社會保險制度創新的進展與績效
養老保險制度
1997年7月國務院發布的《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(以下簡稱《決定》)以及其後若干重要政策的調整，肯定了各地的成功探索，總結了試點的經驗，確立了養老保險制度的基本框架。
1.確立了養老保險制度創新的原則和目標，即“到本世紀末，要基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求，適用城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會化的養老保險體系。”具體包括以下內容:(1)“廣覆蓋”，實施範圍逐步由國有企業職工擴大到城鎮各類企業職工和個體勞動者;(2)“多層次”，主要包括基本養老保險、企業補充養老保險、個人儲蓄性養老保險三個層次;(3)“四統一”，即統一制度、統一標準、統一管理和統一調劑使用資金;(4)“兩結合”，即社會互濟與個人保障相結合、公平與效率相結合;(5)“兩個對應”，即權利與義務相對應、保障水平與經濟發展及承受能力相對應;(6)“兩個分開”，即行政管理與基金管理分開、執行機構與監督機構分設。
2.確立了混合制(部分積累制)的籌資模式。目前世界各國養老保險制度主要存在著三種籌資模式:現收現付制、完全積累制和混合制。在1997年以前，中國的基本養老保險制度究竟應當採取哪種籌資模式，無論是在理論界還是在實踐中都存在著廣泛的爭論。1995年中央政府同時出台兩套改革方案交由地方選擇並授予地方對實施方案的修改權，便是對這種爭論所做的妥協式回應。因此，模式統一之前這三種籌資模式實際上都在試驗過程之中。多種模式的試點雖然促進了養老保險制度改革的迅速展開，並為中央政府的制度整合增加了成功機率，但是由於試點方案不統一、個人賬戶繳費不一致、企業負擔不均以及社會統籌層次低等實際問題，也為構建全國統一的基本養老保險制度設定了諸多制度性障礙。針對這種情況，《決定》明確規定中國基本養老保險制度實行統一的“社會統籌與個人賬戶相結合”的籌資模式，並要求其他試點模式在限期內向該模式過渡。
3.對基本養老保險的運行實行七個統一。即統一個人賬戶規模、記賬利率、繳費基數、繳費比例、養老金計發辦法、過渡辦法以及並軌時間。
4.行業統籌下放地方。行業統籌與地方統籌是80年代養老保險制度改革試點階段的兩種不同形式。行業統籌最初在鐵道等5個行業實行，1993年國務院又批准交通等6個行業實行，11個行業統籌格局由此形成。行業統籌與地方統籌的分設，不僅增加了管理成本支出，同時“行業”與“地方”在保險待遇水平上的攀比又引起了新的利益摩擦，致使企業不堪重負。1997年國務院26號檔案中明確提出待全國基本實現省級統籌後行業統籌下放地方的改革方向。1998年8月中央政府正式啟動移交程式。至此，社會保險制度中長期存在的“條”“塊”分割局面正式宣告終結。
5.基本養老保險制度實行省級統籌。1991年全國共有13個省區市實施了省級統籌，但仍有一半以上的省市未實行省級統籌，其中大部分地區還停留在縣市級較低層次上。1998年在全國範圍內愈演愈烈的養老金拖欠問題迫使國務院決定至當年年底在全國範圍內實現省級統籌，分兩步實施:第一步是在年底建立省級調劑金，調劑金比例由各省自己確定，原則是確保養老金按時足額發放;第二步是用3年時間實現三個統一，即統一企業繳費比例、統一管理和調劑使用基金、統一省內社會保險管理系統。
醫療保險制度
1.確立了基本醫療保險制度改革的目標與原則。其基本目標是要根據財政、企業和個人的承受能力建立起與社會主義市場經濟體制相適應、保障職工基本醫療需求的社會醫療保險制度。其基本原則是:(1)基本醫療保險待遇水平要與經濟發展水平相一致;(2)基本醫療保險實行普遍性原則，即覆蓋城鎮所有的用人單位和職工;(3)基本醫療保險實行企業與職工的成本共擔制，通過個人賬戶機制設計強調個人的自我負責精神;(4)基本醫療保險實行屬地化、社會化原則。
2.確立了統賬結合的籌資模式:(1)基本醫療保險實行統賬結合的籌資模式，基本醫療保險基金由統籌基金與個人賬戶構成。用人單位的繳費率為職工工資總額的6%左右，職工繳費率一般為本人工資收入的2%。職工個人繳納的基本醫療保險費，全部計入個人賬戶。用人單位繳納的基本醫療保險費分為兩部分:其中的70%左右用於建立社會統籌基金;30%左右則劃入個人賬戶。在這樣的計算標準下，個人賬戶計入金額將達到工資總額的3.8%(2%+6%×30%)，統籌基金將達到4.2%(6%×70%)。
