍,後一度廢為縣,太平興國三年(978年)改稱永康軍,據《長編》卷274載,其批文稱“永康軍正控兩山六州軍隘口,昨據張商英奏請廢為導江縣。若非軍官,實不足彈壓,可令復舊。”五代的軍,治所與縣治同處一所,而隸屬於州;宋代因削藩鎮兵權,取消支郡制度,於是軍便得與州府並列。至於監,實際上與縣差不多,但因其直屬京師,不為州縣所轄,因而也同列於州。監亦有領縣者。府、軍、監的設官,大體與州相似,《神宗正史職官志》說:“知州事,通判州事各1人,府、軍、監事如州,視地望重輕,以資級應選省充。”
為了統治的便利,宋代還把全國分為若干路。今據《宋史·地理志》所載,並依《太平環宇記》、《元豐九域志》校補,製成“宋代行政區域表”。路的建置是依據元豐時設定的23路,加上徽宗崇寧時重設的京畿路,共24路。
宋代的地方行政單位名稱是非常複雜的,路之下有府、州;府、州之外又有軍、監。府也有與節度軍號同的,也有不同的,節度州有不改府的,升府之後也有不立節度軍號的。
路的劃分,起初並非作為行政區域而設定的,因此,路一級的官僚機構,便不成體制,設官無定式,無定員,甚至連駐地、轄境、名稱都隨時變動。大體上說,路的官僚機構,主要有四個監司,稱為帥、漕、憲、倉。這些官員均由皇帝委派。帥也稱為安撫使,是一路高級軍政長官,照例由文臣充任,但往往帶都總管銜,統轄軍隊,掌管兵民、軍事、兵工工程諸事。南宋的安撫使改為帥司,兼管民政。漕是轉運使,其本職是經管一路財賦,保障上供及地方經費的足額。為了履行其本職,就有必要巡察轄境,稽考簿籍,舉劾官吏。久而久之,轉運使便成為事實上的大行政區(路)的監司官。不過,轉運使的品秩不很高,而地方長官如知府、知州,還可能是前任的執政官,品位在轉運使之上。在職權上轉運使較為廣泛,而在體制上卻不能完全以下屬對待府州。這與漢代的州刺史與郡守的關係略同。南宋改為漕司。與轉運使平行的又有提點刑獄公事及提舉常平司兩種,前者管司法,稱為憲;後者管賑荒救濟事宜,稱為倉。此外,又在安撫司中設走馬承受1員,有事可直接向皇帝報告,不經安撫使之手,事實上與唐代的監軍相似。所以每路有四個系統的長官,職權互相不同,而又不能認真負責。
對於地方官僚體制,《宋會要輯稿·職官》42有較明確的記述:大中祥符二年(公元1009年)十一月,真宗詔論監司失察罪時說:
分天下為郡縣,總郡縣為一道,而又總諸道於朝廷。委郡縣於守令,總守令於監司,而又察監司於近臣,此我朝內外之紀綱也。故欲擇守令,必責之轉運,必責之近臣。既嚴連坐之罪,又定舉官之賞,而失察者又有罪,賞罰行,紀綱正矣。
監司是統領州縣守令的長官,《哲宗正史職官志》的記載說:
諸州府置知州事一人,州、軍、監亦如之,掌總領郡務,凡兵民之政,皆總焉。屬縣事、令丞所不能決者,總而治之。又不能決,則稟於所隸監司,及申省部。
轉運使有權管一路之政,但因宋代州府長官常是二品以上的朝官帶本官充任,因而有時轉運使的官位低於州府長官,這就給轉運使在行使職權上造成困難。因此,大中祥符五年(公元1012年)規定,凡是大兩省官以上充任轉運使的,州府公文必由轉運使、副使申轉;若是觀察使以上知州府的,州府公文不必經由轉運使。於是路與州府長官的關係就以品秩高低來決定,這樣的地方機構,自然會出現許多紊亂的現象。
宋代地方駐軍指揮則有都總管、副總管、都鈐轄、副鈐轄、都監、副都監三級,或守臣兼充,或武臣充副職。至於沿邊地區則置都巡檢、巡檢。南渡以後,多採用臨時措置,各軍將領分別給以統制,同統制、副統制、統領、同統領、副統領等名號、其下則有正將,副將、準備將等名,這些都是偏禆之職。
宋代的州、縣衙門中,除了中央所委派的官員外,還有很大數量的吏。在州一級政府里,有孔目官、勾押官、開拆官、押司官,糧料官等等。在縣衙門里,有押司、錄事、手分、貼司等。吏的來源有的是召募,有的是差派,絕大部分從地主階級中選充。有的吏是世襲的,父死子繼。吏的名目繁多,最主要的職責是經手徵收賦稅,處理獄訟。他們上下其手,趁機敲榨勒索。吏是封建統治集團中一個重要而不可忽視的組成部分。
在縣以下,還有鄉和里。鄉、里雖然沒有正式的政權機關,但是宋代統治者依靠鄉間地主,統治和控制廣大農民。據《文獻通考·職役考》記載,北宋政權建立以後,就差派鄉村的地主當里正、戶長和耆長。里正、戶長負責“課督賦稅”。耆長則專司“逐捕盜賊”。總之,這些鄉村最基層的小吏,其職責有二:一是榨取錢物,二是彈壓農民。
宋代的地方官制,有異於前代的,大體有四個方面:
第一、府州設通判。其用意在於對地方官吏的監督。通判實際上是皇帝安插在府州官僚機構中的耳目,以牽制這級官吏的一切行動。
第二,地方官由文人充任。自宋太祖開始,即以“文人知州事”。太宗初年,與遼衝突很厲害;但西北邊陲的官員仍由文人擔任,這主要是怕武人專軍事之權,容易獨霸一方,反叛朝廷。
第三,宋代的地方官任期三年;三年任滿即走,即所謂“三年一易”。嚴格地說,宋代沒有真正的地方官。地方官多為臨時差遣,當了三年就得離開任地,又不準本地人在本地當官。所以沒有一個官吏能夠真正熟悉地方的情況。
第四,恢復縣尉。縣尉是管軍事的。五代時,各縣軍事由節度使派一個鎮將專管,宋代改為縣尉,其權力與鎮將相差甚遠,只管地方治安之類和訴訟等事。
以上事實說明,宋代皇帝不但控制了任命地方官員的權力,而且將各府、州、縣的行政權、司法權、財政權、軍事權全部集中到中央,使得中央集權對地方的控制大大加強了。這樣,自唐末五代以來藩鎮割據的趨勢便被消滅了。但是,宋代這種削弱地方權力,並不是削弱地方鎮壓人民反抗的力量,而是把鎮壓人民的權力分離出來,由專人分管。並依縣之大小,分別派遣武裝弓手,專司鎮壓。按當時規定:縣一萬戶以上者,派武裝弓手50名,七千戶以上者40名,五千戶以上者30名,三千戶以上者25名,二千戶者20名,一千戶者15名,不滿一千戶者10名。這類事情由縣尉專管,若“強盜”較多之處,武裝弓手無法抵禦的,要隨即上報,由朝廷另派兵馬鎮壓。
總之,宋代有一整套以擴大皇權為中心的封建官僚機構,這套官僚機構在宋太宗時就已經比較完整地建立起來了,以後就越來越擴大。元豐改制時撤銷了一些重疊的機構,表面上恢復了三省制度,但到北宋末年,蔡京執政,官員又大量增加,機構也龐雜起來了,南渡以後,沿舊不革,所以《宋史·職官志》說:“吏既濫冗,名目紊雜”。

