國家發展改革委通知
國家發展改革委關於印發“十二五”資源綜合利用指導意見和大宗固體廢物綜合利用實施方案的通知
發改環資[2011]2919號
各省、自治區、直轄市及計畫單列市、副省級省會城市、新疆生產建設兵團發展改革委、資源綜合利用管理部門：
為貫徹《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，落實節約資源和保護環境基本國策，深入推進“十二五”時期的資源綜合利用工作，促進循環經濟發展，我委組織編制了《“十二五”資源綜合利用指導意見》和《大宗固體廢物綜合利用實施方案》，研究提出了“十二五”資源綜合利用工作的指導思想、基本原則、主要目標、重點領域以及政策措施，同時提出了在工業、建築業和農林業等領域選擇產生堆存量大、資源化利用潛力大、環境影響廣泛的固體廢物編制實施方案。現將兩份檔案印發你們，請認真貫徹執行。
附屬檔案：1. “十二五”資源綜合利用指導意見（略）
2.大宗固體廢物綜合利用實施方案
國家發展改革委
二〇一一年十二月十日
大宗固體廢物綜合利用實施方案
為貫徹《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，提高資源綜合利用水平，根據《“十二五”資源綜合利用指導意見》，制定本實施方案。
一、充分認識大宗固體廢物綜合利用的重要意義
大宗固體廢物產生量大、資源化利用前景好，對環境影響廣泛。實施大宗固體廢物綜合利用對推動循環經濟發展，促進節能減排，加快構建可持續的生產方式，具有重要意義。“十一五”時期，在各項政策措施推動下，大宗固體廢物綜合利用取得積極進展，利用規模、水平均有較大提升。
（一）有利於節約和替代原生資源
大宗固體廢物綜合利用，有利於減少原生資源消耗，實現資源可持續利用。我國煤矸石發電機組裝機規模已達2100 萬千瓦，年可減少原煤開採4000 萬噸。天然石膏資源雖然豐富，但品質較低且集中在少數幾個地區，燃煤電廠排放的脫硫石膏、濕法磷酸中產生的磷石膏如全部得到利用，年可節約天然石膏1 億噸。
（二）有利於緩解突出環境問題
大宗固體廢物綜合利用，是解決固體廢物污染環境、造成安全隱患的有效途徑。粉煤灰排放量大、占地多，如果得到合理利用將有效減少由於堆存造成對土壤、大氣、水質等環境的影響和對人體健康的危害；農作物秸稈綜合利用可以有效解決隨意焚燒污染環境，造成交通安全隱患等突出問題；城鎮化進程中產生的大量建築廢物的綜合利用將減輕“垃圾圍城”問題。
（三）有利於促進循環經濟發展
大宗固體廢物既包括粉煤灰、煤矸石等工業廢棄物，也包括秸稈等農林廢棄物以及建築廢物，大力推動大宗固體廢物綜合利用，將在電力、煤炭、礦產、冶煉、建築、農業等多個行業探索形成“資源—產品—廢棄物—再生資源”的發展模式，延伸和拓寬生產鏈條，促進產業間的共生耦合，推動循環經濟形成較大規模。
二、指導思想、基本原則、總體目標
（一）指導思想深入貫徹科學發展觀，認真落實節約資源和保護環境基本國策，以提高綜合利用率為核心，以重點工程為著力點，完善政策措施，加強技術研發和推廣，推動大宗固體廢物由“低效、分散利用”向“高效、規模利用”轉變，形成穩定的利廢和資源再生能力，發揮資源綜合利用對於保障資源安全和防治環境污染的作用，帶動資源綜合利用水平的全面提升。
（二）基本原則堅持政府引導原則。發揮政府的巨觀引導作用和市場配置資源的基礎性作用，使大宗固體廢物綜合利用成為企業降成本、提效益、持續發展的內生動力。
堅持規模發展原則。鼓勵大摻量、規模化利用，扶持大型骨幹企業，積極拓展綜合利用方式，通過多渠道、多途徑利用，力爭做到“吃乾榨盡”。
堅持因地制宜原則。充分考慮各地區、各行業資源稟賦和綜合利用水平的差異，採用切合實際的技術和模式，分類、有序推進。
堅持技術促進原則。加快先進、適用技術工藝裝備的推廣套用，提高利用效率，從源頭減少廢物產生，防止二次污染。
到2015 年，大宗固體廢物綜合利用率達到50%，其中工業固體廢物綜合利用率達到72%，通過實施本方案中的重點工程，新增3 億噸的年利廢能力。基本形成技術先進、集約高效、鏈條銜接、布局合理的大宗固體廢物綜合利用體系。