(2)社會統籌基金與個人賬戶雙軌運行:a.劃定統籌基金與個人賬戶各自明確的支付範圍;b.統籌基金與個人賬戶分賬管理。
(3)規定了社會統籌基金的進入門檻與封頂線，同時設計了統籌基金有償使用的費用約束機制。《決定》規定統籌基金的起付標準以當地職工年平均工資的10%為進入門檻，最高支付限額則為當地職工年平均工資的4倍左右。起付標準以下的醫療費用，從個人賬戶中支付或由個人自費。起付標準以上、最高支付限額以下的醫療費用，主要從統籌基金中支付，但個人也需承擔相應的比例。
(4)設立了政府對統籌基金與個人賬戶基金的管制框架:a.基本醫療保險基金納入財政專戶管理，專款專用;b.統籌基金要以收定支、收支平衡;c.社會保險管理部門的開支列入各地財政預算，改變由基金中直接提取的傳統做法;d.建立健全社會保險管理部門的預算制度、財務會計制度和審計制度;e.設立由政府、承保人、受保人以及工會、專家代表參與的醫療保險基金監督組織，強化社會監督。
(5)提出了推進醫療醫藥體制改革的若干重要措施:a.與國際慣例接軌，在基本醫療保險的體制框架內，制定基本醫療保險服務範圍和標準，包括基本醫療保險藥品目錄、診療項目和醫療服務設施標準，旨在保證基本醫療保險基金的收支平衡，確定基金能夠承付醫療服務的範圍;b.基本醫療保險實行定點醫療機構和定點藥店管理。
由社會醫療保險管理機構確定定點醫療機構和定點醫院，並通過契約確立各自的權利、責任和義務。同時，在基本醫療保險的醫療服務市場與藥品供應市場上引進競爭機制，受保人可選擇若干定點醫療機構就醫、購藥，也可持處方在若干定點藥店購藥;c.對醫療機構進行經濟運行分析和成本核算，實行醫藥分開核算、分別管理，合理提高醫療技術收費價格，體現醫術勞務價值，以徹底校正目前“醫”“藥”不分、以“藥”養“醫”的過度供給行為及其他不當行為。
失業保險制度
在市場化改革過程中，中國面臨著前所未有的公開失業與隱性失業的雙重壓力。為因應體制轉型和社會發展的現實挑戰，失業保險制度正處在制度擴張的初級階段，非制度化的再就業工程的實施與各省市制度化失業保險制度的建立，有力地緩解了因失業、下崗所造成的城市貧困。現在，各省市普遍建立了政事分開、縱橫結合的失業保險管理機構，初步形成保險費收繳、失業登記、就業培訓、職業介紹、生產自救、發放失業津貼等縱橫結合的運行體制。
1.在城鎮經濟範圍內初步實現了失業保險的“廣覆蓋”目標。城鎮職工失業保險的覆蓋範圍，近幾年已由國有企業逐步擴大到其他所有制企業，投保人數已由1995年的9500萬人增加到1996年的1.1億人，增長16%1。
2.失業保險金的徵收比例提高，資金積累規模日趨擴大。企業上繳比例已由工資總額的1%提高到3%，職工個人交納工資總額的1%。自1990年以來，失業保險基金的收支規模在不斷擴大，表1反映出這一趨勢。
3.推行積極的失業保險政策，促進了失業和下崗職工的再就業。
所謂積極的失業保險政策，就是指現行的失業保險制度應當具有兩種制度能力:一是通過發放失業津貼以保障失業者的基本生活需要;二是通過設定若干重要的公共政策措施積極促進失業者實現再就業。現行失業保險制度促進再就業的機制能力主要表現在以下三個方面:一是制訂激勵再就業的給付條件，規定必須在失業之後登記求職者才具備起碼條件，失業第二年的失業金往往要降低10個百分點，介紹職業無充足理由而拒絕兩次者停發失業金等等;二是建立了一整套包括轉崗培訓、職業介紹、就業指導和生產自救環環相扣的再就業促進體系;三是對僱傭單位實行稅收優惠政策，鼓勵其為失業者提供更多的就業崗位。現以我們調查的大連市失業保險制度為例作一說明。該市失業保險基金的開支除發放失業津貼之外，還較多地用於職業介紹、就業培訓和生產自救等方面。從1986年初至1997年6月31日，大連市失業保險機構累計收繳失業保險金37215萬元，累計支出18637萬元，其中:失業津貼為3189萬元，占17%;一次性定期救濟費6823萬元，占36%;解困基金700萬元，占4%;醫療費、喪葬費、生育補助費共142萬元，占0.8%;上述幾項用於滿足失業人員基本生活需要的支出占總支出的57.8%;而轉崗轉業培訓費3005萬元，職業介紹費1666萬元，生產自救費469萬元，三項用於支持失業者實現再就業的支出合計5140萬元，約占總支出的28%。
