辦法施行
（2007修）
《上海市人民代表大會常務委員會關於修改〈上海市實施中華人民共和國大氣污染防治法辦法〉的決定》已由上海市第十二屆人民代表大會常務委員會第三十九次會議於2007年10月10日通過，現予公布，自2008年1月1日起施行。
辦法目錄
第一章 總則
第二章 大氣污染防治的監督管理
第三章 防治燃煤產生的大氣污染
第四章 防治機動車船排放污染
第五章 防治廢氣、塵和惡臭污染
第六章 法律責任
第七章 附則
辦法內容
第一章 總則
第一條 根據《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱大氣污染防治法），結合本市實際情況，制定本辦法。
第二條 本市各級人民政府必須將大氣環境保護工作納入國民經濟和社會發展計畫，合理規劃工業布局，保證環境保護資金投入，採取防治大氣污染的有效措施，保護和改善大氣環境。
第三條 市環境保護行政主管部門（以下簡稱市環保部門）對本市大氣污染防治實施統一監督管理，並負責本辦法的組織實施。
區、縣環境保護行政主管部門（以下簡稱區、縣環保部門）對本轄區內大氣污染防治實施統一監督管理。
本市公安、交通、海洋以及鐵道、海事、漁政管理部門根據各自職責，對各類車船污染大氣實施監督管理。
本市其他有關行政管理部門在各自職責範圍內對大氣污染防治實施監督管理。
第四條 在本市行政區域內的任何單位和個人必須遵守大氣污染防治法和本辦法，履行保護大氣環境的義務，並有權對污染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告，有權對環保部門和其它有關行政管理部門及其工作人員不依法履行職責的行為進行檢舉和控告。
第五條 市或者區、縣人民政府對在防治大氣污染、保護和改善大氣環境方面成績顯著的單位和個人，應當給予獎勵。
第二章 大氣污染防治的監督管理
第六條 市環保部門應當會同有關部門，組織編制本市大氣污染防治規劃，報市人民政府批准後組織實施。
第七條 本市風景名勝區、自然保護區和其他需要特殊保護的地區為大氣環境質量一類功能區，應當達到國家大氣環境質量一級標準；其他地區為大氣環境質量二類功能區，應當達到國家大氣環境質量二級標準。
大氣環境質量功能區的具體範圍由市環保部門會同市計畫、規劃等行政管理部門，根據本市城市總體規劃和大氣污染防治規劃劃分，報市人民政府批准、公布後組織實施。
第八條 市環保部門應當按照城市總體規劃、環境保護規劃目標和大氣環境質量功能區的要求，提出本市大氣污染重點整治地區及其整治目標、職責分工和限期達標計畫的方案，報市人民政府批准後實施。
第九條 本市實行大氣污染物排放濃度控制和主要大氣污染物排放總量控制相結合的管理制度。
向大氣排放污染物的，其污染物排放濃度不得超過國家和本市規定的排放標準。
本市按照國務院規定的具體辦法，對主要大氣污染物排放實施總量控制。主要大氣污染物名錄由市環保部門根據國家要求和本市實際情況擬訂，報市人民政府批准後公布。
第十條 市環保部門應當根據國家核定的本市不同時期主要大氣污染物排放總量和大氣環境容量及社會經濟發展水平，擬訂本市不同時期主要大氣污染物總量控制計畫，報市人民政府批准後組織實施。
區、縣環保部門根據本市主要大氣污染物總量控制計畫，結合本轄區實際情況，擬訂本轄區主要大氣污染物總量控制實施計畫，經區、縣人民政府批准後組織實施，並報市環保部門備案。
實施總量控制前已有的排污單位，其主要大氣污染物排放總量指標，由市或者區、縣環保部門依照國務院規定的條件和程式，按照公開、公平、公正的原則，根據各單位現有排放量、產業發展規劃和清潔生產要求及本轄區主要大氣污染物總量控制實施計畫擬訂，報同級人民政府核定。
第十一條 本市對主要大氣污染物排放實施許可證制度。