中央管制

中央集權達到前所未有的程度,基本上消除了造成封建割據和威脅皇權的種種因素。為了防範文臣、武將、女後、外戚、宗室、宦官等六種人的專權獨裁,宋朝廷制訂出一整套集中政權、兵權、財權、司法權等各種制度。所謂中央集權,是指把地方的權力集中到中央;專制主義則是把權力集中到皇帝手裡,君主主宰一切。秦漢時代,中央集權制就已經確立起來,但專制主義還未至登峰造極的程度。宰相權力的變化就是一個例子。漢代的宰相,權力相當大,所謂“一人之下,萬人之上”,但到了宋代以後,宰相的權力就越來越小了,權力越來越集中到皇帝手裡。可以說,專制主義中央集權的加強是從宋代逐步發展的。
中樞官制是中央集權的軸心,從趙匡胤建立宋王朝開始,就對中央官製作了調整。其特點是用設官分職、分割各級長官事權的辦法來削弱其權力的。這樣,有些官只是空名,所謂“官”,其概念只是拿俸祿而已。這類官有兩種情況,第一,在宋太祖、太宗統一五代十國的過程中,留用了大批各國舊官員,使他們保持官位,領取俸祿,但不使掌握實權(只對其中認為可靠者安排一些實際職務);第二,對於宗室、外戚、勛舊,也僅授予高官,優加俸祿,而不給實職。至真宗時,便把這些措施加以制度化。按照這個制度,一般官員都有“官”和“差遣”兩個頭銜,有的官還加有“職”的頭銜。“官”只是說明他可以領取俸祿,而職才有實際的權力。每個機關彼此互相牽制,“任非其官”的情形很普遍。例如左、右僕射、六部尚書、侍郎、大夫、郎中、員外郎、卿、少卿等,在成為官階的名稱後,就失去了原有的意義,不再擔任與官名相應的職務。這些官名只用作定品秩、俸祿、章服和序遷的根據,因此稱為正官或本宮,又稱階官或寄祿官。其中有文資、武階的區別。差遣是指官員擔任的實際職務,又稱“職事官”。差遣名稱中常帶有判、知、權、直、試、管勾、提舉、提點、簽書、監等字,如知縣、參知政事、知制誥、直秘閣、判祠部事、提點刑獄公事之類。也有一些差遣並不帶上這些字樣,如縣令、安撫使等。官階按年資升遷,即使不擔任差遣,也可依階領取俸祿,而差遣則根據朝廷的需要和官員的才能,進行調動和升降。所以真正決定其實權的不是官階,而是差遣。至於“職”,一般指三館(昭文館、史館、集賢院)和秘閣中的官職,如大學士、學士、待制等,是授予較高級文臣的清高銜頭,並非實有所掌。宋神宗元豐三年(公元1080年)官制改革後,撤銷館職,另設秘書省職事官,自秘書監丞、著作郎以下,都稱館職。其他文臣兼帶館職,武臣帶閣門宣贊舍人,則稱“貼職”。
官稱和實職的分離,使朝廷內外大批官員無所事事,三省、六部、二十四司名義上都有正式官員,但除非皇帝特命,不管本部的職事。《宋史·職官志一》說:
故三省、六曹、二十四司,類以他官主判,雖有正官,非別敕不治本司事,事之所寄,十亡二三。
又說:僕射、尚書、丞、郎、員外、居其官,不知其職者,十常八九。
這樣,各級官府層次重複,疊床架屋,機構空前龐大。但是,卻有利於皇帝直接控制用人大權,他可以隨時提拔官階較低而有才能者擔任要職,也可隨時撤換無能之輩。歷代的官制,宋朝大多保留下來。《宋史·職官志》云:
宋承唐制,抑又甚焉。三師、三公不常置,宰相不專任三省長官,尚書、門下並列於外,又別置中書禁中,是為政事堂,與樞密對掌大政。
自趙匡胤建宋以後,三師、三公之制雖承唐制保留下來,但授與大臣者為數並不多,尤其是太師一官,只以趙普與文彥博兩人功高德厚方予特拜。但自蔡京擅政以後,拜三公者在宣和年間竟多達18人。這18人中,除了蔡京父子及童貫、王黼等寵臣外,其他多為宋徽宗的兒子(太子除外)任職。

樞密院與三衙