統一的社會保險行政管理機構
傳統的社會保險管理體系是按照保險項目與管理對象劃分的，因而，社會保險始終存在多頭管理、各自為政、互相掣肘的痼疾。1998年3月經九屆人大一次會議批准的國務院機構改革方案已經明確:過去由勞動部管理的城鎮職工社會保險、人事部管理的機關事業單位社會保險、民政部管理的農村社會保險、各行業統籌的社會保險以及衛生部管理的醫療保險統一交由新成立的勞動與社會保障部管理。在中央政府統一管理體制的基礎上，中國的社會保險制度創新開始進入統一規劃、統一政策的新的發展階段。
社會保險制度創新中理論問題分析
(一)基本養老保險計畫為什麼要選擇部分積累製作為籌資模式
目前世界各國法定養老保險基金的籌資模式主要有現收現付制、完全積累制和部分積累制三種類型。現收現付制的特點是:(1)代際轉移，在職職工為上一代人支付養老金，自己的養老金則由下一代人支付;(2)以支定收，需要多少養老金就徵收多少;(3)收入均等化，一般根據統一的退休條件決定退休待遇，人人平等，並且能夠實現代際之間和同一代人之間收入的再分配;(4)管理簡單，不存在基金的營運和保值增值問題。其缺點是:(1)要求經濟基礎和人口結構穩定，否則在經濟不景氣和人口老齡化時均會出現繳費比例過高、資金籌集困難等問題;(2)具有待遇支出剛性，在經濟景氣時可以提高退休待遇，在經濟不景氣時卻不能降低退休待遇，財政支出會不斷上升，阻礙經濟結構調整和經濟發展。完全積累制則是為克服現收現付制的弊病而發展起來的一種新的籌資模式。其特點是:(1)以收定支，在職時完全積累，退休後按月支付，支付水平決定於過去的積累數額;(2)激勵繳費，由於支付水平與本人在職時的工資和繳費直接相關，個人有繳費積極性;(3)強制儲蓄，使個人一生的收入和消費均等化，能夠實現自我保障，不會引起代際衝突;(4)堅持效率優先原則，有利於資本市場的發育和經濟的發展。其缺點是:(1)要求幣值穩定、物價穩定、經濟穩定，否則基金保值增值的風險較大;(2)要求市場發育良好、基金管理水平較高，否則基金收益很不確定;(3)不能實現轉移支付和收入再分配。部分積累制是以上兩種模式的結合。在部分積累制情況下，退休人員的養老金一部分來自於現收現付式的籌資方式，一部分來自於完全積累式的籌資方式。與其他兩種方式相比，部分積累制籌資模式既能夠保留現收現付制養老金的代際轉移、收入再分配的功能，又能夠實現完全積累制刺激繳費、提高工作效率的目的;既能夠減輕現收現付制福利支出的剛性，又能夠克服完全積累制個人年金收入的過度不均並保證退休人員的基本生活;既能夠利用完全積累制積累資本、應付老齡化危機的制度優勢，又能夠化解完全積累製造成的企業繳費負擔集中與基金保值增值的壓力，是一種比較理想的目標模式。這種模式比較符合中國的現實國情。
1.可以緩解人口老齡化帶來的資金壓力。由於老齡化等因素的影響，目前中國的退休費用支出已經很高，面臨即將到來的人口老齡化危機，現收現付制將帶來很大的資金缺口(見圖1)。如果實行完全積累制又會怎樣呢?《中國統計年鑑》(1997)顯示，1990、1994、1995、1996年退休職工養老福利費總額分別為472.4億元、1218.9億元、1541.8億元、1817.8億元，分別占工資支出總額(各年度分別為2951.1億元、6656.4億元、8100億元、9080億元)的16.0%、18.3%、19.0%、20.0%，退休費用占工資支出總額的比例在逐年上升。由此可見，在職職工所承擔的養老責任已經很重，進行積累的空間有限，實施完全積累制將會使該比例再提高一倍，顯然已超過了企業的承受能力。
中國的勞動年齡人口將逐年增加，從1995年的7.76億人增加到2020年的9.57億人，這一段時間應該是養老金積累的黃金時期。與此同時，離退休人員也越來越多，在職職工與離退休人員之比在逐漸降低，以離退休人員為1，則在職人員1978年為30.3，1985年為7.5，1990年為6.1，1994年為5.1，1996年為4.6，可見離退休人員所占比例在不斷提高。這樣，就必須通過可行的辦法將二者兼顧，既要保證已退休人員的生活，又要為緩解人口老齡化危機積累資金。實行部分積累制，就可以在繳費比例相對穩定的情況下，將現收現付與完全積累之間的矛盾轉化為對混合制內部積累比例的決策，使其在不改變基本制度的情況下得以緩解。