實施總量控制前已有的排污單位，排放主要大氣污染物未超過核定排放總量指標的，由市或者區、縣人民政府核發主要大氣污染物排放許可證（以下簡稱排放許可證）；排放主要大氣污染物超過核定排放總量指標的，由市或者區、縣人民政府責令限期治理，在限期治理期間，由市或者區、縣環保部門核發主要大氣污染物臨時排放許可證（以下簡稱臨時排放許可證）。被責令限期治理的單位必須如期完成治理任務。限期治理期滿，排放主要大氣污染物達到核定排放總量指標的，換髮排放許可證。
新建、擴建、改建排放主要大氣污染物的項目，應當按照規定獲得主要大氣污染物排放總量指標，然後辦理建設項目環境保護審批手續。該項目的大氣污染物處理設施必須經過市或者區、縣環保部門驗收合格後，方可取得排放許可證。
無排放許可證或者無臨時排放許可證的，不得排放主要大氣污染物。
第十二條 向大氣排放污染物的單位，其大氣污染物處理設施必須保持正常使用，拆除或者閒置大氣污染物處理設施的，必須事先報經市或者區、縣環保部門批准。
第十三條 各單位應當加強對生產設施和污染物處理設施的保養、檢修，採取措施防止大氣污染事故的發生。
排放或者可能泄漏有毒有害氣體和含有放射性物質的氣體或者氣溶膠，可能造成大氣污染事故的單位，必須制訂應急預案，並報環保部門、民防部門以及其他有關部門備案。
接受備案的部門，應當加強對備案單位的檢查和技術指導。
第十四條 在本市大氣受到嚴重污染，危害人體健康和安全的緊急情況下，市或者區、縣人民政府應當及時向當地居民公告，採取強制性應急措施，包括責令有關排污單位停止排放污染物，封閉部分道路，疏散受到或者可能受到污染危害的人員。
第十五條 市環保部門負責本市大氣環境質量的監測和對大氣污染源的監督監測，建立和完善大氣環境監測網路。
市環保部門應當定期發布本市大氣環境質量狀況公報，並發布大氣環境質量日報和預報。
第十六條 新建、擴建、改建額定蒸發量二十噸以上鍋爐或者大氣污染物排放量與其相當的窯爐的單位，以及市人民政府確定的排放大氣污染物重點單位，必須配置大氣污染物排放自動監測儀器設備，並由市環保部門納入統一的監測網路。
第三章 防治燃煤產生的大氣污染
第十七條 市和區、縣人民政府應當採取措施，改進能源結構，發展集中供熱，推廣清潔能源的生產和使用。
市環保部門根據本市大氣環境保護的要求，提出劃定無燃煤區、基本無燃煤區的範圍和實施方案，報市人民政府批准後公布實施。在無燃煤區內禁止使用煤和重油、渣油、石油焦等高污染燃料（以下統稱高污染燃料）；在基本無燃煤區內限制使用高污染燃料。
在無燃煤區、基本無燃煤區內的單位，應當在規定的期限內改用天然氣、煤氣、液化石油氣、電等清潔能源（以下統稱清潔能源）。
第十八條 本市不得新建燃煤電廠，已經批准建設的除外。
已建和已經批准建設的燃煤電廠、煤氣廠，超過規定的污染物排放標準或者總量控制指標的，必須建設配套脫硫、除塵裝置或者採取其他措施，控制二氧化硫和煙塵排放量，並對產生的氮氧化物採取控制措施。
第十九條 禁止在本市內環線以內新建使用高污染燃料的鍋爐和窯爐。
在本市內外環線之間的區域內新建額定蒸發量十噸以下的鍋爐，以及大氣污染物排放量與其相當的窯爐，不得使用高污染燃料。已建額定蒸發量十噸以下的鍋爐，以及大氣污染物排放量與其相當的窯爐，應當逐步改用清潔能源。
經批准建設的額定蒸發量十噸以上的燃煤或者燃重油鍋爐，以及大氣污染物排放量與其相當的窯爐，超過規定的污染物排放標準或者總量控制指標的，必須配套建設脫硫、除塵裝置或者採取其他措施，控制二氧化硫和煙塵排放量，並對產生的氮氧化物採取控制措施。
第四章 防治機動車船排放污染
第二十條 任何單位和個人不得製造、銷售或者進口污染物排放超過規定排放標準的機動車。
銷售有本市地方排放標準的機動車的，必須向市環保部門報送所售該型號機動車污染物排放情況的資料；不符合排放標準的，不得在本市銷售。市環保部門應當定期公布污染物排放符合規定排放標準的機動車車型目錄。
質量技術監督管理部門應當加強對本市製造、銷售的機動車污染物排放狀況的監督檢查，並向環保部門定期通報檢測情況。
