前言
為緩解水資源危機，我國在厲行節水的同時，積極開發利用海水等非常規水源。海水淡化是穩定的水資源增量技術，可作為水資源的重要補充和戰略儲備。發展海水淡化產業，對緩解我國沿海缺水地區和海島水資源短缺狀況，促進中西部地區苦鹹水、微鹹水淡化利用，最佳化用水結構，保障水資源可持續利用具有重要意義，也有利於培育形成新的經濟成長點。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確指出：“大力推進再生水、礦井水、海水淡化和苦鹹水利用”。為加快發展海水淡化產業，保障沿海地區、海島及苦鹹水資源豐富地區水資源可持續利用，制定本規劃。規劃期為 2011年至2015年。
發展現狀與面臨形勢
（一）發展現狀
計建設海水淡化工程的國家之一，海水淡化技術、裝備製造、工程設計建設等方面發展迅速，套用規模不斷擴大，海水淡化市場已經顯現，產業發展前景廣闊。“十一五”期間，我國海水淡化產能年均增長超過 60%，截止2010年底，國內建成海水淡化裝置 70多套，設計淡化水產能 60萬立方米/日；在建裝置 5套，設計淡化水產能 26萬立方米/日。其中，反滲透法占總產能的 66%，低溫多效蒸餾法占 33%，其他海水淡化方法占 1%。
反滲透和低溫多效蒸餾兩大主流海水淡化技術得到較快發展，成本不斷降低。反滲透海水膜、高壓泵、能量回收裝置、反滲透膜壓力容器、海水預處理連續膜過濾組器等取得明顯進步；膜通量增加了近 40%，脫鹽率由 99.2%提高到 99.7%以上；能量回收裝置的套用和不斷改進使能耗大幅降低，新一代正位移式能量回收裝置的回收效率達 94%以上。我國已自主建成日產萬立方米級反滲透海水淡化裝置，海水淡化工程進入大型化階段。目前，反滲透海水淡化投資為 6000-8000元/立方米，綜合產水成本為 5-6元/立方米。
低溫多效蒸餾海水淡化具有水質好和可利用工廠餘熱或低品位熱源的優點，主要套用於需提供鍋爐補給水和工藝純水，且有低品位蒸汽或餘熱可利用的電力、石化、鋼鐵等企業。我國自主建成了 1.25萬立方米/日低溫多效海水淡化蒸餾裝置，為大型熱法海水淡化工程的啟動奠定了基礎。目前，蒸餾海水淡化投資為
《海水利用專項規劃》發布實施五年來，海水淡化產業發展得到各級政府的高度關注，國家和沿海地方政府出台了一系列鼓勵海水淡化及綜合利用的政策措施，對海水淡化生產企業給予所得稅優惠，安排中央預算內資金支持了一批海水淡化示範工程，相關技術專利、標準和法規建設取得積極進展，為加快海水淡化產業發展創造了良好的政策環境。
（二）存在問題
一是戰略意義認識不足。缺乏從戰略高度充分認識海水淡化的重要性和緊迫性，對海水淡化沒有明確定位。二是自主創新能力較弱。基礎研究不足，具有自主智慧財產權的關鍵技術較少，設備製造及配套能力較弱。目前，反滲透海水淡化的核心材料和關鍵設備，如海水膜組器、能量回收裝置、高壓泵及一些化工原材料等主要依賴進口，按工程設備投資價格比，國產化率不到 50%；蒸餾法用耐海水腐蝕管材、蒸汽噴射裝置（熱泵）、傳熱效率等與國際先進水平相比有較大差距。
三是產業發展水平低。我國從事海水淡化設備製造和工程成套的企業規模普遍較小，製造業基礎薄弱，技術成果轉化能力較弱，嚴重製約了海水淡化技術產業化進程；製造產業鏈尚未形成，即便是從國外引進生產線，大部分原材料仍需要進口，難以形成較強的品牌效應；還未形成海水淡化裝備製造業基地和具有國際競爭能力的專業化龍頭企業或企業集群，在市場競爭上也不具備與國外公司。
四是配套政策不足。我國海水淡化產業發展的相關政策不完善，政策力度不夠，可操作性差，沒有形成合理統一的水資源開發利用市場機制，反映資源稀缺性的水價形成機制尚未建立。