樞密院是總理全國軍務的最高機構,簡稱“樞府”。宋代樞密院與中書門下共掌文、武大權,稱為東、西“二府”。《宋史·職官志二》說:
宋初,循五代之制,置樞密院,與中書對掌文、武二柄,號為“二府”。
又《通考·職官考四》說:
唐末,諸司使皆內臣領之,樞密使始與宰相分權矣。降及五代,改用士人,樞密使皆天子腹心之臣……其權重於宰相。太祖受命,以宰相專主文事,參知政事佐之,樞密使專主武事,副使佐之。
樞密使為樞密院之長官,或稱知樞密院事,副長官稱樞密副使或同知樞密院事,簽書樞密院事或同簽書樞密院事。其下設都 承旨和副都承旨,負責“承宣旨命,通領院務”,由武官擔任。還設編修官,不定員。樞密院“掌兵籍,虎符”,若得皇帝的批准,有調動兵馬之權。樞密使的地位略低於宰相,與參知政事、門下侍郎、中書侍郎、尚書左丞等統稱為“執政官”。樞密使這一官銜在唐太宗時就設定了,但唐代的樞密使只負責管理軍事情報,機密情報之類,由宦官兼任,直至五代時還保留這個官銜。而宋代的樞密使地位抬得這么高,權力這么大,其原因是與當時國內外的階級矛盾、政治形勢有關。宋時階級矛盾一開始就相當尖銳。北宋初年就發生了王小波、李順起義。在邊境,又有契丹、西夏等少數民族政權的並立,形成邊防的緊迫局勢。內憂外患使得宋王朝需要一支相當龐大的軍隊,方能抵抗少數民族的入侵和鎮壓國內人民的反抗,因而,就需要一個強有力的機構來管理這支軍隊,這就是宋代設立樞密院的原因。同時,樞密使的設立又可以削弱宰相的權力,也是強化皇權的重要措施。所以,元豐改制後,樞密院照樣保存下來。但是北宋的樞密使與中書的關係都極不正常。王明清的《揮麈錄·後錄》說:“樞密使每朝奏事,與中書先後上,所言兩不相知,以故多成疑貳。”宋神宗的御史滕達道也說,戰守安危之所政,中書主打,樞密使主守,這樣怎么能取勝呢?明確指出這種互相牽制所造成的殆誤軍國大政的弊端。南宋統治者接受了這一教訓,為了對付經常性的對外戰爭,不得不實行兵政合一,設立“平章軍國重事”這一官銜。
北宋初年,仍然沿襲後周的制度,由殿前司和侍衛司統領全部禁軍。但是趙匡胤在禁軍的人事安排、組織編制和部署等方面,都作了重大的調整。據《長編》卷2記載:建隆二年(公元961年)的一個晚上,趙匡胤把曾經幫助他奪取政權的禁軍主要將領石守信、王審琦、高懷德等人請來喝酒,對他們說,自己當了皇帝後整天提心弔膽,還不如作節度使快樂。石守信等人說,現在天命已定,誰還敢有異心呢?趙匡胤說,你們雖然沒有異心,但如果你們手下人貪圖富貴,一旦把黃袍加在你們身上,你想不乾也不行呀!石守信等人領會趙匡胤的意思,大為震驚,次日即稱病,主動要求解除軍職。趙匡胤答應給他們以優厚的待遇,同他們結成兒女親家,說這樣就可以使“君臣之間,兩無猜疑”,趙匡胤就把石守信等人調到外地去當節度使,脫離他們原來掌握的軍隊,這就是有名的“杯酒釋兵權”。趙匡胤在解除石守信等人的軍權之後,提拔了一批資歷較淺,容易駕馭的人當禁軍將領。但就是對這些人也嚴加控制,處處防範。
同時,趙匡胤還取消了殿前都點檢和殿前副都點檢這兩個職務,由殿前都指揮、侍衛馬軍都指揮使、侍衛步軍都指揮使,分別率領禁軍,合稱“三衙”,互不統屬。禁軍從此沒有統帥,將領分別聽命於皇帝本人。“三衙”長官都指揮使之下,各設副指揮使,都虞候,副都虞候各一員。真宗時,廢除侍衛兩司的都虞候之職。南宋時,殿前司掌管殿前各班、直和步、騎各指揮的名籍,侍衛親軍馬、步軍司分掌馬軍、步軍各指揮的名籍。並負責屬下軍隊的管理、訓練、戍守、升補、賞罰等政令。“三衙”與樞密使所掌之兵權不同:樞密使有發兵之權,而無統兵之重;三衙有統兵之重,而無發兵之權。