入境檢驗部門依法對進口機動車排氣污染實施檢驗和監督。
第二十一條 在本市行駛的機動車船向大氣排放污染物，不得超過國家和本市規定的排放標準。
污染物排放超過國家和本市規定的排放標準的機動車，公安交通管理部門不予核發牌證。污染物排放超過規定排放標準的機動船，有關行政管理部門不予註冊登記。
本市在用機動車應當按照機動車安全技術檢驗周期，在接受安全技術檢測的同時接受排氣污染定期檢測。經檢測合格的，方可上路行駛。
在用機動車未經機動車排氣污染定期檢測，或者經檢測排放的污染物超過國家和本市規定的排放標準的，公安交通管理部門不予核發安全檢驗合格標誌。在本市行駛的機動車不得排放明顯可見的黑煙。
第二十二條 機動車維修單位，應當按照防治大氣污染的要求和國家有關技術規範進行維修，使在用機動車達到規定的污染物排放標準。
機動車二級維護、發動機總成大修、整車大修的經營單位，應當按照規定配備排氣污染物檢測儀器設備。
機動車經過二級維護、發動機總成大修、整車大修及其他影響整車污染物排放的維修，污染物排放超過規定排放標準的，不得交付使用。
機動車經過前款所列項目維修後，在規定的維修質量保證期內正常使用時，其污染物排放超過規定排放標準的，機動車維修單位應當負責維修，使其達到規定的排放標準。
交通行政管理部門應當加強對機動車維修單位的監督管理。
第二十三條 市環保部門可以委託具有機動車檢測資質的檢測單位進行排氣污染定期檢測，並公布檢測單位目錄。未經市環保部門委託的，不得進行機動車排氣污染定期檢測。
接受市環保部門委託從事機動車排氣污染定期檢測的單位，必須按照國家和本市規定的檢測方法和技術規範進行檢測，如實提供檢測報告，並定期將機動車排氣污染檢測情況報市環保部門備案。
提供不實的檢測報告或者不按照規定的檢測方法和技術規範進行機動車排氣污染檢測情節嚴重的，由市環保部門撤銷對其定期檢測的委託。
第二十四條 公安交通管理部門可以會同環保部門對在道路上行駛的機動車的污染物排放狀況進行監督抽測。
環保部門可以在機動車停放地對在用機動車的污染物排放狀況進行監督抽測。
在用機動車車主或者駕駛人員應當配合公安、環保部門的監督抽測，不得拒絕、阻撓。
第二十五條 污染物排放超過規定標準的在用機動車無法修復的，應當及時向公安交通管理部門辦理機動車報廢手續，並不得上路行駛。
第二十六條 本市交通、海洋以及海事、漁政等有監督管理權的部門，應當加強對機動船污染物排放的監督檢查。
污染物排放超過規定標準的在用機動船，由有監督管理權的部門責令限期維修。
第二十七條 本市限制燃油助動車行駛的範圍並逐步替換、淘汰燃油助動車，具體辦法由市人民政府制定。
第二十八條 禁止生產、進口、銷售和使用不符合國家標準的車船用燃料。
質量技術監督部門應當加強對本市加油站燃油質量的監督檢查。
第五章 防治廢氣、塵和惡臭污染
第二十九條 在本市居民住宅區，以及風景名勝區、自然保護區、水源保護區、歷史文化風貌保護區等需要特殊保護的區域內，禁止經營性的噴漆、噴塑、噴砂等向大氣排放污染物的露天生產作業。
第三十條 廢棄物焚燒爐必須按照國家和本市規定的標準進行建設，由市環保部門驗收合格後，方可投入使用。
廢棄物焚燒爐的運行，應當嚴格遵守操作規程，防止產生二次污染，其排放的大氣污染物不得超過規定的排放標準和排放總量指標。
第三十一條 在本市人口集中地區和其他依法需要特殊保護的區域內，禁止焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑膠、皮革、垃圾以及其他產生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質。
禁止在人口集中地區、機場周圍、交通幹線附近以及市或者區、縣人民政府劃定的區域露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質。
