退耕還林還草與農民增收

全面建設小康社會的重點在農村，難點在貧困地區。退耕還林還草是中央實施西部大開發戰略、改善生態環境、徹底消除貧困的一項根本性措施。寧夏南部山區是全國有名的貧困地區。長期以來，為了解決溫飽，種植業以廣種薄收的糧食生產為主，把大片的草地、林地開墾種糧，許多地方“上種到山尖，下種到河邊”，陷入了“越墾越荒、越荒越窮、越窮越墾”的惡性循環之中，對本來已經很脆弱的生態環境造成了極大破壞，水土流失嚴重，土地侵蝕模數大於5000噸/平方公里，年水土流失面積達8234平方公里。生態環境惡化是寧南山區貧困的主要根源，而治理生態環境，必須從退耕還林還草入手。
從2000年開始，寧南山區8縣（區）按照國家的統一部署實施退耕還林還草工程。截止到2002年底，共完成退耕還林還草284萬畝，成活率達85%以上，這項工作取得了階段性成果。但是，在退耕還林還草中，農民又遇到了一些新的影響增收的問題，這些問題嚴重製約著西部大開發戰略的順利實施。落實退耕還林還草補償政策，只能維持農民原有的生活水平，如何保證退耕還林還草工程中農民增收致富是一個亟待解決的問題。
一、退耕還林還草中面臨的問題
1．貧困問題依然嚴峻
由於寧南山區降水稀少，土地貧瘠，人畜飲水困難，自然環境十分惡劣，農村經濟發展主要依靠政府扶持。1993年國家和寧夏回族自治區制定了“八七扶貧攻堅計畫”，要求在2000年底前基本消除貧困人口。經過多年的努力，到2002年底仍有48．2萬貧困人口，占山區總人口的22．4%。由於山區貧困人口集中，大多數人靠天種地，靠政府救濟度日，生產及生活門路狹窄，脫貧難度大，這些問題嚴重製約著退耕還林還草工作的進展，使生態效益、經濟效益和社會效益共同發展的目標難以實現。
2．項目單一，重“退”輕“還”
當前的退耕還林還草工作雖取得了一定的成績，但項目單一，重“退”輕“還”現象嚴重。政府下達的任務和考核內容只有造林種草的數量，而沒有相應的調整結構、發展畜牧業等關係農民生活長遠出路的指標要求。有些地方荒山造林規劃滯後，由於國家只對退耕地實行補助，而對荒山荒地還林還草任務沒有明確的政策，所以農民也只重視退耕地的任務，對荒山荒地還林還草任務不能認真對待。加之管理制度不健全，農民只管栽種不知如何管理，影響了種草造林質量。
3．林、草地保護法規不健全，政策措施落實不力
長期以來，由於貧困問題的困擾，農民為了解決溫飽，只顧及眼前利益，草地超載放牧、濫砍亂伐、濫采亂挖現象屢禁不止。而國家和地方投入林、草地開發和管護的資金很少，草地退化嚴重。寧南山區有天然草場2000．36萬畝，占土地總面積的 43．31%，可是近幾年植被退縮，97%的草場存在不同程度的沙化和退化。寧夏一等草地只占全國的0．01%，大多是產草量較低的二等草地和產草量很低的三等草地。改良草地和人工草地分別占草地總面積的0．33%和0．47%，二者相加還不到草地總面積的1%。寧南山區的可利用草場平均每畝產草量僅53千克，平均12．6畝飼養一個羊單位，而有毒草分布的草場已到50%左右。貧瘠的草地急待整治和恢復。
4．退耕任務分配及糧款補貼存在“一刀切”現象，導致不同區域農民增收差異較大
寧南山區屬黃河上游黃土高原丘陵溝壑區，土質有半陰濕土石質山區、半陰濕黃土丘陵溝壑區和乾旱、半乾旱黃土丘陵區。但在實施退耕過程中對某些特殊區域缺乏因地制宜的特殊政策，整體規劃中對乾旱、半乾旱和半陰濕等不同地區的退耕任務及糧款補貼出現了“一刀切”現象。如有些半陰濕地區雨水相對充足，地理條件相對優越，原有耕地畝產水平較高，每戶農民人均從種植業獲得收入占全年純收入的40%左右。由於人均耕地減少，退耕後農民收入增幅明顯低於乾旱和半乾旱地區。因此，這些地區的農民退耕積極性不高。
據對原洲區、彭陽縣200個退耕戶的跟蹤調查，農民人均收入均有所增加，但不同區域差異較大。