三司使

三司是北宋前期最高財政機構,號稱“計省”。唐末稅法混亂,田賦、丁稅的收入無法維持王朝的龐大費用,國家的財政收入主要依靠鹽鐵和度支。五代後唐明宗始設鹽鐵、度支和戶部“三司”,宋初沿之。三司的職權是總管全國各地之貢賦和國家的財政。長官是三司使,其權位之重,與執政無殊,號稱“計相”。《宋史、職官志二》說:
國初沿五代之制,置使以總國計,應四方貢賦之入,朝廷不預,一歸三司,通管鹽鐵、度支、戶部,號曰“計省”,位亞執政,目為“計相”。
三司之副長官為三司副使。宋太宗時,罷三司使,另設鹽鐵、度支、戶都三使。真宗時,又罷三使,重設三司使一員,另設鹽鐵副使、度支副使和戶部副使。鹽鐵之下設七案,即兵案、胄案、商稅案、都鹽案、茶案、鐵案、設案等,掌管全國礦冶、茶、鹽、商稅、河渠和軍器等。度支之下設八案:賞給案、錢帛案、糧料案、常平案、發運案、騎案、斛斗案、百官案,掌管全國財賦之數。戶部之下設五案:戶稅案、上供案、修造案、曲案、衣糧案,掌管全國戶口、兩稅、酒稅等事。三司的附屬機構,據《宋史·職官志二》載,有磨勘司、都主轄收支司、拘收司、都理欠司、都憑由司、開折司、發放司、勾鑿司、催驅司、受事司等。由此可見三司職權之廣泛,與事務之殷繁。北宋前期,全國財政支出大部分依靠三司,三司實際上取代了尚書省的許多職務。元豐改革官制時雖廢三司仍歸戶部、工部管轄,其中胄案改置軍器監,這些改革似較合理。但是財用大計畢竟不是戶部所能盡辦,因此,北宋末期又有總領財賦官及經總制使以別掌之。
北宋前期,中書門下主管民政,樞密院主管軍政,三司主管財政,三者鼎足而立,彼此不相知,而大權集中於皇帝一身。神宗改制後,宰相實際上兼管財政。南宋時,宰相兼任樞密使,又兼管部分軍政。這樣,宰相重新握有民政、財政和部分軍政之權。