2.部分積累制能夠在承認各地保障水平差別的前提下實現全國統一制度的目標模式。中國各地經濟發展水平極不均衡，例如，1995年城鎮居民人均年收入最高的廣東省為6850元，最低的內蒙古為2587元，相差2.65倍。即使在同一地區不同企業的職工之間收入的差別也比較大，1995年國有單位職工年平均收入為5493元，集體企業為3668元，三資及民營企業為7530元1。因此，在全國實行統一的基本養老保險制度確實會遇到種種障礙。實行部分積累制，則可以在統一制度的前提下，通過繳費基數與個人賬戶儲存數額的差別來因應收入水平與保障水平的差別。
3.部分積累制通過利益機制固化了受保人的參與意識。在部分積累制的籌資模式中，個人積累的部分不僅取決於從受保人工資中提取的一定比例的資金，同時也取決於從企業交納的補充養老保險費中提取的部分資金。這樣，職工就會督促企業參加保險並按時交納保險基金，這對於擴大養老保險的覆蓋面和提高征繳率均有益處。
4.中國人具有良好的儲蓄習慣，樂於接受部分積累制模式。世界銀行在其研究報告1中指出，居民的高儲蓄是引致東亞經濟實現高速增長的主要原因之一，1988年印度尼西亞的私人儲蓄率為14.0，日本為15.8，馬來西亞1990年為19.1，新加坡為24.0，泰國為14.6。而中國居民的儲蓄率一直保持在40%左右，不僅遠高於西方已開發國家，而且也比亞洲鄰國要高許多。這一民族傳統為實施部分積累制提供了較好的基礎。
5.部分積累制具有靈活的制度特徵。它與完全積累制的區別之一是受保人年金的相當一部分(基礎養老金)仍由社會統籌，如果發生惡性通貨膨脹、貨幣大幅度貶值、個人積累部分已微不足道的話，甚至可以取消個人積累部分，恢復現收現付制度。
(二)在基本醫療保險制度中如何劃分社會統籌賬戶與個人賬戶的支付範圍
中國社會基本醫療保險制度採取“統賬結合”的籌資模式，但是“統”與“賬”應當如何結合、如何管理和如何運行的問題，並沒有在試點過程中尋找到最佳組合方式。
在試點中“統賬結合”主要有三種方式:一種是按發生醫療費用的數額劃分支付範圍，個人賬戶支付小額醫療費用，統籌基金支付大額醫療費用。這種方式較易制定兩個賬戶的支付標準，但往往以事後結果作為核算依據，難以促使患者節約個人賬戶與共濟賬戶的基金，而且對醫院各種不當行為的約束也較弱。第二種方式是按門診和住院劃分支付範圍，個人賬戶支付門診(或一定數額以下的門診)醫療費用，統籌基金支付住院醫療費用。這種劃分簡便易行，但是對小病大治、門診轉為住院的約束作用較小，同時也無法控制門診與住院之間的費用通道和高額醫療費用的發生。第三種方式是按病種劃分個人賬戶與統籌基金的支付範圍。這種方式難度較大，需要制定較為規範的病種目錄、用藥目錄、治療手段目錄，而且還要根據實際情況不斷加以調整。但是，這種方式比較科學，兩個賬戶之間的支付方式沒有通道，便於分清兩個賬戶各自的責任，有利於控制和節約醫療費用。這也是國際上尤其是商業醫療保險中比較流行的做法之一。這種方式的難點是如何確定比較合理的“目錄”與診費標準，如何在醫療技術不斷進步的情況下控制和約束“目錄”範圍之內的醫療費用。
國務院1998年的醫改方案確定了兩個賬戶的比例和使用兩個賬戶的若干原則。但是，沒有確定用什麼方式來劃分兩個賬戶各自的支付範圍，把劃分標準及起付標準以上和最高支付限額以下醫療費用的個人負擔比例問題留給了統籌地區自己去決定。
由於醫療保險統籌基金是職工基本醫療保險的一部分，我們認為應當採取第三種劃分方式，即主要以病種和治療手段為依據，確定兩個賬戶各自的支付範圍。因此，必須借鑑商業醫療保險的精算方法，首先確定職工基本醫療所包括的病種類型，根據病種類型測算出這些病種的標準化診斷、標準化治療、標準化藥品的各種成本;以此為基礎，測算出社會統籌基金所需資金數量，從整個醫療保險基金中劃分出來。凡是符合統籌基金賬戶應覆蓋的基本病種(應側重於個人賬戶無力承擔的需住院治療的“大病”)目錄、基本治療方法、基本藥品目錄範圍之內的醫療費用，都應當從社會統籌共濟賬戶中支出。當然，為了保證統籌基金的運轉，可以結合病種類型適當確定最高支付限額，而不應簡單地規定一個籠統的最高支付限額。不在統籌基金支付範圍以內及最高支付限額以上的費用，將由個人醫療賬戶或個人儲蓄解決。