第三十二條 在碼頭、堆場、露天倉庫等地堆放貨物，應當採取圍擋、遮蓋等防治揚塵污染的措施。
施工場地和施工車輛應當採取圍擋、噴淋、遮蓋或者密閉等防治揚塵污染的措施。
在道路、廣場和其他公共場所進行清掃保潔作業，應當符合規範，採取防治揚塵污染的措施。
裝卸、運輸可能產生揚塵的貨物的車輛，應當配備專用密閉裝置或者其他防塵設施，並嚴格按照操作規程進行裝卸、運輸作業，防止產生揚塵污染。
第三十三條 禁止在人口集中地區和其他依法需要特殊保護的區域內，貯存、加工、製造或者使用產生惡臭氣體的物質。
第三十四條 飲食服務業的經營者必須採取措施，防治油煙對附近居民的居住環境造成污染，排放的油煙、煙塵等污染物不得超過規定的標準。環保部門應當對飲食服務經營場所的油煙排放狀況進行監督檢查。
在本市中心城、新城和中心鎮範圍的居民住宅樓內，不得新建產生油煙污染的飲食服務經營場所，規劃作為飲食服務用房的除外。在商住綜合樓或者居民住宅樓內規劃作為飲食服務的用房，新建產生油煙污染的飲食服務經營場所，應當具備防治油煙污染的條件。
在前款規定範圍內新建的飲食服務經營場所，應當使用清潔能源。已建的飲食服務經營場所應當按照市人民政府規定的限期改用清潔能源。
第六章 法律責任
第三十五條 違反本辦法第十一條規定，無排放許可證、無臨時排放許可證，排放主要大氣污染物的，由市或者區、縣環保部門責令停止排污，並處一萬元以上十萬元以下罰款；有排放許可證，排放主要大氣污染物超過核定排放總量指標的，由市或者區、縣人民政府責令限期治理，並由市或者區、縣環保部門處一萬元以上十萬元以下罰款；有臨時排放許可證，限期治理期滿排放主要大氣污染物仍超過核定總量指標的，由市或者區、縣環保部門吊銷其臨時排放許可證，並由同級人民政府責令停業、關閉。
第三十六條 違反本辦法第十三條第二款規定，未制訂應急預案的，由市或者區、縣環保部門責令限期改正，逾期不改正的，可以處一千元以上三千元以下罰款，並可以建議有關部門對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。
第三十七條 違反本辦法第十六條規定，未按規定配置大氣污染物排放自動監測儀器設備，或者拒絕納入統一監測網路的，由市環保部門責令限期改正，逾期不改正的，可以處三千元以上三萬元以下罰款。
第三十八條 違反本辦法第十七條第三款、第三十四條第三款規定，在市人民政府規定的期限屆滿後繼續使用高污染燃料的，由市或者區、縣環保部門責令拆除或者沒收使用高污染燃料的設施。
第三十九條 有下列行為之一的，由市或者區、縣環保部門責令限期改正，可以處五千元以上五萬元以下罰款：
（一）違反本辦法第十九條第一款規定，在本市內環線以內新建使用高污染燃料的鍋爐和窯爐的；
（二）違反本辦法第十九條第二款規定，在本市內外環線之間區域內新建額定蒸發量十噸以下的鍋爐或者大氣污染物排放量與其相當的窯爐，使用高污染燃料的；
（三）違反本辦法第十九條第三款規定，未建設配套脫硫、除塵裝置或者未採取其他措施控制二氧化硫和煙塵排放量的，或者未採取氮氧化物控制措施的。
第四十條 違反本辦法第二十一條第一款、第五款規定，在本市行駛的機動車向大氣排放污染物超過規定的排放標準或者排放明顯可見黑煙的，由公安交通管理部門暫扣車輛行駛證，責令限期維修；維修後經有資質的檢測單位檢測符合排放標準的，發還車輛行駛證。
不符合排放標準的機動船在本市航道內行駛的，由有關監督管理部門依法處理。
第四十一條 違反本辦法第二十二條第三款規定，將維修後污染物排放仍超過規定排放標準的機動車交付使用的，由交通行政管理部門依照有關法律、法規處理。
第四十二條 違反本辦法第二十三條第一款規定，未經市環保部門委託從事機動車排氣污染定期檢測的，由市環保部門責令停止違法行為，沒收非法所得，可以並處五千元以上五萬元以下罰款。