（三）面臨形勢
1．發展機遇一是我國海水淡化技術已有較大的進步，並取得了突破性進展；二是在技術研發、裝備製造、工程設計建設和工程套用等方面都取得了較快地發展，海水淡化產業發展已具備條件；三是海水淡化市場已基本形成，包括海水淡化水及其產業鏈的各個環節；四是各級人民政府高度重視海水淡化，積極出台推動海水淡化產業發展的政策措施；五是社會各界關注海水淡化產業發展。
2．面臨挑戰
一是在技術、裝備、工程和資金等方面，我國海水淡化整體實力較弱且處於劣勢，而國外有關方面占有優勢，並十分關注我國海水淡化市場，積極開展相關工作，搶占我國海水淡化市場。二是在現行水價體系下，海水淡化成本較高，與自來水價格相比缺乏競爭力。三是水資源統籌機制尚未建立等。
因此，必須充分認識海水淡化的重要性和緊迫性，抓住機遇，加大工作力度，推動海水淡化產業健康發展，增強水資源可持續利用能力。
指導思想和發展目標
（一）指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，把海水淡化作為水資源的重要補充和戰略儲備，統籌規劃、依靠科技、集聚發展、深化試點、完善政策、健全標準、加強監管，推動海水淡化產業又好又快發展，實現經濟社會發展與生態資源環境共贏，為促進我國水資源持續利用和供水安全做出貢獻。（二）基本原則
1．堅持政府引導和市場機制相結合加強政府引導，通過制定相關規劃、政策、法規和標準等，培育和規範市場；發揮市場機製作用，以企業為主體，發揮市場在資源配置中的基礎性作用。
2．堅持積極開發與合理利用相結合
大力發展海水淡化產業，根據需求和實際條件合理選擇地點、規模、工藝路線和套用方式等；積極推動利用海水淡化水，將海水淡化水納入水資源統籌規劃，並最佳化用水結構，保障海水淡化產業發展的經濟性和合理性。
3．堅持海水淡化與資源綜合利用相結合
以循環經濟理念推動海水淡化產業發展。在大力發展海水淡化的同時，要注重保護生態環境，做好濃海水資源的綜合利用；加大餘熱余壓蒸汽和可再生能源及核能在海水淡化中的利用，提高資源熱膜耦合和電水聯產等工藝，提高海水淡化適應性和發展水平。
4．堅持原始創新、集成創新與引進消化吸收再創新相結合
發展海水淡化產業，既要重視原始創新，也要注重集成創新和引進消化吸收再創新。要從人才、技術水平和創新能力等多方面提升海水淡化科技水平，從技術、裝備、工程設計建設和工程套用等多方面增強我國海水淡化產業實力。
（三）產業定位
海水淡化水是一種新的水源，可用於生產和生活等。海水淡化作為水資源的重要補充和戰略儲備，要納入水資源統籌規劃和調配。海水淡化產業是戰略性新興產業，是新的經濟成長點。海水淡化產業是以生產海水淡化水為主要目的，包括相關技術研發、設備製造、工程設計與建設、生產運營、原材料生產與銷售、諮詢服務、宣傳培訓和交流等工序和環節，具有完整產業鏈的生產體系。通過大力發展海水淡化，促進產業鏈延伸，發揮拉動效應。
（四）發展目標
提高海水淡化產能。到 2015年，我國海水淡化產能達到 220萬立方米/日以上，海水淡化對解決海島新增供水量的貢獻率達到50%以上，對沿海缺水地區新增工業供水量的貢獻率達到 15%以上；大幅度提高苦鹹水、微鹹水的淡化利用能力。完善海水淡化產業體系。建立我國自主技術研發、裝備製造、善海水淡化產業鏈。海水淡化產業產值達到 300億元以上。海水淡化原材料、裝備製造自主創新率達到 70%以上。
增強海水淡化競爭力。海水淡化成本不斷降低，關鍵技術、裝備、材料的研發和製造能力達到國際先進水平，拓展海水淡化市場，提高國內外市場競爭力。