關於兩個賬戶的劃分比例，我們認為，“統賬結合”模式作為一種新型混合醫療保險制度，在處理社會基本保險與個人賬戶的積累保障之間的關係和結合方式時，應當把握以下原則:(1)堅持以社會統籌部分為主體。從醫療保險的社會性考慮，應把醫療保險基金的社會統籌賬戶作為主體部分或基本部分，這也是醫療保險的風險性質和基金使用的即期特點所決定的。(2)在醫療基金的劃分比例上，應適當向社會統籌賬戶傾斜。我們認為，社會共濟賬戶的比例至少應占整個醫療保險基金的50%以上。目前中國城市試點過於向個人賬戶傾斜，往往超過了整個醫療保險基金的50%，變成了以積累制為主的保險模式。這與我們強調社會責任、統籌共濟占主體的社會保險原則不相符合，也往往導致社會共濟賬戶基金數額太小，難以充分發揮保障職工基本保險需求的作用。
界定清楚基本醫療的範圍後，必須使兩個賬戶管理獨立，一方面要承認個人賬戶的所有權完全屬於個人，不能強制變更其所有權和處置權;另一方面，由於個人賬戶的補充作用及其自我管理性質，可以適當放寬個人對本人賬戶基金的使用支配權，使它既起到社會強制積累、降低個人醫療風險的作用，又能降低社會管理成本、減少過多資金沉澱對保值造成的壓力和風險。同時，在社會統籌賬戶基金的管理和使用上，要切切實實提高效率、降低管理成本。醫療保險基金要做到專款專用，任何部門、單位和個人不得以任何方式擠占和挪用。
(三)誰來支付體制轉換的過渡成本
在傳統年金計畫已經運行了40年的歷史基礎上要完成由現收現付制向混合制的轉換，最棘手的問題就是如何處置代表中老年職工養老金權益的政府隱性年金債務問題。從理論上分析，支付過渡成本有兩條可能的途徑:一是代際轉移支付;一是國家公共財產的轉移支付。
首先我們來分析代際轉移方式的可行性。通過代際收入再分配以消化過渡成本的做法主要面臨兩個問題:(1)這一處置方式在社會道德上是否公正。應當承認，在傳統的年金計畫內，現在的中老年職工的養老費用實際上已通過“預先扣除”交給國家並通過國家的投資行為而固化在現有的國有資產之中形成國家負債。作為國家負債的過渡成本理應由政府承擔，而收入的代際轉移支付顯然將政府負債轉嫁給了年輕的一代，從而使新制度中的“新人”成為該制度中第一批意外的利益受損者，這顯然有失公允。(2)這一處置方式在實際操作中是否可行。伴隨城鎮人口結構轉型和體制內撫養率的上升，傳統年金制度的成熟將迫使企業以一個不斷攀高的繳費率向該計畫供款。
根據世界銀行的調查1，1994年全國13個省和12個市的簡單平均的繳費率分別是23.5%和25.9%，已遠遠高於國際上的大約20%的平均水平。而且，在中央政府不承擔支付過渡成本責任的前提下，為保證人口老齡化過程中“統賬結合”制度的支付能力，即使將個人賬戶基金用以填補計畫內資金缺口，企業的繳費率在2000年以後也仍將長期保持在30%的高水平上，這將使絕大部分國有企業難以承受。
可見，如果政府不承擔過渡成本，而是通過企業繳費(亦即“新人”向“中人”和“老人”的代際轉移支付)所形成的統籌基金來支付退休職工的養老金，如前所析，企業有限的資金動員能力實際上也難以保證現行計畫的財務可行性。換言之，現行制度在養老金資金供給與需求之間所形成的缺口，實際上只能通過現行制度內的轉移支付亦即挪用個人賬戶基金來填補，其結果使個人賬戶成為“空賬”(或名義賬戶)。個人賬戶的“空賬”對現行年金制度的最大威脅是，它使現行制度僅保留了混合制的外殼，事實上卻使其已經畸變為名符其實的現收現付制，根本無力因應即將到來的人口老齡化的挑戰。因此，如何解決個人賬戶的“空賬”問題將是關係到現行養老金計畫制度安全的重要問題，這一點我們在後面具體提政策建議時還要談到。
值得一提的是，在1999年啟動、推行的基本醫療保險制度改革中，同樣要高度警惕個人賬戶的“空賬”問題。我們知道，養老保險計畫中的個人賬戶屬於“積累賬戶”，在收入與支出之間存在著較為穩定的時間周期;而醫療保險計畫中的個人賬戶則屬於“支出賬戶”，對於每一個投保人來講，正如其患病機率具有不確定性一樣，其支出也同樣具有不確定性。換言之，基本醫療保險的即期消費特點決定其中的個人賬戶必須是“實賬”而非“空賬”，否則，過度的空賬規模將導致現行制度發生崩潰。因此，在新型醫療保險制度啟動之際，通過籌集部分過渡成本以保持個人賬戶的實賬內容將對新制度具有重要的戰略意義。