諸寺監

九寺:指太常、宗正、光祿、衛尉、太僕、太理、鴻臚、司農、太府等寺。北宋前期,雖然保留了九寺的名位,但大部分已成閒官,而另外委派朝官以上一員或二員兼充“判本寺事”。其中只有大理、太常兩寺還有一些職權。神宗時,九寺各專其職,並分設本寺的長官卿、少卿各1員以及丞、主簿1—2員。但各寺職務忙閒不均,宋徽宗時,王得臣在《麀史》卷下《諧謔》中有這樣的記述:太府寺所隸場務眾多,號稱“忙卿”司農寺掌管倉庫,號稱“走卿”;光祿寺掌管祭祀供應酒食,號稱“飽卿”;鴻臚寺掌管四鄰各國朝貢,號稱“睡卿”。南宋時,把光祿、鴻臚兩寺併入禮部;衛尉、太僕兩寺併入兵部。
諸監:宋代先後設定國子、少府、將作、軍器、都水、司天等六監。宋初各監的基本情況是,國子監是全國最高學府,仁宗以後,成為掌管全國學校的總機構。少府監的主要職事巳劃歸文思院和後苑造作所,本監只管制造門戟、神衣、旌節等物。將作監也只管祭祀、供給牲牌、鎮石、炷香、盥水等事,有關土木工匠的政令、京城的繕修都歸“三司”修造案掌管。仁宗嘉祐三年(公元1058年),撤銷“三司”河渠案,另設都水監,掌管修治河道之事。神宗熙寧六年(公元1073年),撤銷“三司”胄案,另設軍器監,掌管制造武器。司天監負責觀察天文祥異、鍾鼓漏刻,編制曆書等。各監除司天監以外,都設“判本監事”1—2員,或設“同判監事”1員,以及丞、主簿等。神宗改革官制時,撤銷了司天監,另設太史局,隸屬秘書省。國子監正式設祭酒、司業各1員為正、副長官,主管國子學、太學、武學、律學的政令。又設丞1員,參領監事;設各學太學博士多員,分別講授各種課程。南宋初,國子監並歸禮部,重建太學,太學之學官時有增減。神宗改制時,除國子監外,各監都設監和少監作為正副長官,其下又設丞和主簿等,同時恢復了本監職權。

內侍省

內侍省是宋代宦官的總機構,另設入內內侍省以統轄親信宦官。《宋史·職官六》說:“入內內侍省與內侍省號為前後省,而入內省尤為親近。通侍禁中,役服褻近者,隸入內省。拱侍殿中,備灑掃之職,役使雜品者,隸內侍省。”入內內侍省的宦官職銜有都都知、都知、副都知、押班、內東頭供奉官、內西頭供奉官、內侍殿頭、內侍高品、內侍高班、內侍黃門等。內侍省宦官職名有左班都知、副都知;右班都知、副都知;押班,內東頭供奉官、內西頭供奉官;內侍殿頭,內侍高品、內侍高班、內侍黃門等。自供奉官至黃門,以180人為定員。凡內侍初補者,稱為小黃門,經恩遷補者,則為內侍黃門。宦官的高級官稱另有內客典使、延福官使、宣政使、宣慶使、昭宣使等。元豐改制後改為通侍大夫正侍大夫中侍大夫中亮大夫中衛大夫拱衛大夫等。宋朝不準宦官參預政事,故專設官階,使不與士人混淆。授官最高不過“留後”,平日只“供灑掃”。不過,從神宗朝起,又重用宦官,宋徽宗時,宦官竟握兵權。南宋時,重申禁令,不許宦官干預朝政,不準兼兵職,不準申請提領外朝官職。如違反規定者,要受到流放二千里或除名的懲處。與此同時,又規定外戚只準“奉朝請”,坐享富貴,不準預政,不準管軍,不許通宮禁,不許接賓客,不得任文官或“二府”(中書和樞密院)的職務。對於女後,宋代統治者也認識到“賊根本,起皇后閣前”,因此宮禁嚴密,幾乎把她們與外廷隔絕;在輿論上,宣傳“女後不可使預事”,“勿專政於女後”的政策。這些做法都是接受漢唐以來外戚宦官擅權,擾亂朝政的經驗教訓。