調查表明：三種類型退耕區農民2001年人均純收入與上年相比皆有明顯提高，但區域增長幅度相差1倍左右。乾旱黃土丘陵區受連年乾旱影響，生產水平低而不穩，在退耕後，可以獲得穩定的糧食和現金補助，收入增加最多。半陰濕土質山區和半陰濕黃土丘陵溝壑區農民收入增長幅度則較小。而位於南部山區邊緣的彭陽縣，屬於半乾旱地帶，耕地面積174。6萬畝，其中15度以上坡耕地110萬畝，占耕地面積的63．0%。退耕還林還草工程實施兩年多來，退耕戶戶均從國家得到補助糧食2187．8千克，現金528．6元。2000-2001年退耕區農民人均從國家實際得到的補助糧款分別占全年純收入的 28．6%和33．3%，增幅明顯小於其它乾旱地區。
5．經濟發展缺乏長遠規劃
退耕區的農民市場意識淡薄，眼前利益重於長遠利益。在實施退耕還林還草中，多數農民都傾向於發展見效快的經濟林，固原市就提出了“兩杏一果”的發展思路，造成一些地區經濟林栽植面積已達總退耕面積的50%以上。其結果除導致生態林比例偏低，生態建設目標難以實現外，還會導致結構趨同，加大經營風險。這樣，不僅農民長期收入得不到保障，而且還會加重水土流失。另外，一些地方缺乏整體規劃，片面追求規模效益，甚至採取強制手段大面積發展單一樹種。如在海原、同心等乾旱退耕區，農民按規劃種植了大片的固沙保濕效果顯著的檸條，而檸條基本上沒有經濟收益，農民為今後的經濟來源十分擔憂。特別是一些退耕面積較大的農戶主要靠政府補貼的糧款維持生活，補貼政策一旦發生變化或結束補貼，就會出現毀林復耕現象，這不但影響封山育林政策的順利實施，而且會影響農村的穩定。
二、在退耕還林還草中促進農民增收
寧夏南部山區在退耕還林還草中要真正做到“退得下、穩得住、能致富、不反彈”，關鍵在於“能致富”。因此，加快發展退耕區經濟，增加農民收入，是退耕還林還草的物質基礎和根本保障。
1．走綜合治理之路
20世紀90年代以來，為治理寧南山區嚴重的水土流失，國家和地方政府投入了大量的人力、物力和財力，雖然取得了一定的成效，但治理成果卻不能很好鞏固。主要原因是在退耕還林的同時沒有充分考慮到農民的出路和增收問題，把生態環境建設看成了一項單純的國家建設任務。農民在生態環境建設中雖然是最大的受益者，但由於生態效益、社會效益、經濟效益的長期性和緩慢性，使農民缺乏積極性去維持這種好的成果。因此，必須在退耕還林還草中走綜合治理之路。首先，要糾正重“退”輕“還”的傾向，在“還”字上大做文章。退耕還林還草是一項政策性很強的工程，各級地方政府一定要從思想上高度重視，把退耕還林還草當作一項“功在當代、利在千秋”的歷史任務來抓。在下達退耕計畫時要以能“還得上”來確定退耕任務，各縣還要結合國家政策，採取相應的配套措施，避免“退”上的硬任務，“還”上的軟指標，提高退耕地效益。另外，對不同的區域應採取不同的政策，在原水土資源較好的半陰濕地區，增加對退耕戶的糧款補貼。其次，對各項工作要通盤考慮、從長計議。不能把退耕還林還草當作一項孤立工程，單純地圍繞退耕還林還草及補助糧、款的發放開展工作。因為，國家的糧款補貼只是近期的政策，不能過分地依靠國家的糧、款補助來維持農民生活，過多地寄希望於通過經濟林的發展來提高農民收入。而要從長計議，提高退耕地之外耕地的單位生產效率。把以市場為導向、以科技為依託、發展特色經濟等納入退耕還林還草工作目標考核，以真正提高農民收入作為考核、評價幹部的標準。第三，長遠規劃與近期計畫相結合。退耕還林還草能否長期順利進行，關鍵要看??入。退耕還林還草工作的目標就是林草覆蓋率和成活率的提高。有關主管部門要對本地區長遠發展、農民穩定增收問題進行科學論證，制定切實可行的措施，把增加退耕農民收入問題擺在突出位置，指導農民積極尋找致富門路，增加收入，減少退耕帶來的後顧之憂。