三、實施內容
（一）尾礦現狀
尾礦是目前我國產生量最大的固體廢物，主要包括黑色金屬尾礦、有色金屬尾礦、稀貴金屬尾礦和非金屬尾礦。2010 年，我國尾礦產生量約12.3 億噸，其中主要為鐵尾礦和銅尾礦，分別占到40%和20%左右。2010 年，尾礦綜合利用量為1.72 億噸，利用率約14%，利用途徑主要有再選、生產建築材料、回填、復墾等。受資源品位低、利用成本高、經濟效益差、利用技術缺乏等問題制約，目前尾礦仍以堆存為主，尾礦庫安全隱患問題突出。
目標到2015 年，尾礦綜合利用率提高到20%，通過實施重點工程新增3000 萬噸的年利用能力。
主要任務
推進綠色礦山建設，提高礦產資源綜合利用率。開展鐵礦、銅礦、鋁土礦、鉛鋅礦、鎢礦、錫礦、銻礦等尾礦再選、生產建材等資源化利用，重點推動有色金屬尾礦資源的高效利用技術發展和工程示範。攻克鐵尾礦伴生多金屬及有色金屬尾礦中殘餘有用組分的高效提取、非金屬礦物高值利用、低成本高效膠結填充等一批尾礦綜合利用重大共性關鍵技術，開發成套裝備。完善尾礦整體利用技術的系統化、配套化和工程化。在資源枯竭礦區重點鼓勵尾礦回填和尾礦庫復墾。
重點工程
1.在重點地區建設10 個技術成熟、工藝裝備先進的尾礦提取有價元素示範基地；
2.建設若干尾礦整體開發利用示範基地，支持一批技術創新工程及產業化推廣。
現狀
煤矸石是煤炭開採和洗選加工過程中產生的固體廢棄物，占當年煤炭產量的18%左右。2010 年，我國煤矸石產生量約5.94億噸，綜合利用率約61.4%，年利用煤矸石近3.65 億噸，主要利用方式為煤矸石發電、生產建材產品、築基鋪路、土地復墾、塌陷區治理和井下充填換煤等，煤矸石井下充填置換煤技術實現了矸石不升井、不占地。目前，受運輸、市場環境、發電裝機容量限制等因素影響，部分地區煤矸石綜合利用率仍不高，相關優
惠政策在個別地區難以得到落實。
目標
到2015 年，煤矸石綜合利用率提高到75%，通過實施重點工程新增9000 萬噸的年利用能力。
主要任務
在大中型礦區，穩步推進煤矸石綜合利用發電。擴大煤矸石制磚、水泥等新型建材和築基鋪路的利用規模。探索煤矸石生產增白和超細高嶺土、膨潤土、聚合氧化鋁、陶粒、無機複合肥、特種矽鋁鐵合金等高附加值利用途徑。加大煤矸石用於採空區回填、土地復墾、沉陷區治理力度。鼓勵引導大型礦業集團研發適合不同地質條件和礦井開拓方式的井下充填置換煤技術並推廣套用。
重點工程
1.在有條件的礦區建設4-5 個煤矸石生產鋁、矽系精細化工產品，增白和超細高嶺土、無機複合肥等示範基地；
2.建設15-20 個煤矸石生產磚、砌塊等新型建築材料示範基地；
3.在稀缺煤種礦區及資源枯竭礦區，扶持建設一批煤矸石井下充填綠色開採示範工程項目。
現狀
近年來，隨著我國燃煤電廠快速發展，粉煤灰產生量逐年增加，2010 年產生量達到4.8 億噸，利用量達到3.26 億噸，綜合利用率約68%，主要利用方式有生產水泥、混凝土及其他建材產品和築路回填、提取礦物高值化利用等，高鋁粉煤灰提取氧化鋁技術研發成功並逐步產業化，湧現出一批專業化粉煤灰綜合利用企業，粉煤灰“以用為主”的格局基本形成。但從整體看，東西部發展不平衡的問題較為突出，中西部電力輸出省份受市場和技術經濟條件等因素限制，粉煤灰綜合利用水平偏低。
目標
到2015 年，粉煤灰綜合利用率提高到70%，通過實施重點工程新增6000 萬噸的年利用能力。東部地區繼續鞏固現有成效，中西部地區擴大利用規模和水平。
主要任務
鼓勵電廠完善除灰系統，基本實現粉煤灰乾排。推廣粉煤灰分選和粉磨等精細加工，提高粉煤灰利用附加值，開發大摻量粉煤灰混凝土技術，提升粉煤灰規模化利用能力。繼續推進粉煤灰加氣混凝土及其製品、陶粒等利廢建材生產套用，大幅提高利用量和利用比例。有序推進高鋁粉煤灰提取氧化鋁及其配套項目建設。推動煤電基地將粉煤灰用於煤礦井下防治煤自燃、防治水患安全工程，鼓勵粉煤灰復墾、回填造地和生態利用。
重點工程
1.建設5-6 個粉煤灰大摻量、高附加值綜合利用基地，形成若干煤-電-建材梯級利用產業集群；