翰林學士

 宋代中央的文職機構有翰林學士院,這也是沿襲唐代制度的。唐代有翰林學士、知制誥,為皇帝親信顧向之官,其地位很重要。到了宋代,又特定其資權,變成了一種清要而又顯貴的官員了。宋代能入翰林學士院任職的,都是一些文學之士。學士中資格最老的稱翰林學士承旨,其下稱翰林學士、知制誥。承旨不常設,其他學士也無定員。學士院的職權是負責起草朝廷的制誥、赦敕、國書以及宮廷所用文書,還侍皇帝出巡,充顧問。實際是皇帝的秘書處和參謀官員。《通考·職官考八》云:“其為翰林學士者,職始顯貴,可以比肩台長,舉武政路矣!”其他官員入院而未授學士,即稱“直院學士”。如果學士缺員,由其他官員暫行院中文書,則稱“學士院權直”或“翰林權直”。《宋史·職官志二》云:“凡他官入院,未除學士,謂之直院學士,他官暫行院中文書,謂之權直。自國初至元豐,官制行,百司事失其實,多所釐正,獨學士院承唐舊典,不改。”冠有翰林名號,而不屬於學士院,專門為皇帝講解儒經者,稱“翰林侍讀學士”或“翰林侍講學士”,官階較低者稱“崇政殿說書”。神宗後屢有變化,稱為經筵官,一般為他官的兼職。北宋前期,翰林學士被委任他職者,如任知開封府、三司使之類,並不歸院供職,故必須帶知制誥職者,才真正掌管詔命。直接替皇帝起草麻制、批答及宮廷內所用之詞,稱為“內制”;若單稱知制誥,奉皇帝或宰相之命,分房起草官員升遷、磨勘、改換差遣等制詞,則稱為“外製”,總稱“兩制”。神宗元豐改制後,翰林學士雖不再另任他職,但仍帶知制誥。遇缺,則以侍中、給事中、中書舍人等兼直學士院。南宋時,有以尚書兼權翰林學士,而不帶知制誥的。

館閣學士

館閣學士,是宋代特殊的制度之一,除某某殿大學士、學士多為執政大臣之榮銜外,還有龍圖閣、天章閣等閣學士、直學士、待制,名為典司秘籍,為文學侍從官。其實,凡朝官出任外官,都帶這種頭銜,並非兼職之義。又有直秘閣等官稱,名為館職,是須經過考試的,稱為入館。明清制度,進士一部份因考試優等而入翰林院的,稱為館閣之選,就是由此而來的。但宋代後期的直秘閣,是其他官員的兼銜,名為貼職,並不被看重。宋洪邁《容齋隨筆》卷16說:
國朝館閣之選,皆天下英俊,然必試而後命,一經此職,遂為名流,其高者曰集賢殿修撰,史館修撰,直龍圖閣,直昭文館、史館、集賢院秘閣;次曰集賢秘閣校理。官卑者曰館閣校勘、史館檢討,均謂之館職。記注官缺,必於此取之,非經修注,未有直除知制誥者,官至員外郎則任之,中外皆稱為學士。及元豐官制行,凡帶職者,皆遷一官而罷之,而置秘書省官,大抵與職事官等。
此外,宋代還有一種“殿學士”的銜稱,包括觀文殿大學士、學士、資政殿大學士、學士、端明殿學士等。殿學士的資望極高,無職守,無典掌,只是出入侍從,以備顧問而已,然非常人可充任。《通考·職官考八》說:
觀文殿大學士,非曾為宰相不除;觀文殿學士、資政
殿大學士及學士,並以寵輔臣之位者;端明殿學士,惟學士之久次者始除。
可見宋代的“殿學士”是專門作為高官、寵臣的榮稱,一般官員是不可能“榮任”的。
下面再談幾種在京師服職的文武官員。
宋代在京服職的文官,按其官階分為京官和升朝官二等。唐代從宰相以下在京師做官者,均稱之為“京官”。其中常能朝見皇帝的稱為“常參官”,此外稱為“未常參官”。宋代的京官含義又有不同,僅指不常參的低級文官,實際類似唐代的“未常參官”。這類京官的寄祿官,宋初有秘書省的著作佐郎、大理寺丞以下到秘書省校書郎、正字、將作監主簿等。宋神宗改革官制,自下而上有承務郎、承奉郎、承事郎、宣義郎、宣德郎(徽宗政和間改稱宣教郎)等五階,其官品為從九品、正九品和從八品。宋代初年,由吏部主管京官注授差遣事宜。太宗時設差遣院,與升朝官一起,由差遣院委派差遣。神宗改制後,廢除京官之稱,規定在法律上和一般公文中都稱“承務郎”以上,不過時俗仍沿舊習稱京官。