第四，堅持生態效益與經濟效益結合。把經濟效益寓於生態效益中，讓經濟效益體現生態效益。形成蕎灌草生態，口糧田管吃飯，防護用材林防止水土流失，經濟林保自給的立體生態農業建設模式；在生物配置上，林、草、糧、藥、畜合理分布，農、林、牧共同發展；經濟林、生態林、用材林、防護林、草及林草兼作；樹種要選用見效快、收入高和投入高、效益佳的品種搭配種植，使農民得到短期看得見、長期有希望的生態和經濟利益。第五，退耕還林還草應與調整結構、農民致富相結合。退耕區要充分運用國家5-8年的補助及優惠政策，有條件的地區可增加補助資金，使農民儘快走向自我發展、自我積累、治理環境、發展經濟、增加收入的良性循環軌道。如充分利用“三西”建設資金中推廣的機推地等方式，將台地、緩坡地、溝壩地建成基本口糧田，依靠科學技術變廣種薄收為少種多收。同時發展林果產業、畜牧業、藥材業、林草業，利用林木生長期長的特點，做到林草結合、林藥結合、林果結合，大力發展木本糧油及蕎灌草結合的立體結構，以拓寬農民增收的渠道。
2．根據不同區域資源比較優勢，發展特色產業
（1）加大小流域治理和水土保持的力度。經驗證明，根據不同環境，進行小流域治理，對保持水土、改善生態環境、增加農民收入效果顯著。多年來，中科院西北水保所、西北農大等的研究人員根據不同區域的地理特點，進行小流域治理，發揮資源比較優勢，大力發展特色產業、開展生態建設的成功經驗，為寧南山區農民增收樹立了樣板。
――原洲區河川鄉上黃村堅持把降水高效農業利用與最佳化農業結構、改善生態環境作為主攻方向，在科技人員的指導下，利用當地資源優勢種草種樹、發展畜牧業和庭院經果林，使昔日貧瘠荒涼的小山村面貌大變樣。林草覆蓋率達到51．3%，人均人工牧草56畝，人均羊單位超過4．1個。2001年人均純收入1754．7元，比其它山區高676．7元。
――原洲區揚郎鄉陶莊村以退耕還牧、種草養畜為突破口，進行農業結構調整。以種植苜蓿為主，發展畜牧業，推廣高新技術和優良品種，形成了“草畜肥糧”的農業生態經濟系統。到2002年，種植苜蓿1300多畝，占全村耕地面積的25．9%，林草覆蓋率由13．1%提高到了32．9%，家畜飼養量由201．5個牛單位，增加到505．6個牛單位，人均純收入大幅度增加。
――西吉縣馬建鄉黃家二岔村以小流域綜合治理和水土保濕為重點，大力種草、興林、興牧，控制水土流失。通過建立最佳化的小流域綜合治理技術體系和人工生態經濟系統，土壤侵蝕量減少了95%，促進了農林牧全面發展，農民生活顯著提高。
――彭陽縣在狠抓荒山綠化的同時，大力發展以山杏為主的高效經濟林，成效顯著。現在全縣已建成萬畝以上杏園16個，總面積近30萬畝，年產杏連續5年超過600萬千克，創產值近480萬元，33%以上的農民從事山杏的生產、加工和銷售，杏農人均增收200元，被國家林業局命名為“全國仁用杏之鄉”。
以上這些示範點，雖各有特色，但都是從退耕還林還草人手，調整最佳化產業結構，利用科學技術和發揮當地優勢，興牧促農，治理生態環境，提高農民收入，為我們展示了退耕還林還草、增加農民收入的希望之路。
（2）大力種草，發展畜牧業。寧南山區有天然草場2000多萬畝，由於超載放牧和濫墾亂伐，造成草原面積大幅度減少和草產量嚴重不足。單位面積的畜產品產出量只及先進國家的十幾分之一甚至幾十分之一。據我國畜牧專家對世界上各種氣候類型區永久性草地生產潛力的研究表明，經過改良後，我國北方地區草原的產草量可提高3-5倍；而人工草場的比例每增加10%，草地牧業的產出將提高1倍。由此看來，草地建設在寧南山區有極大的發展潛力。在退耕還林還草工程實施過程中，各級政府應當把種草作為恢復生態環境、增加農民收入的重要手段來抓。一是要以改良草場為突破口，將畜牧業培育成寧南山區農村經濟的支柱產業。