(四)如何確定現行社會保險制度中企業與個人的繳費率
在構建現代新型社會保險制度過程中，如何確定一個合理的繳費率主要受制於以下約束條件:(1)經濟發展階段與經濟發展水平。不同的經濟發展階段決定居民不同的收入水平，而不同的收入水平又決定不同的制度繳費率。(2)新制度設計的目標待遇水平。較高的目標待遇水平必然決定較高的制度繳費率。與傳統社會保險制度的“高福利”相比，現行制度定位於“基本水平”的保險待遇給付，無疑只需要適度的制度繳費率。(3)企業的承受能力。在現代市場經濟社會，企業是社會保險制度的主要供款者，超越企業承受能力的制度繳費率將會大大損害企業的經濟競爭力。
如果以上述原則考察中國社會保險制度創新過程，那么現行制度存在的一個主要問題就是部分企業已不堪承負日益沉重的繳費率。按現行制度的供款規則，企業的制度繳費率是29%(養老保險為20%，醫療保險為6%，失業保險為3%)，但是，由於國有企業特別是大中型國有企業的養老負擔與冗員負擔嚴重不均衡，部分企業的實際繳費率已高達50%左右。高繳費率迫使企業採取拒繳行為。世界銀行的調查顯示1，企業的遵繳率自90年代初的90%已下降到1994年和1995年的70%或80%，而且，這一下滑趨勢至今尚未出現反彈跡象。企業的拒繳行為將直接威脅到現行制度的資金動員能力，並增加其制度風險。
導致企業拒繳行為的主要原因是國有企業之間畸輕畸重的社會保險負擔，特別是中老年的養老負擔與醫療負擔。在中央政府不承擔隱性社會保險債務的前提下，這一狀況將難以改變。與此相關的另一個問題是現行制度的管理成本居高不下。據統計，1994年地方養老保險管理機構從養老金基金中提取管理費12.52億元，比上年增長25.83%，人均支出管理費3.38萬元，比上年增長12.67%;同年，失業保險機構管理費支出2.25億元，比上年增長38.89%。較高的管理費必然要求較高的繳費率。最後一個問題是，在現行的政府管制框架內，社會保險基金不僅難以保值增值，而且出現大量流失。1994年基金滾存結餘額376.99億元，其中購買國家債券部分僅81.98億元，占整個滾存節餘額的21.74%，大量的結餘資金被挪用於基本建設投資和證券投資，其中相當一部分已難以收回。社會保險基金的合法流失與非法挪用又使其無法通過自身的保值增值來降低企業的繳費率o。
(五)如何確定現行制度中社會統籌與個人賬戶的分配比例
社會保險制度創新的基本命題之一是由傳統社會保險制度的單一國家責任向現代社會保險制度中多元社會責任的轉變，即社會保險基金由政府、企業與個人三方合理負擔。在現行社會保險制度中，政府並不直接向該制度供款，而只是通過兩種間接方式為該制度提供財力支持，一是企業繳費的稅前列支，它包括政府的稅收援助;二是政府為該制度提供財政兜底以確保其制度安全。在政府不直接向該制度供款的前提下，企業繳費與個人繳費便構成社會保險基金的全部內容。在現行制度中，如何分配社會保險基金於社會統籌賬戶與個人賬戶，反映出社會保險制度創新過程中的政府理念。我們認為，現行制度的政府理念包含兩方面的內容:一是強調政府的社會責任，亦即為公民提供最優的社會保險公共產品;二是強調互助原則，亦即通過社會保險制度安排來增強投保人抵禦各種風險事故的能力。根據以上理解，我們認為，現行制度中社會統籌基金部分不宜低於全部基金的50%。否則，社會保險便難以稱其為真正意義上的社會保險。
按照現行養老保險方案，養老保險的工資替代率為20%+(11%×12×35÷120)=58.5%，其中，社會統籌部分為20%+(3%×12×35÷120)=30.5%，個人負擔為28%。在即將啟動的基本醫療保險制度中，個人賬戶基金已占到基金總數的47.5%，已接近其高限，不宜繼續提高個人賬戶的比例。因此，這兩個方案基本體現了社會統籌優先原則。我們認為，無論是養老保險還是醫療保險，為體現社會保險的“社會化”原則與“互助”原則，個人賬戶的積累部分都不能高於社會統籌部分，換句話說，個人賬戶的積累部分必須在工資替代率的50%以下。
(六)在現行的社會保險制度框架內給商業保險以正確定位