主要任務
發展海水淡化產業的重點在技術研發、裝備製造、工程套用、用水保障、標準規範和管理協調等領域，涉及創新、產業、供水、標準和管理等體系建設。主要任務如下：（一）加強技術創新，儘快提高海水淡化核心競爭力
海水淡化創新體系，包括專業人才、核心技術、創新機制和創新能力等。依靠技術進步，增強創新能力，加快海水淡化核心技術和關鍵部件的研發步伐，包括反滲透海水膜與膜組件、能量回收裝置、高壓泵等；蒸餾法海水淡化傳熱材料及蒸發器等核心部件。
（二）強化設備製造，提升關鍵設備和成套裝置製造能力
加大設計研發和製造力度，最佳化海水淡化單機和整套裝置設計、製造技術，提高設備製造能力，特別是關鍵設備和成套裝置的製造能力。
（三）注重工程示範，提高工藝設計水平和工程建設能力
積極開展海水淡化新技術、新工藝的套用示範，最佳化海水淡化工藝設計、提高集成技術水平；增強海水淡化工程建設能力，依託工程配套能力。
（四）加快套用淡化水，發揮海水淡化水的保障作用
加快研究海水淡化水進入水源或市政供水系統及調水的相關技術和管理辦法等。擴大海水淡化水套用規模，提高海水淡化水利用效率和效益，增強其對水資源補充和保障作用。
（五）建立標準規範，促進海水淡化產業健康發展
建立包括海水淡化技術、裝備、工程、原材料和供水等各環節在內的標準體系，研究制定各類有關標準，包括取排水、原材料及藥劑等相關標準，工藝技術、檢測技術、工程設計、運行管理等標準，淡化水水質標準，相關設備的設計和質量標準等，加強對海水淡化產業發展的引導和規範。
重點工程
（一）國家海水淡化重大示範工程建設 2個 5-10萬立方米/日的國家級海水淡化重大示範工程。示範工程不僅要緩解當地淡水資源短缺，向工業或居民提供合格淡化水，而且要為海水淡化技術、裝備、工程設計建設和規模化套用提供良好的產業示範；為具有自主智慧財產權的技術、裝備、工程設計和管理模式提供研發和套用平台；為專業培訓提供實習基地，從而有助於提高我國海水淡化的整體實力。
（二）重點領域海水淡化套用示範工程
基於沿海工業園區建設或重點行業布局調整對淡水資源需求建設一批大型海水淡化工程。在沿海缺水地區，結合電力、冶金、石油和化工等行業的企業新建和擴建項目，建設海水淡化工程，作為重點領域的套用示範，以解決工藝用水或鍋爐補給水的供給問題；結合電力企業發電，建設電水聯產項目；結合製鹽或鹽化工，建設濃海水綜合利用示範項目等。
（三）海水淡化水進入市政供水系統的試點工程
結合海水淡化示範工程有序地開展海水淡化水進入水源或市政供水系統的試點，在沿海缺水地區，海水淡化供給企業與用戶可通過市政供水系統或點對點供應淡化水。通過試點，開展淡化水進入水源或市政供水系統運行管理機制的研究，以及水質調整、管網穩定性等相關技術規範的研究，為海水淡化水進入市政供水系統提供支撐。
（四）近海城市供水安全保障試點工程
鼓勵近海城市把海水淡化水作為解決城市新增供水水源，改善水資源結構，提高水資源安全保障水平，以緩解城市淡水資源短缺矛盾，構建城市多水源保障格局。近海城市供水安全保障試點工程應最佳化海水淡化工藝和路由；研究項目運營管理機制、淡化水與當地水資源聯合調配、管網穩定性及水質調整和海水淡化水價等問題。
（五）建立海水淡化產業基地
以企業為主體，以項目為依託，以技術裝備為核心，促進海水育和建立若干個海水淡化產業基地，如裝備製造基地、原材料生產基地等。加快提高我國在海水淡化裝備製造、工程設計套用和原材料生產等方面水平和能力，培育一批具有國際競爭力的海水淡化裝備製造企業、工程設計建設企業和原材料生產企業等。
（六）創建海水淡化試點城市