從可持續發展戰略考慮，國家和自治區政府要制定相應的政策，在有條件的地方對草場進行改造，包括對草場修建必要的基礎設施、改種優良草種、有計畫地放牧、重點發展舍飼養殖業，從而提高草場的產草量，進而促進寧南山區畜牧業的發展。二是要發展見效快、收入高的牧草業。根據海原縣的實踐經驗，種植紫花苜蓿一年可收割2-3次（旱地2次，水地3次），一次可產草1000千克，畝收入在320元左右，能餵高產棧羊2隻，草畜結合可增值千元以上。如果紫花苜蓿種植面積能達到50%，即能種植21萬畝，將創造純收入6700萬元，一年後就可增加42萬個羊單位的載畜量，有利於山區農民收入的提高。三是要加強草地改良和建設。寧南山區在清朝以前曾是林草繁茂的綠洲，只是由於近百年來，人口的過度增長和濫墾濫牧才造成今天荒涼的景象，但它也向我們昭示，這裡的草地改良和人工草地建設有著巨大的發展空間。出路就在於高投入、高標準、高層次地改良草地和種植人工草地。如果我們從現在開始對退耕地和荒地進行較大規模的草地改良和人工草地建設，使改良草地和人工草地占草地總面積的10％，即現在俄羅斯的水平（畜牧業發達的荷蘭人工草地面積達到80%，草原大國澳大利亞為58%），那么寧南山區改良草地和人工草地的面積將達到215．4萬畝以上，僅這些草地就可增養良種羊約430．8萬隻，超過寧南山區現在羊只存欄的總數。
（3）發展中草藥大有前途。寧南山區自然環境特殊，環六盤山一帶陰濕地區，自然條件較好，特別適宜種植中草藥。在基地建設上，要重點抓好六盤山陰濕區500畝良種藥材試驗示範繁育基地，河谷川道5500畝示範基地等4個示範區基地建設。種植品種主要是黃芪、黨參、甘草、柴胡等6大類16個品種。要提高藥材質量，實現品種優良化、種植規模化。隆德縣2001年被自治區列為“優質中藥材種植基地縣”，全縣推廣種植4．2萬畝，實現收入6720萬元。隆德縣聯財鄉趙樓村有90%的農戶種植藥材，主要以黃芪為主，還有黨參、白芷、銀柴胡等，藥材收入占到當年農民收入的60%以上，已成為該村的支柱產業。
3．提高農民素質，加快農業服務體系建設，實現農民與市場的有效聯結
寧南山區是一個封閉落後的地區，農民文化科技素質較低，靠自身力量發展經濟難度較大。目前，經濟已開發國家的農業社會化服務體系較完善，像丹麥、荷蘭等國，他們的農民都是在接受幾年義務教育之後，再進入專業學校學習，畢業後還必須到農牧場進行實習，經檢驗合格才能經營自己的農牧場。各個農牧場在生產上競爭，但從生產到銷售的各種服務基本上都由相應的合作社包起來，所以能發展生產並獲得很大的成效。我們雖然還難以採用已開發國家對農民培訓的模式，但可以根據我國的國情，加大對農民培訓的力度，使之掌握一定的文化科技知識，並在服務組織形式上，建立以鄉鎮農技站服務為基礎，以縣市農林部門為依託，以林農大戶和民間服務組織為主體的農業社會化服務體系。重點建立與聯絡一些龍頭企業帶動農戶，與之形成具有“利益均沾、風險共擔”機制的聯合實體。政府除了調整和完善自身職能外，還要重視農村中介組織的培育。
4．開徵生態環境建設稅，以財政補貼形式返還給退耕戶
林業是一項公益事業，具有外部經濟性的特點，即此項經濟活動能對外部企業、公眾帶來潛在的經濟效益或生態效益。對公眾收取生態環境建設稅，使受益人為之付出一定成本，符合“誰投資、誰受益”的原則，也是其他人參與“社會辦林業、全民搞綠化”的一種特殊活動。另外，根據經濟學理論，產生外部經濟性的廠商、公共產品應當得到政府或社會的補貼。否則，廠商就不情願進行這項經濟活動，這類公共產品也就難以滿足社會需求。實際上，退耕還林所產生的生態效益是一種公益產品，如果得不到應有的補貼，就可能挫傷農民積極性，導致生態失衡。政府給予補貼，可以現金或實物（化肥、農藥、技術）形式返還，相應減少農民自身投入，降低成本，增加收入。