2.支持技術先進、經濟實力強的大中型企業，建設一批利用粉煤灰生產加氣混凝土製品、輕質牆板、陶粒等新型建材項目；
3.有序推進內蒙古、山西等地高鋁粉煤灰綜合利用示範項目建設，重點支持3-4 條技術先進、副產物處理能力相配套的生產線；
4.扶持50 家粉煤灰專業化綜合利用骨幹企業。
現狀
工業副產石膏包括脫硫石膏、磷石膏、氟石膏、鈦石膏、鹽石膏等，2010 年產生量約1.37 億噸，其中脫硫石膏5200 多萬噸，磷石膏約6000 萬噸，綜合利用率分別為69%和20%左右，主要利用途徑是用作水泥緩凝劑和用於生產紙面石膏板、石膏砌塊等石膏建材。隨著工業副產石膏產生量的逐年增加，品質不穩定、標準體系不完善、關鍵技術缺乏、地區差異較大等因素成為影響其利用的主要障礙。
目標
到2015 年，工業副產石膏綜合利用率提高到50%以上，其中脫硫石膏、磷石膏綜合利用率分別達到80%和30%，通過實施重點工程新增2000 萬噸的年利用能力。
主要任務
大力推進大摻量利用工業副產石膏技術產業化，鼓勵水泥企業改造現有給料系統，推廣脫硫石膏、磷石膏用作水泥緩凝劑以及生產紙面石膏板、石膏砌塊、石膏商品砂漿等新型建築材料。
利用工業副產石膏開發混凝土複合材料，開展化學法處理磷石膏的技術攻關，推進磷石膏制硫酸聯產水泥、磷石膏制硫銨、碳酸鈣等先進技術產業化。推動工業副產石膏製備高強石膏及相關產品的研發和套用。進一步完善工業副產石膏綜合利用標準體系，加快工業副產石膏及相關產品和套用標準的制修訂。積極探索農業領域套用，加快利用工業副產石膏改良鹽鹼地技術研究。
重點工程
1.在全國建設20-30 個脫硫石膏、磷石膏替代天然石膏生產新型建築材料綜合利用基地；
2.建設一批利用工業副產石膏直接用作水泥緩凝劑示範項目；
3. 在貴州、雲南、湖北、四川等磷石膏產生量集中地區建設4-5 個磷石膏化學法綜合利用基地。
4.在寧夏、甘肅、雲南、吉林等地建設4-5 個脫硫石膏、磷石膏改良土壤試點示範項目；
5.組織工業副產石膏綜合利用技術裝備研發及產業化示範，形成一批具有自主智慧財產權的共性關鍵技術和裝備。
現狀
冶煉渣主要包括鋼鐵冶金渣和有色金屬冶金渣兩大類。2010年，我國冶煉渣產生量約為3.15 億噸，其中鋼渣0.8 億噸、鐵渣1.9 億噸、赤泥3000 萬噸、銅渣850 萬噸、鉛鋅渣430 萬噸。目前，主要利用途徑有再選回收有價元素、生產渣粉用於水泥和混凝土、建築和道路材料等，綜合利用率約55%，利用量約為1.74億噸，由於資金投入和技術裝備滯後等問題，利用率仍然偏低。
目標
到2015 年，冶煉渣綜合利用率提高到70%，通過實施重點工程新增4000 萬噸的年利用能力。
主要任務
鼓勵鋼廠推廣套用鋼渣“零排放”技術。推動建立技術創新體系，加大鋼渣處理、渣鋼提純磁選等先進技術研發力度，突破制約冶煉渣利用的技術瓶頸，重點解決赤泥綜合利用等技術難題。大力發展鋼渣餘熱自解穩定化處理，提高金屬回收率，推廣生產鋼鐵渣複合粉作水泥和混凝土摻合料，鼓勵有色金屬冶煉渣在生產建築、道路材料方面的利用。加快制定冶煉渣綜合利用的技術、產品和套用標準，拓寬綜合利用產品市場。
重點工程
1.在重點地區建設10 個冶煉渣提取有價元素聯產新型建材示範基地；
2.建設一批鋼渣預處理和“零排放”示範項目；
3.建設10 個利用高爐渣、鋼渣複合粉生產水泥和混凝土摻合料示範項目；
4.建設一批赤泥綜合利用示範項目。
現狀
我國正處於城鎮化加速發展階段，城鎮房屋年竣工面積約15億平方米，城鎮改造擴建所產生的建築廢物數量巨大，2010 年，建築廢物產生量約為8 億噸。由於技術裝備研發推廣緩慢、激勵政策措施不配套、產品和套用標準缺失等原因，導致資源化利用水平很低，僅有少量用作生產再生建築骨料製備建材等，基本以填埋和堆放為主，大量占用土地，給周邊環境造成很大危害。
目標
到2015 年，全國大中城市建築廢物利用率提高到30%，通過實施重點工程新增4000 萬噸的年利用能力。
主要任務
