底線公平

底線公平

底線公平不是“低水平”的公平,“底線”是指一種界限,是指不能含糊、不能推卸、必須堅持、必須做到的事情;在道德上,它是指與尊嚴、榮譽、良心能否守住攸關的言行標準和規範。底線是表示性質的概念,或做到或沒有做到,或盡職或失職,沒有中間狀態。它具有道德規範含義,是應該做到的公平。作為社會安全網,它體現了社會公平。

原則

底線公平底線公平

底線公平倡導弱者優先、政府首責、社會補償、持久效益等四項原則。它包含了自上而下的社會福利供給和自下而上的社會福利需要的對應關係。在福利資源有限的情況下,首先滿足老人、兒童、殘疾人、貧困者等困難群體的福利需要,對於實現社會公平的效果最為顯著;在政府、社會和個人的責任關係上,政府對社會福利特別是公益性社會事業應承擔首要責任;在貧富階層的關係上,占有資源和獲益較多者應合理補償占有資源或獲益較少、甚至受損者;福利支出應有利於進一步增強福利供給能力,獲得持久效益。

作用

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底線公平堅持社會福利與社會發展的協調,它並不犧牲效率,毋寧說它是實現效率的必要前提。在我國,至少在目前乃至未來一個較長的歷史階段,底線公平是社會保障制度的基本理念,是確定適度公平的基礎。底線公平理論的提出突破了以往社會保障中的兩種相反傾向:一種是計畫經濟時期的“勞動保障”——個人不用繳費,享受與貢獻基本脫鉤;另一種是改革開放以後一度出現的一種主要取向——加大個人、家庭的責任,減少企業和國家的責任。底線公平理論著力解決“既保持發展活力,實現可持續發展,又能實現社會公平”的難題,推動中國社會保障朝著既普遍覆蓋、人人共享,又與經濟發展水平相適應的方向健康發展。

底線公平對於解決民生問題具有很強的現實針對性。現在,民生問題突現,擴大社會保障覆蓋面如此困難,不是因為我們不講公平,而是因為泛泛地講公平。底線公平有助於確定目標群體,高效增進福利。實踐證明,社會保障推進最快的是城市低保、農村低保和新農合。而在養老、醫療等各項社會保障中,政府都越來越明確地把重點放在基礎養老金、公共衛生和基本醫療服務、保障性住房等基礎方面,強調城鄉公共服務的均等化,強調公平與共享,以及提出“建設社會主義新農村”,大幅增加對中西部地區的社會保障支持力度等等,均與底線公平思路相契合。

底線公平理論有助於重構文化價值觀。中國文化的基本精神是重禮、重義、和合和中道,要與人為善,而不是擴張、妄自尊大和恃強凌弱。隨著不同社會階層的形成,人與人之間的共同語言、價值和標準減少了,這就需要加強文化建設,提高社會凝聚力。文化建設的核心是重建價值體系。底線公平中的底線是最迫切需要解決的民生問題,是社會各階層、各利益集團比較容易達成共識的保障水平,因此,底線公平理念可以作為凝聚社會力量的價值觀。底線公平概念也符合中庸思想——既體現了普遍性,又體現了特殊性。藉助底線公平理念,我們就可以通過關注底層社會、改善社會結構、加強社區建設、建立利益協調機制、增強社會成員在基本價值認同上的共識,切實培育和諧社會的基礎。

底線公平理論還可以促進政府職能的轉變。底線公平涉及的幾項制度主要依靠財政負擔,因此,它可以促進財政向以保障民生為重點的轉變。解決社會建設的關鍵是改變財政支出結構,著重解決困難群體的基本需要問題。底線公平概念體現政府的有限責任原則。政府在福利供給上是有限度的,它只能保障所有社會成員的基本生活需要,而更高水平的需要以及保障水平的差別部分則由市場機制去調節。讓有限的財力用到最需要的地方去,是對政府轉變職能的集中要求。(