現行社會保險制度提供“基本保障”的目標定位，為商業保險的成長提供了較大的發展空間。商業保險與社會保險的兼容式發展，一方面有助於減緩政府的社會保障壓力;同時也有助於培育社會保險基金介入資本市場以促進經濟成長的制度能力。因此，啟動與發展商業保險具有獨特的戰略意義。但是，現有商業保險無論其數量還是規模都十分有限，與已開發國家相比，總體水平明顯落後。一是中國保險業務總收入只有70億美元，僅相當全球保險業務收入的0.3%。二是中國商業保險收入僅僅相當於國民生產總值的1%，而已開發國家一般為7%—10%，少數國家在10%以上，部分開發中國家也達到4%左右。三是中國人均保險費為8美元左右，而已開發國家已經達到2000美元，日本則達到3000美元以上。我國居民具有勤儉儲蓄的良好習慣，這是發展商業保險的重要基礎;同時，改革開放20年來城鄉居民的收入水平與生活水平有了較大提高，在物質生活得到基本滿足以後，人們對個人安全問題日益重視，大力發展商業保險適逢其時。在此條件下，應及時啟動商業保險機制，通過商業保險的行銷行為激發社會成員的參保積極性，在商業保險機構與社會成員個人共享權利與義務的條件下，增強個人抵禦各種風險事故的能力。
對完善現行社會保險制度的若干政策建議
第一，改造現行社會保險制度的管理體制，真正實現行政管理機構與基金投資營運機構、執行機構與監督機構的分設。我們建議，在保持一個必要的政府監管體系的前提下，可以考慮將投資機構交給市場，例如像智利那樣培育一個年金基金的託管人市場，成立多家形成競爭態勢的年金基金管理公司，通過建立在規範的信息披露機制之上的市場競爭降低管理價格與管理風險。
第二，逐步放鬆對社會保險基金特別是養老金基金投資營運的政府管制。目前中央政府規定，養老金基金在留足2個月的支付準備金之後只能購買國債或存入銀行，不得進行其他投資。但是，實踐證明，這種準政府管制型投資政策無法實現養老金基金的保值增值。不允許養老金基金進行其他投資，在目前以國有銀行為主體、銀行存貸款利率由政府確定的情況下，養老金基金法定投資的負利率意味著政府將對基金的保值增值承擔最後責任;而允許養老金基金進行投資，就意味著投資機構將對基金的保值增值承擔責任。在目前執法不嚴、監管不力、資本市場動盪且很不成熟的情況下，允許養老金基金進行其他投資確實會冒很大風險。但從長期看，在實行養老保險行政管理與基金投資營運分設、建立起專業化的養老金基金管理公司的情況下，應該逐步允許部分養老金基金進行多元組合投資。從中國實際情況看，成立多家養老金基金管理公司，允許其進行股票、企業債券及其他投資，有利於資本市場的發育和成熟。目前的關鍵問題是，受地方政府的影響，基金管理公司的獨立經營沒有保障;即使基金管理公司獨立經營，由於基金的公有性質，也難以建立起有效的激勵與監督機制。
第三，為企業補充養老保險的實施確立一個恰當的政策框架。在現行的養老保險制度中，企業補充養老保險屬於企業層面上的自願保險行為，其目標在於為本企業職工提供“基本保障”之上的更高的保險待遇，同時也反映或者體現不同企業之間的經濟效益差別。但是在補充養老保險的實施過程中，非國有經濟一般都不願在國家法定的基本養老保險之外再拿出一筆錢來為職工建立企業補充保險，因為這樣做會增加企業的負擔，減少投資回報率。在現實經濟生活中，對此項保險較為積極的是經濟效益較好的國有企業。但由於國家對這類企業提取補充養老保險金缺乏統一的政策規定，結果造成濫用權利、國有資產大量流失等許多弊病。為此，我們建議，中央政府應當對如何實施企業補充養老保險確立一個統一的政策框架，並嚴格限制該項基金只能從企業的集體福利基金中提取，換句話說，沒有集體福利基金的企業就不能提取企業補充養老保險基金;同時，企業內部也應當有合理的提取方案，並嚴格管理。
第四，通過多種方式償還中央政府的隱性年金債務。如前所析，在由傳統的現收現付制年金計畫向部分積累制年金計畫過渡的過程中，我們面臨的一個無法迴避的問題是:誰來支付、又如何支付由中老年職工養老金權益所代表的過渡成本。我們認為，唯一的也是可行的辦法就是中央政府通過轉移存量國有資產來償付隱性的社會保險債務。具體辦法包括:(1)結合對國有企業的公司化和股份制改造，將國有企業的部分股權劃歸專門的社會保障機構，用股權收益支付隱性負債;(2)將部分國有企業劃歸社會保障機構進行經營，以其經營收入償債;(3)將一部分國有資產(例如一些中小企業、部分國有房地產等)進行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債。