唐代的常參官在宋代稱為“升朝官”。這是對可以朝見皇帝和參加宴坐的中、高級官員的總稱。北宋前期,文臣自太子中允,武臣自內殿崇班以上均為升朝官。神宗改革官制後,文臣自通直郎到開府儀同三司,武臣自修武郎到太尉,為升朝官。又改侍從官以上官員每天赴垂拱殿朝見,稱為“常參(日參)官”;朝廷各司的朝官,每五天一次赴紫辰殿朝見,稱為“六參(每月六次)官”;另一種是每逢朔(初一)、望(十五)赴紫辰殿朝見,稱為“朔參官”。
武官依其官階分為橫班、諸司使、使臣三等。
宋初武官處以“三班”者,稱“祇應官”,有左、右供奉班。太宗時因資品少,又陸續創設三班借職三班奉職(原殿前承旨)、左右班殿直、左右侍禁、東西頭供奉官,稱“小使臣”;內殿崇班、內殿承制以及閣門祇候,稱“大使臣”。大、小使臣都由三班院統轄。徽宗政和二年(公元1112年),其他武官都改稱“大夫”或“郎”,唯有使臣依舊不改。宋高宗時重定武階,其中小使臣八階,大使臣兩階。
宋初承後唐舊制,在三班之上設諸司使、副使,當時尚有正官擔任實職,但後來逐漸變成階官。自皇城使至供備庫使,共四十使,是諸司正使;其副職是諸司副使。《宋史·職官志九》云:“皇城使以下二十名謂之東班,洛苑使以下二十名謂之西班。初猶有正官充者,其後但以檢校官為之。”東班和西班是因朝參時班位的排列方向而得名。諸司使、副使,到徽宗政和二年(公元1112年)改用新名,《宋史·職官志九》云:“政和二年,乃詔易以新名,正使為大夫,副使為郎。”東西班官員都是正七品。
比諸司使更高的武階是橫班,或稱為橫行,也有正、副使之分。正使是內客省使、客省使、引進使、四方館使、東上閣門使、西上閣門使;副使是客省副使,引進副使、東上閣門副使、西上閣門副使等,共十階。朝參時位在東班前,列成橫行。政和二年(公元1112年),亦改正使為大夫,副使為郎,共十二階。政和六年(公元1116年),又增置宣正大夫宣正郎履正大夫履正郎協忠大夫協忠郎翊衛大夫翊衛郎親衛大夫親衛郎等十階,通稱為橫班。正使為正五品到正六品官,副使為從七品官。
乾道六年(公元1170年)孝宗欲清閣門之選,置閣門舍人十員,以待武舉之入官者,掌糾察殿廷禮儀失制,併兼侍立,若皇帝駕幸,作為隨從,稱為“閣職”,有如文官之館職。此職先由中書省召試,然後任命。淳熙間,又置看班祇候,由忠訓郎以下、秉義郎以上充任;閣門祇候,須由胸懷韜略,善弓馬,並在邊境任過職者充任。宋寧宗時,特別重視此類官員的選任,《宋史·職官志六》說:“慶元初,申嚴閣門長官選擇其屬之令,非右科前名之士不預召試,蓋以為右列清選雲”。凡帶閣門之職者,均稱為“閣職”。
武職充任最親信的近侍為帶御器械,這是因為五代時皇帝多在軍中,故有此習慣。宋代沿襲,非極親近之人,不令其在左右持帶武器作侍衛。《宋史·職官志六》說:“宋初,選三班以上武乾親信者佩御劍,或以內臣為之,止名“御帶”。鹹平元年(公元998年)改為“帶御器械。”宋仁宗景祐二年(公元1035年),定其人數不得超過6人。《職官志六》又載紹興七年(公元1137年)樞密院奏言:“帶御器械官當帶插。”宋高宗說:“此官本以衛不虞,今乃佩數骹箭,不知何用。方承平時,至飾以珠玉,車駕每出,為觀美而已。他日恢復,此等事當盡去之。”雖然紹興二十九年曾再次詔增帶御器械4員,實際上僅作為裝飾而已。