推進建築廢物生產再生骨料並套用於道路基層、建築基層，生產路面透水磚、再生混凝土、市政設施製品等建材產品。鼓勵先進技術裝備研發和工程化套用，重點研發再生骨料強化技術、再生骨料系列建材生產關鍵技術、再生細粉料活化技術、專用添加劑製備工藝技術等以及建築廢物破碎、分選、分類裝備，推動建築廢物收集、清運、分揀、利用、市場推廣的回收利用一體化及規模化發展。完善建築廢物及其綜合利用產品標準和套用技術規範，擴大在工程建設領域的套用規模。
重點工程
1.在全國大中城市建設5-10 個百萬噸以上的建築廢物生產再生骨料及資源化產品示範基地；
2.在有條件的地區建設5-10 個建築廢物綜合利用裝備生產線示範項目。
現狀
我國農作物秸稈數量大、種類多、分布廣。2010 年秸稈可收集量約為7 億噸，綜合利用率70.6%，其中十三個糧食主產區約為5 億噸，約占全國總量的73%。目前已基本形成了秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化多元利用的格局，相關利用技術水平已經達到國際先進水平。但秸稈資源化程度低，綜合利用企業規模小，缺乏骨幹企業帶動，產業化發展緩慢。
目標
到2015 年，秸稈綜合利用率力爭超過80%，通過實施重點工程形成6000 萬噸的年利用能力。
主要任務
進一步擴大機械化秸稈還田和秸稈養畜規模，開展以秸稈綜合利用為核心的循環型農業示範，繼續推廣企業加農戶的基料化利用經營模式。科學利用秸稈制槳造紙，積極發展秸稈生產板材、木塑和製作工藝品等代木產品。積極發展秸稈沼氣工程、有序發展秸稈固化成型燃料等能源化利用。開發適合農戶套用的小型化、簡單化裝備。加快建立以企業為龍頭，專業合作組織為骨幹，農戶參與，政府推動，市場化運作，多模式互為補充的秸稈收儲運體系。
重點工程
1.在十三個糧食主產省建設千個年利用萬噸以上的秸稈循環農業生態工程；
2.推進秸稈固化成型、秸稈氣化等可再生能源發展，加快秸稈纖維乙醇關鍵技術研發；
3.建立若干木塑產業示範基地，扶持4-5 家秸稈人造板、木塑裝備生產企業，100-150 家秸稈人造板、木塑生產企業；
4.在棉花主產區組織開展棉稈綜合利用產業化試點建設；
5.依託現有造紙生產企業，加快推進秸稈清潔製漿項目示範。
四、保障措施
“十二五”期間，國家發展改革委將繼續會同有關部門加強巨觀指導，從政策、資金、技術、管理等方面多管齊下、多措並舉，保障方案的順利實施。
（一）加強組織實施。各地資源綜合利用主管部門要按照《“十二五”資源綜合利用指導意見》要求，結合本實施方案的主要任務和重點工程，根據本地區資源稟賦和廢物產生情況，選擇重點廢物，編制專項實施方案，協調有關部門推動落實。
（二）落實激勵政策。配合財稅部門完善《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》和資源綜合利用增值稅優惠政策。強化《資源綜合利用認定管理辦法》和《資源綜合利用電廠認定暫行規定》執行，加強認定管理，落實資源綜合利用電廠電量上網等相關鼓勵政策。鼓勵將資源綜合利用產品優先納入政府採購目錄。
（三）加大資金支持。國家發展改革委將會同有關部門，結合實施方案，利用中央預算內投資加大對示範基地和骨幹企業的支持力度，推動“十二五”期間大宗固體廢物綜合利用工作。充分利用支持循環經濟的投融資政策，積極拓寬資源綜合利用融資渠道，鼓勵資源綜合利用企業上市融資。
（四）推動技術創新。推進粉煤灰提取氧化鋁及相關產品，煤矸石製取超細纖維，尾礦、冶煉渣提取有價元素等先進適用技術的研發和產業化；組織對秸稈收儲運裝備、建築廢物綜合利用設備等重大關鍵共性技術設備進行攻關，增強自主創新能力，提高重大裝備的國產化水平。
（五）完善管理體系。適時修訂發布《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《煤矸石綜合利用管理辦法》。探索建立生產者責任延伸制，加快建立相關行業標準和重要產品技術標準體系。積極發揮行業協會和中介組織作用，建立大宗固體廢物數據統計平台，及時掌握和分析大宗固體廢物綜合利用產生和利用趨勢。