違反本辦法第二十三條第二款規定，接受委託從事機動車排氣污染定期檢測的單位不按規定的檢測方法和技術規範進行檢測，由市環保部門責令限期改正，可以處三千元以上三萬元以下罰款；提供不實的檢測報告或者不按規定檢測情節嚴重的，處三萬元以上五萬元以下罰款，並可以由負責資質認定的部門取消承擔機動車定期檢測的資格。
第四十三條 違反本辦法第二十四條第三款規定，在用機動車車主或者駕駛人員拒絕、阻撓公安交通管理部門或者環保部門對機動車排氣污染監督抽測的，由公安部門或者環保部門依照有關法律、法規處理。
第四十四條 違反本辦法第二十五條規定，污染物排放超過規定標準無法修復的在用機動車上路行駛的，由公安交通管理部門收回機動車號牌和機動車行駛證，責令擁有單位或者個人依照國家有關規定辦理註銷登記，可以處二千元以下罰款。
第四十五條 違反本辦法第二十八條第一款規定，生產、進口、銷售和使用不符合國家標準的車船用燃料的，由依法行使監督管理權的部門依照有關法律、法規處理。
第四十六條 有下列行為之一的，由環保部門責令停止違法行為，限期改正，污染較輕的可以處二百元以上三千元以下罰款；污染嚴重的可以處三千元以上五萬元以下罰款：
（一）違反本辦法第二十九條規定，在居民住宅區或者需要特殊保護的區域內，進行經營性的排放大氣污染物的露天生產作業的；
（二）違反本辦法第三十三條規定，在人口集中地區和其他需要特殊保護的區域內，貯存、加工、製造或者使用產生惡臭氣體的物質，造成周圍環境污染的；
（三）違反本辦法第三十四條第一款規定，飲食服務業的經營者未採取有效污染防治措施，致使排放的油煙對附近居民的居住環境造成污染的。
第四十七條 違反本辦法第三十條第二款規定，廢棄物焚燒爐排放大氣污染物超過規定的排放標準或排放總量指標的，責令限期治理，並可以由市或者區、縣環保部門處五千元以上五萬元以下罰款；限期治理期滿後仍超過規定標準的，由市或者區、縣人民政府責令停業、關閉。
第四十八條 違反本辦法第三十二條第一款規定，在碼頭、堆場、露天倉庫等地堆放貨物，未採取有效揚塵防治措施，致使大氣環境受到污染的，由環保部門或者其它依法行使監督管理權的部門依照有關法律、法規處理；
違反本辦法第三十二條第二款規定，施工場地和施工車輛未採取有效防塵措施，致使大氣環境受到污染的，由建設行政管理部門依照有關法律、法規處理；
違反本辦法第三十二條第三款規定，未按照規範進行清掃保潔作業，致使大氣環境受到污染的，由市容環境衛生行政管理部門依照有關法律、法規處理；
違反本辦法第三十二條第四款規定，運輸車輛未配備專用密閉裝置和其他防塵設施，或者未按操作規程進行裝卸、運輸作業，致使運輸過程中產生揚塵污染的，由公安交通管理部門或者市容環境衛生行政管理部門依照有關法律、法規處理；逾期不配備專用密閉裝置或者其他防塵設施的，可以由交通行政管理部門暫扣或者吊銷道路運輸證。
第四十九條 違反本辦法第九條第二款、第十二條、第十八條第二款、第三十一條規定的，由市或者區、縣環保部門分別依照大氣污染防治法第四十八條、第四十六條、第六十條、第五十七條的規定處理。
第五十條 對違反本辦法規定，造成大氣污染事故的單位，由環保部門依照大氣污染防治法第六十一條的規定處罰；情節較重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由所在單位或者上級主管機關依法給予行政處分或者紀律處分。
第五十一條 環保部門和其他有關行政管理部門應當依法履行監督管理職責，依法受理單位和個人的申請事項以及對污染大氣環境行為的檢舉和控告，依法查處違法行為。對應當予以受理的事項不予受理，或者對應當予以查處的違法行為不予查處，致使公共利益受到嚴重損害，或者濫用職權、徇私舞弊的，由所在單位或者上級主管部門對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十二條 當事人對環保部門和其他有關行政管理部門的具體行政行為不服的，可以依照《中華人民共和國行政複議法》或者《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，申請行政複議或者提起行政訴訟。