派出的外任官

宋代以節度使和觀察使合稱“兩使”。自唐末以來,節度使之權雖重而除授極濫。宋代派文臣知軍州事、代替節度使之職,於是節度使之權雖盡去,而官位反而提高,只有親王外戚及前任將相大臣中有特殊資望者,方授以此官。但名為某某道或某某軍節度使,實際並不履任。例如元豐中,鎮江軍節度使檢校太傅韓絳為開府儀同三司、判大名府,其中鎮江軍節度使為虛銜,判大名府才是實際職務。凡節度使兼中書令或侍中或中書門下平章事者謂之使相,檢校官加節度使出判府州者,亦謂之使相。節度觀察留後本是唐代藩鎮以其親信留充後務之稱,作為次於節度使一級的官名,後改為承宣使。此外,觀察、防禦使、團練使以及刺史都作為虛銜,雖帶某州之名,但並不履某州之任,名為“遙郡”。
宋代的節度使、觀察使名存實亡,但兩使之下的判官、支使、掌書記、推官等幕職卻依然如故,就連防禦、團練、軍事州都仍有幕職,作為入官的初階,這是一種奇特的制度。判官也有稱簽書判官廳公事的,簡稱簽判。簽判之下的幕職官,其實都是閒職。

中央監察機構

宋代監察機關,沿襲唐制,中央設御史台,下設三院,《宋史·職官志四》說:“其屬有三院:一曰台院,侍御史隸焉;二曰殿院,殿中侍御史隸焉;三曰察院,監察御史隸焉。”御史台設有御史大夫和御史中丞。御史大夫名義上是御史台的最高長官,但宋初不除正員,只作為加官,授予其他官員。檢校官帶憲銜的,有檢校御史大夫。元豐改官制後,一併除去。因而御史中丞便成為御史台的真正長官,稱為台長;副長官是侍御史知雜事。御史官的職掌是“糾察官邪,肅正綱紀。大事則廷辨,小事則奏彈。”上至宰相,下至一般小官,都在御史監察彈劾之列。官階低而任殿中侍御史,或監察御史者,稱“監察御史里行”。此外,還設推官二員,專管審理刑事案件。三院御史上疏言事,評論朝政或彈劾官員,按規定必須先向中丞報告。仁宗時,劉筠任中丞後,御史言事就不必請示本台長官了。
地方官的監察,由通判負責。同時,皇帝還經常派遣轉運使、按察使、觀察使到各地去監察,這些都屬於外任御史。轉運使本來是管理財政的,但也兼任監察官吏。南宋時,地方監司官職權加重,安撫使稱帥臣,宰相外出巡事時,雖說是典州,亦必兼此職。後來在安撫使之上設宣撫、制置二使,不領州而位在諸路帥臣之上,成為一路之長官。開元代行省承宣布政司,開明代按察司制度之先聲。
宋代的御史官人數沒有定製,可多可少,隨皇帝意旨而定,除御史中丞較固定外,其他御史可隨時增減。
宋代的諫官稱為司諫、正言。諫官的職責是向皇帝提出批評和建議,但實際上空有其名,未能履行其職。最終便混同御史,專司監察官吏。按規定,諫官每月要向皇帝報告一次,稱為“月課”。他們可以把平時隨便聽到的一點情況就向皇帝報告,不必是否有據,當時稱為“風聞彈人”。若奏彈不實,諫官不必受到懲罰。如果御史台的諫官上任後百日之內無所糾彈,則罷作外官或罰“辱台錢”。這種規定更助長了御史濫用彈劾權。例如宋神宗時御史唐垌(d^ng,音洞),曾面彈王安石,胡說一通,但神宗也不加責怪。所以,宋代的宰相大受牽制,無可奈何。按規定,台諫官不能由與宰相有關係的人來擔當,更不能由宰相提名推薦,因此,台諫官與宰相的關係極為緊張。當時人說宰相與御史台是敵對的營壘,互相仇視。對於這種關係,王夫之在《宋論》卷4有一段評論說:
宰相之用舍聽之天子,諫官之予奪聽之宰相,天子之得失則舉而聽之諫官;環相為治,而言乃為功。諫官者,以繩糾天子,而非以繩糾宰相者也……仁宗詔宰相毋得進用台官,非中丞知雜保薦者毋得除授,曰:“使宰相自用台官,則宰相過失毋敢言者。”嗚呼!宋以言語沓興,而政紊於廷,民勞於野,境蹙於疆,日削以亡,自此始矣。御史官在宋代以前與台諫官分開,宋代實際上合二為一,主要用以監察官員,看其是否忠於皇帝,而不察其是否忠於職守。雖然歷代均如此,但宋代尤為突出。宋代隨著專制皇權的加強,諫官對皇帝的過失更不敢有所規勸,因而諫官與御史官實際上並沒有什麼區別,都是以彈劾官員為責,這種變化導致了後來台諫的合流。
由上所述,宋代中樞機構的行政、軍事、財政、監察這四種大權分得十分清楚,而總之於皇帝。宋朝統治者的這些集權措施,日趨嚴密,甚至達到“細者愈細,密者愈密,搖手舉足,輒有法禁”的程度。楊萬里的《誠齋集》卷69記載了這樣一件事:宋太祖曾令後苑造一薰籠,數天未成,太祖怒責左右,臣僚答以此事必須經過尚書省、本部、本寺、本局等許多關口,等到逐級辦齊手續後覆奏,得到皇帝的批語“依”字,然後方可製造,宋太祖聽後大怒,問宰相趙普說:“我在民間時,用數十錢即可買一薰籠。今為天子,乃數日不得,何也?”趙普回答說:“此是自來條貫,不為陛下設,乃為陛下子孫設,使後代子孫若非理製造奢侈之物,破壞錢物,以經諸處行遣,須有台諫理會,此條貫深意也。”太祖聽後轉怒為喜說:“此條貫極妙!”可見,宋代統治者訂立各種“法制”的目的有二,一是使“政出於一”,“權歸於上”,“一兵之籍,一財之源,一地之守,皆人主自為之。”百官不過“奉法遵職”而已。於是,從中央到地方,“上下相維,如身使臂,如臂使指”,達到空前集中和統一;二是定為“祖宗之法”,要求子孫“謹守”,以保證趙家皇朝的長治久安。

中國歷代官制

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