背景

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所有建立社會保障制度的國家都會遇到一個難以解決的問題:這項制度的建立過程是保障範圍越來越大,保障項目越來越多,保障水平越來越高,這是一個普遍的、幾乎不可逆轉的趨勢。這個趨勢的必然結果是高福利逐漸達到國家財政難以支撐的程度,整個社會激勵不足,發展趨緩。而此時,任何想要降低和縮小福利的努力都難以實行,如果硬要實行,就會引發不滿和不穩。最近幾十年,人們在不斷地反思這項制度,有些國家還在政策上採取了一些應對措施。但問題並沒有得到真正解決。現在我們似乎可以假設:上述問題的存在,說明以往建立的社會保障制度在基本理念上是比較含糊的;在制度設計上是存在缺陷的。

概念

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2003年我國人均GDP首次達到1000美元,標誌著中國的經濟和社會發展進入了一個新階段。在這個階段,人們之間的收入差距明顯。因此,在這一階段,對公平的社會訴求明顯增強,成為推動社會保障加速發展的推動力。在這種情況下,處理好公平和效率的關係十分重要。如果不實現必要的社會公平,社會動盪會破壞經濟發展的社會環境;如果不保持一定的效率,經濟發展又可能陷入停滯。那么,什麼樣的公平概念和公平水平適合這一階段的需要呢?

眾所周知,對於每個個人而言,對什麼是公平的理解是非常不同的。制度和政策可能使一些人得益而另一些人受損,得益者認為公平的,受損的可能認為不公平;即使在得益者中,得益多者認為公平,得益少者也可能認為不公平。所以嚴格來說,社會保障制度所依賴的公平原則,不是在個人意義上的公平,而是在社會意義上的公平,即“社會公平”。在社會公平面前,本來是個人之間的利益損益關係,轉化為責任和權利的關係,即個人不管損益多少,在社會意義上都是應盡的責任;個人不管受益多少,在社會意義上都是應得的權利。這樣,個人之間扯不清的利益關係,就轉化為社會規定了的利益和責任關係。社會保障制度就建立在權利和責任(義務)的關係上。

所以,“底線公平”雖然最終要落實到每個人的實際利益上,但它直接處理的並不是個人與個人之間的關係,而是社會與個人之間的關係(權利與責任)、政府與社會和個人之間的關係。也就是說,它是全社會除去個人之間的差異之外共同認可的一條線,這條線以下的部分是每一個公民的生活和發展中共同具有的部分,是起碼的部分,其基本權利必不可少的部分。一個公民,如果缺少了這一部分,那就保證不了生存,保證不了溫飽,保證不了為謀生所必須的基本條件。因此,需要社會和政府來提供。所有公民在這條底線面前所具有的權利的一致性,就是“底線公平”。

“底線公平”是不是最低水平的社會保障?不能這么說。底線公平是指社會保障制度和項目中,有些是起碼的,不可缺少的,這些制度和項目可能意味著較低的保障水平,但也可能保障水平並不低。總之,“底線公平”不是就保障水平高低的意義上而言的,而是就政府和社會必須保障的、必須承擔的責任的意義上而言的,它是責任的“底線”。在這條底線以上或以外的部分,可以由市場、企業和社會組織,甚至個人去承擔,是靈活的、反映差別的部分。

制度

最低生活保障制度具有底線公平的意義

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已開發國家的社會保障制度要求的社會成本太高。(1)要求個人收入比較透明,監督比較容易。2要求稅收體系比較健全,公民納稅意識強。(3)要求經濟持續穩定增長。歐洲國家的高福利主要是由於上世紀70年代完成工業化後,經濟水平較高,因而對經濟的支撐能力估計過高。1974~1975年發生經濟危機,經濟出現負增長,而社會保障水平卻由於剛性作用而繼續正增長,從而導致了社會保障制度危機。這說明社會保險制度會起到放大和加劇經濟危機,並延長經濟衰退期的作用,這是開發中國家必須警惕的。(4)福利國家在推進社會保險制度時,經濟全球化的程度並不高,而現在資本在世界範圍內的流動極為容易,這給高稅收制度的維持和開發中國家稅收水平的提高帶來了困難。