當事人對具體行政行為逾期不申請複議，不提起訴訟，又不履行的，作出具體行政行為的行政管理部門可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。
第七章 附則
第五十三條 本辦法自2002年1月1日起施行。
辦法說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受市人民政府的委託，就《上海市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法（草案）》（以下簡稱《辦法（草案）》）作如下說明：
一、制定《辦法（草案）》的必要性
（一）制定《辦法（草案）》是本市防治大氣環境污染，保障市民身體健康的迫切需要
上海是我國最大的經濟中心和工業基地，大氣污染較為嚴重。市委、市人大、市政府高度重視環境保護工作，進入九十年代以來，本市每年都投入巨資用於污染防治。目前的環保投入已接近全市年GDP 的3%，環境質量惡化的趨勢基本得到了控制。但由於上海人口多、密度大 ，產業體系龐雜，煤炭等一次性能源消耗量大，歷史原因造成的產業結構、城市功能布局不合理狀況很難在短期內改變，這決定了本市大氣環境整治的任務仍然相當艱巨。近幾年來，隨著城市發展中機動車保有量顯著增加，一次性能源中石油消耗量大幅度上升，上海的大氣污染已由八十年代的煤煙型污染轉化為煤煙、石油並重的複合型污染。據統計，全市1999年耗煤量為3959萬噸，耗原油量近1000萬噸，煤炭在一次性能源中的比例仍占68% 以上。廢氣排放總量為5479.5億標立方米，其中二氧化硫排放量達40.31萬噸，降水中酸雨發生頻率達12. 1%，已被國家劃定為全國“兩控區”（酸雨和二氧化硫污染控制區）。全市1999年機動車 總數為93.4萬輛，另外有牌照的燃油助動車為37萬輛。機動車尾氣對本市空氣品質的影響程 度急劇增強，尤其是氮氧化物的排放量，與九十年代初相比，已上升了30% 以上，局部地區已出現光化學污染現象。與此同時，與大氣環境質量有關的呼吸系統、心血管系統疾病發病率呈上升趨勢。為此，迫切需要制定地方法規來促進本市的大氣污染防治，強化大氣環境管理，保護和改善上海的大氣環境。
（二）制定《辦法（草案）》是貫徹依法治市，推進“環境保護和建設三年行動計畫”的迫切需要
1999年9月，市政府制定並發布了《關於加強本市環境保護和建設若干問題的決定》以及《關於加強本市環境保護和建設的實施意見》，從長遠發展的戰略高度，對本市今後幾年的環境保護和建設作出了全面部署。其中，大氣污染防治和大氣環境保護方面，涵蓋了能源結構調整、煤煙型污染防治、二氧化硫控制、機動車排氣污染防治以及生態保護等多個方面。新目標、新任務、新形勢要求必須依靠法律手段來全面推進本市的環境保護和建設工作。2000年4月，全國人大常委會對《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）進行了修訂，加大了防治大氣污染的力度，這為本市依法加強環境保護和建設提供了更有效的法律保障。因此，制定《辦法（草案）》既是實施《大氣污染防治法》的需要，也是貫徹依法治市，推進“環境保護和建設三年行動計畫”的迫切需要。
（三）制定《辦法（草案）》是上海邁向新世紀，提高城市綜合競爭力，走可持續發展道路的需要