在沿海缺水地區，選擇若干個城市（含海島和工業園區，下同）開展海水淡化試點。創建海水淡化試點城市，要積極推動海水淡化水的套用，城市新增用水優先使用海水淡化水，最佳化用水結構；在保障公共飲用水安全的前提下將海水淡化水作為市政供水的一個新的選項；大力發展海水淡化產業。
初步測算，“十二五”時期海水淡化產業發展需投資約 210億元，其中海水淡化工程及配套管網建設 165億元，海水淡化產業基地建設 35億元，海水淡化產業發展相關制度建設 10億元。資金籌措要充分發揮市場機製作用，採取企業自籌、銀行貸款、社會融資、利用外資、政府補助等多種方式，建立多元化、多渠道、多層次、穩定可靠的海水淡化投入保障體系。政府安排財政性資金對本規劃中確定的重點工程，給予適當的補助。
環境評價
（一）增加水資源、改善生態環境水是基礎性自然資源和戰略性經濟資源，也是生態系統和環境的控制要素。隨著我國經濟社會的快速發展和城市化進程的推進，缺乏已成為制約社會經濟發展的瓶頸之一。因此，為保障水資源持續利用，一方面必須節約用水、提高水資源利用效率，另一方面需要增加一些水資源量。與攫取地下水和跨流域調水等措施相比，海水淡化受時空和氣候影響較小，占用土地面積少，建設周期短，規模靈活，供水穩定；有利於減少沿海地區因過度開採地下水而造成的地下漏斗擴大、地面沉降嚴重等問題，有利於沿海地區保護和改善生態環境，有利於沿海地區經濟社會的可持續發展。
（二）科學處理濃海水問題
海水淡化系統的濃海水處置是各界關注的焦點，處置不當將會對海洋環境產生影響。因此，在進行海水淡化系統設計時應採取必要的措施，比如控制藥劑加入量、降低排水溫度、在排水管線上設定線上監測儀表等，以儘量減少對環境造成的影響。濃排水有綜合利用條件時，宜優先考慮對濃海水進行綜合利用，暫時不能綜合利用時，應對濃排水進行適當的處理並選擇正確的排放方式，對排放情況應進行跟蹤檢測，控制濃排水對海洋環境的影響。
（三）嚴格執行有關法律法規和標準
海水淡化應嚴格執行國家海洋環境保護法律及有關配套法規和標準。新建和改擴建項目必須依法開展環境影響評價，採取必要的防範措施，以防範或減輕可能出現的不良環境影響問題。一是從源頭抓起，採取切實可行的清潔生產技術和管理措施，如儘可能採用節能、節地和清潔生產工藝技術等，實現資源消耗減量化。二是資源，構築海水淡化產業鏈。三是各項環境保護措施的工程，必須符合“三同時”等要求，並確保工程投資及時足額到位。
保障措施
（一）提高認識水平進一步提高認識，從戰略的高度充分認識海水淡化的重要性和緊迫性，充分認識海水淡化的戰略意義和現實意義；準確把握海水淡化是水資源的重要補充和戰略儲備的戰略定位。
（二）健全法律法規
建立健全海水淡化相關法律法規體系，從資源開發、環境保護、安全供給和產業發展等方面對海水淡化產業發展進行引導和規範，如海水淡化開發利用的相關規範、濃海水排放的環境保護和供水水質安全等，進一步推動海水淡化產業健康快速發展。
（三）建立支撐體系
建立行之有效的海水淡化產業發展支撐體系，保障海水淡化產業健康快速發展。一是建立海水淡化標準體系，研究制訂海水淡化設計規範和技術標準；二是建立海水淡化檢測和評價體系，按照國家要求建立海水淡化技術及設備的權威檢測與評價機構；三是建立海水淡化技術創新體系，以組建工程技術中心等為重點，以企業為主體，搭建若干個技術創新平台。
（四）強化政策引導