中國的社會經濟條件難以支付以上社會成本

經驗已經證明,中國的社會保障制度應以最低生活保障制度為基礎。因為這項制度被實踐證明是花錢最少、效益最好的社會保障制度。最近幾年,中國政府加快最低生活保障制度的建設,保障對象和資金規模連年翻番:從2001年開始,中央財政承擔當年最低生活保障支出42億元中的23億元,約占55%,其餘由地方財政配套支出。自此以後,中央財政低保金支出連年翻番,2003年納入低保的人數已達2246萬人,各級財政支出低保資金151億元,其中僅中央財政就支出92億元。

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公共衛生和醫療救助制度對實現底線公平具有關鍵意義。對生命有直接保護作用的是三個因素:衛生、保健和醫療。在醫療保險的制度框架下,醫療被置於優先地位,其實,研究證明,衛生對人的健康和壽命影響最大而花費最小。其次是保健,也是花錢少而受益大。以預防為主,搞好公共衛生,對廣大人群構成威脅的傳染病、流行病、地方病等等就可以減少甚至消除;中華民族健身傳統證明,只要具有良好的處世態度、生活方式和飲食習慣,危害大規模群體的如糖尿病等“富貴病”和愛滋病等病症就可以避免。這些都可以降低保護生命的社會成本。在衛生保健之後的手段才是醫療。但由於現代醫療技術的發達和醫療費用的提高,只能依據不同情況選擇不同的醫療保障制度。從社會醫療保險的情況看,幾乎所有實行這項制度的國家包括已開發國家都出現巨大的赤字。開發中國家對此只能量力而行。

底線公平對於社會保障制度體系的意義

對於養老保障來說,一個老人依靠最低生活保障加上衛生保健和醫療救助,就可以獲得最基本的社會保護,這是政府的責任。如果再有企業養老金和個人養老儲蓄,以及有巨大發展餘地的社會服務,並且充分發揮家庭的養老功能,那么他就可以保障體面的老年生活。這後一方面,主要是社會組織和個人的責任。  

對於失業者來說,依靠最低生活保障加上衛生保健和醫療救助,他就可以維持基本生活。如果輔以積極的就業培訓、就業服務和社會互助,他就不僅可以獲得體面的生活保障,還可以儘快重新就業。  

僅從以上兩個方面即可看出,在社會保障制度體系內部有層次的關係,底線公平是基礎的層次,這是由政府來負責的。其他制度可以置於底線公平的基礎之上,這是通過社會、個人採取市場機制來實現的。前者屬於雪中送炭,是必保的,硬性的;後者屬於錦上添花,是靈活的,可調控的。這樣,社會保障制度體系就有了一個合理的內部結構。

機制

福利國家的社會保障制度大多建立於它們的經濟成長較快的時期,當時,對於GDP與社會保障水平之間的恰當比例關係並沒有清楚的認識,因而它們不是尋找社會保障的底線,而是在不斷衝擊高線,造成社會保障水平居高不下。另一個原因,是在政黨競選中,社會福利成為拉選票的手段,造成社會福利水平節節攀升。總結以往的經驗,開發中國家在建立社會保障制度中,要形成一種富有彈性的調節機制:一方面,在建立社會保障制度的過程中,這種機制能起到激勵作用,推動社會保障制度的發展;而在這個制度建立起來以後,它又能起到約束作用,以便把它限制在一個合理的範圍之內。底線公平正是形成這樣一個調整機制的基礎。   

引入底線公平概念的作用就是把社會保障的剛性部分限定在一個範圍內,讓出更大的部分給柔性機制的發展:激勵和支持非政府組織、企業、社區、家庭和個人在社會保障中擔當重要角色,實現社會保障主體多元化。

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