第五，合理確定社會保險的統籌層次。1998年中央政府決定基本養老保險實行省級統籌，並於3年內完成。省級統籌既可以擴大現行制度的繳費基礎、增強其應付各種風險事故的財務能力與制度安全，又可以通過大數法則化解不同地區以及不同企業之間畸輕畸重的社會保險負擔。社會保險制度的普遍性原則與社會化原則要求該制度必須是一個開放的體系，即覆蓋全社會的所有成員。在這種意義上，省級統籌只是現行制度向全國統籌過渡的一個中間階段。
但目前對醫療保險的統籌範圍應該有所不同。建立社會化的基本醫療保險制度是改革的目標之一，考慮到醫療保險本身的複雜性及我國各地經濟發展水平的巨大差異性，目前統籌的範圍不宜太大，在城鎮化水平與經濟發展水平相對較高的地區和地級市，可以在地級市(含直轄市、副省級市與省會城市)層次上進行統籌，建立以地級市統籌為基礎、以省級風險調劑基金為依託的基本醫療保險體系;在經濟發展水平與城市化水平較低的地區，可以從縣、區級統籌做起，等條件成熟時再向地級市統籌層次過渡。與此同時，可以考慮允許一些大型企業建立相對獨立的醫療保險公司，這些保險公司行使的是部分國家功能，是獨立的事業法人，在財務與管理上要與企業獨立存在，並接受社會保險管理機構的監督與檢查。
第六，加快社會保險制度的立法進程。在社會保險制度創新的初期，由於制度建設尚處在試點階段，方案可以多些，辦法也可以不同。但是經過多年試點後，就應該形成統一的方案，並由國務院頒發檔案予以規範。在檔案貫徹執行後，可根據實情作出若干調整、修改並通過立法予以確認。社會保險立法工作可以根據該制度中各個具體項目的難易程度和實際進展情況分別進行，先制定分項法規，在單項法規的基礎上再建立綜合性的社會保險法，從而為社會保險的運行確立一個權威的法律框架。
圖書信息
中國社會保險制度研究書 名: 中國社會保險制度研究
作 者：陳信勇
出版社：浙江大學出版社
出版時間： 2010年02月
ISBN: 9787308073486
開本： 16開
定價: 36.00 元
內容簡介
《中國社會保險制度研究》內容簡介：現在奉獻於諸位面前的，是從法律社會學的視角觀察、構建中國社會保險制度的一份成果。從法律社會學的視角，我們可以發現在社會保險制度研究中存在一條反映社會保險制度需求、制度建構和制度運行狀態的橫向線索，同時又存在一條支配社會保險制度的理念、社會保險制度的構成以及支撐社會保險制度的現實基礎相互關聯的縱向線索。縱向線索與橫向線索如同兩條坐標軸相交，構成一個十字坐標，筆者稱其為社會保險制度的研究坐標。《中國社會保險制度研究》就是按照這個研究坐標構建《中國社會保險制度研究》的理論框架，在第一編“中國社會保險制度研究導論”之後，依次分編研究中國社會保險制度的制度理念、制度需求、制度基礎、制度構成和制度運行問題。
圖書目錄
第一編 中國社會保險制度研究導論
第一章 社會保險制度的研究背景
第一節 社會保險制度研究的社會背景
第二節 社會保險制度研究的制度背景
第三節 社會保險制度研究的學術背景
第二章 社會保險制度的研究視角
第一節 社會保險原理-規範-對策研究視角
第二節 社會保險橫向-縱向研究視角
第二編 中國社會保險的制度理念
第三章 社會保險制度理念的歷史嬗變
第一節 中國社會保障理念的回顧
第二節 外國社會保障理念的發展
第四章 社會保險制度理念的現實選擇
第一節 社會保險的理念體系
第二節 現行制度中的社會保險理念
第三節 社會保險的基本國策理念
第三編 中國社會保險的制度需求
第五章 作為基本生活保障的社會保險制度
第六章 作為法律公共產品的社會保險制度
第四編 中國社會保險的制度基礎
第七章 社會保險制度的經濟基礎
第八章 社會保險制度的政治基礎
第九章 社會保險制度的人口基礎
第五編 中國社會保險的制度構成
第十一章 社會保險制度總則體系
第十二章 社會保險制度分則體系
第六編 中國社會保險的制度運行
第十三章 現行社會保險制度運行分析
第一節 社會保險制度運行的主要成就
第二節 社會保險制度運行的現實問題
第三節 社會保險欺詐行為及其法律規制
第十四章 社會保險制度運行的法律保障
附：《中華人民共和國社會保險法(草案)》修改意見
參考文獻
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