研究制定有利於海水淡化產業發展的相關政策，包括產業政淡化重點示範工程和海水淡化水進入水源或市政供水系統的海水淡化試點工程項目；落實和完善有關海水淡化的稅收優惠政策，如研究制定海水淡化開發和利用企業所得稅、增值稅及營業稅等的相關優惠政策；鼓勵金融機構在風險可控和商業可持續的前提下，創新信貸品種和抵押方式；支持符合條件的海水淡化企業通過發行股票、債券等多種方式籌集資金；引導民間資本合理、規範地進入海水淡化產業；加快建立能夠反映資源稀缺性、合理配置水資源、提高用水效率、促進水資源可持續利用和水資源保護的水價形成機制，推進海水淡化水的套用。
（五）加強監督管理
建立行業規章和管理辦法，加強行業監管。各級政府有關部門切實加強對沿海地區和海島新建、改建和擴建高耗水工業項目的審批工作的監督管理；加強對海水淡化相關設備和產品的質量監督；嚴格實行海水淡化水進入市政供水系統的規範管理，加強生產運營和供水水質的監管，以確保供水和水質安全；嚴格執行環境保護法律法規和標準。支持相關行業組織，發揮其組織協調和產業推動作用。
（六）組建產業聯盟
以市場為導向，加強產學研商用的結合，推動海水淡化技術研發、裝備製造、工程設計建設和套用、原材料生產以及產業服務等整個產業鏈中各環節在自願的基礎上整合資源、強強聯合，組建若
（七）積極推廣套用
通過海水淡化工程示範、供水試點、產業基地建設、產業聯盟組建，以及海水淡化試點示範城市的創建等方式，積極培育完整的海水淡化產業鏈，建立海水淡化產業體系。通過試點示範，提高海水淡化技術，總結產業發展經驗；在此基礎上，積極開展推廣套用工作，真正體現和發揮試點示範的作用，提升我國海水淡化產業發展的整體水平，增強國際競爭力。
（八）加強交流培訓
利用各種宣傳媒介廣泛宣傳海水淡化的重大意義，增強公眾對水資源的憂患意識；廣泛開展國內外海水淡化技術交流合作，不斷提高我國海水淡化的核心競爭力；建立海水淡化培訓基地，積極開展各級各類培訓，不斷提高海水淡化從業人員的技術水平和業務素質。
（九）強化組織協調
建立由國家發展改革委牽頭，科技部、工業和信息化部、財政部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、衛生部、稅務總局、質檢總局、能源局、海洋局等有關部門參加的海水淡化產業發展部際協調機制。國家發展改革委負責綜合協調和指導推動，各有關部門按照職責分工做好工作。加強統籌協調，綜合發揮作用，共同推動產業發展。
發改委就規劃答問
為貫徹落實《國務院辦公廳關於加快發展海水淡化產業的意見》（國辦發[2012]13號，以下簡稱《意見》），國家發展改革委於近日印發了《海水淡化產業發展“十二五”規劃》（發改環資[2012]3867號，以下簡稱《規劃》）。這是我國海水淡化領域的第一個專項規劃，對於指導推動我國海水淡化產業發展、培育新的經濟成長點、推動發展方式轉變、保障水資源可持續利用具有重要意義。記者就此採訪了國家發展改革委有關負責人。問：請簡要介紹《規劃》編制的背景。
答：我國政府高度重視海水淡化工作，採取了一系列措施推動海水淡化產業發展。“十一五”期間，我國海水淡化發展迅速。截止2010年底，已建成海水淡化裝置70多套，設計產能60萬立方米/日，年均增長率超過60%；具有自主智慧財產權的技術取得突破性進展，反滲透海水膜、高壓泵、能量回收裝置等取得明顯進步，脫鹽率由99.2%提高到99.7%以上；產業發展已具備條件，海水淡化市場已基本形成；各級政府高度重視海水淡化，社會各界普遍關注海水淡化產業發展。與此同時，在我國還存在對海水淡化戰略意義認識不足、自主創新能力較弱、產業發展水平低和配套政策不足等問題。因此，統籌規劃，加快發展海水淡化產業是十分必要和緊迫的重要任務。根據《意見》精神，在充分調研和廣泛聽取各方意見的基礎上，國家發展改革委組織編制了《規劃》。
問：《規劃》的指導思想、基本原則和主要目標是什麼？
答：《規劃》的指導思想是：以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，把海水淡化作為水資源的重要補充和戰略儲備，要統籌規劃、依靠科技、集聚發展、深化試點、完善政策、健全標準、加強監管，推動海水淡化產業又好又快發展，實現經濟社會發展與生態資源環境共贏，為促進我國水資源可持續利用和供水安全做出貢獻。
《規劃》的基本原則是：堅持政府引導和市場機制相結合、堅持積極開發與合理利用相結合、堅持海水淡化與資源綜合利用相結合、堅持原始創新、集成創新與引進消化吸收再創新相結合。
《規劃》提出了提高產能、完善產業體系和增強競爭力等目標。具體說，到2015年，我國海水淡化產能達到220萬立方米/日以上，海水淡化對解決海島新增供水量的貢獻率達到50%以上，對沿海缺水地區新增工業供水量的貢獻率達到15%以上；建立我國自主技術研發、裝備製造、工程設計建設和套用、原材料生產等完整的海水淡化產業體系，海水淡化原材料、裝備製造自主創新率達到70%以上，完善海水淡化產業鏈；海水淡化成本不斷降低，關鍵技術、裝備、材料的研發和製造能力達到國際先進水平，拓展海水淡化市場，提高國內外市場競爭力。
問：《規劃》提出的主要任務是什麼？
答：《規劃》提出了5項主要任務。一是加強技術創新，依靠技術進步，增強創新能力，加快海水淡化核心技術和關鍵部件的研發步伐，儘快提高海水淡化核心競爭力；二是強化設備製造，加大設計研發和製造力度，最佳化海水淡化單機和整套裝置設計、製造技術，提升關鍵設備和成套裝置製造能力；三是注重工程示範，提高工藝設計水平和工程建設能力，依託重點工程，促進海水淡化核心和關鍵技術的產業化示範；四是加快套用淡化水，擴大海水淡化水套用規模，提高海水淡化水利用效率和效益，發揮海水淡化水的保障作用；五是建立標準規範，促進海水淡化產業健康發展。
問：國家將採取哪些措施，推動實現既定規劃目標？
答：為順利完成《規劃》確定的主要任務，我委將重點開展以下工作：一是加強關鍵技術和裝備研發，提高海水淡化關鍵設備、成套裝置研製能力和技術集成水平；二是提高工程技術水平，積極研究開發海水淡化各環節的工程技術和成套裝置；三是培育海水淡化產業基地，造就一批具有國際競爭力的海水淡化裝備製造企業和工程設計建設企業；四是組建海水淡化產業聯盟，使分散的各類資源和能力形成合力參與市場競爭，形成完善的產業鏈；五是實施海水淡化示範工程，既能生產合格的淡化水，又要提供良好的產業示範平台；六是建設海水淡化示範城市（海島、工業園區），促進產業發展；七是推動使用海水淡化水，增強其對水資源補充和保障作用；八是建立健全標準體系，引導海水淡化產業健康快速發展。
問：如何保障《規劃》提出的任務順利實施？
答：《規劃》提出了9條保障措施。一是提高認識水平，準確把握海水淡化是水資源的重要補充和戰略儲備的戰略定位。二是健全法律法規，從資源開發、環境保護、安全供給和產業發展等方面對海水淡化產業發展進行引導和規範。三是建立支撐體系，保障海水淡化產業健康快速發展。四是強化政策引導。五是加強監督管理。六是組建產業聯盟，通過聯合提高市場競爭力。七是積極推廣套用，提升我國海水淡化產業發展的整體水平。八是加強交流培訓，九是強化組織協調，建立由國家發展改革委牽頭，科技部、工業和信息化部、財政部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、衛生部、稅務總局、質檢總局、能源局、海洋局等有關部門參加的海水淡化產業發展部際協調機制，共同推動產業發展。