上海正朝著到21世紀初達到中等已開發國家水平的目標邁進，到2010年，上海將為建成國際經濟、金融、貿易中心之一奠定基礎，並初步確立國際經濟中心城市的地位。經濟、社會和城市建設的持續、快速發展，對城鄉生態環境建設和環境保護的現代化管理提出了新要求。同時，營造良好的生活環境，也將為上海進一步改善投資環境，促進社會經濟的持續發展，建設環境質量與國際大都市接軌的生態型經濟中心城市提供重要保證。近幾年來，市、區兩級人大代表有關加強大氣污染治理，提高大氣環境質量的議案愈來愈多，1997年、2000年市人大代表提出了制定上海市大氣污染防治地方性法規的議案，反映出人民生活水平提高后，追求清潔、舒適的大氣環境的迫切要求。因此，制定本市大氣污染防治地方性法規，是上海經濟、社會發展的需要，也是貫徹以人為本思想的體現。
二、關於《辦法（草案）》的起草情況
《辦法（草案）》是市十一屆人大五年立法規劃項目之一。市環保局從1998年起就著手上海市大氣污染防治地方性法規的立法調研工作，並於1999年6月完成了《辦法（草案）》初稿。2000年4月29日，全國人大常委會通過了新的《大氣污染防治法》以後，市政府法制辦和市環保局一起，多次召開座談會，向市政府有關部門、部分區縣政府及有關專家、學者徵求意見，並與市人大城建環保委進行了溝通；在此基礎上，對《辦法（草案）》進行了多次修改。市政府法制辦在2000年9月接到市環保局上報的《辦法（草案）》後，又對《辦法（草案）》進行了數次修改，並移文相關部門會簽，根據會簽意見，再次進行了修改，形成了目前的《辦法（草案）》。
三、《辦法（草案）》幾個主要問題的說明
（一）關於《辦法（草案）》的體例和主要內容
《辦法（草案）》採取了實施辦法的形式，主要根據《大氣污染防治法》的原則精神，結合上海的實際情況，有針對性地進行了補充、細化和必要的創設。
《辦法（草案）》總計7章41條，主要內容包括：大氣污染防治規劃及功能區劃的劃定，污染物排放總量控制、排污許可、事故預防等制度的完善，無燃煤區和基本無燃煤區的劃定及具體要求，排污重點單位污染源自動監測裝置的設定，飲食服務業污染防治的措施，機動車污染物排放的全過程管理，以及燃油助動車污染防治的原則等。
（二）關於《辦法（草案）》起草的指導思想
《辦法（草案）》起草的指導思想是：遵循法制統一原則以及國家大氣污染防治法律和有關行政法規所確定的原則和精神；遵循以人為本的原則，將市民對大氣環境質量的要求與上海的社會經濟發展水平結合起來，確立與上海建設生態型國際經濟中心城市要求相適應的大氣環境管理制度；遵循實事求是原則，針對本市大氣環境污染現狀、特點和環境管理實際需要，對《大氣污染防治法》的內容加以具體補充和細化。
（三）關於大氣污染物排放的總量控制
《國務院關於環境保護若干問題的決定》（國發〔1996〕31號）明確提出了污染物排放總量控制的要求，新修訂的《大氣污染防治法》亦將大氣污染物排放總量控制作為一項法律制度確定下來。本市作為國家劃定的“兩控區”的重點地區，必須對主要大氣污染物排放實施總量控制。《辦法（草案）》根據總量控制的要求，明確規定對主要大氣污染物根據不同時期、不同要求實施動態控制，以適應總量控制動態管理的需要，使總量控制制度更加完善，更具操作性。
（四）關於大氣污染物排放許可證和臨時許可證
許可證制度是國外環境管理的一項行之有效的基本制度，是排污總量控制的一項基本保障，在我國海洋環境保護以及水污染防治方面均已採用。新修訂的《大氣污染防治法》亦規定：有關地方人民政府按照公開、公平、公正的原則，核定企事業單位的主要大氣污染物排放總量，核發主要大氣污染物排放許可證；有大氣污染物總量控制任務的企事業單位，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規定的排放條件排放污染物。為具體實施《大氣污染防治法》關於大氣污染物排放許可證的規定，《辦法（草案）》進一步明確，新建、擴建排放大氣污染物的項目必須先獲得大氣污染物排放指標，方可辦理建設項目環境審批手續；項目竣工後，須經環保部門驗收合格，方可取得主要大氣污染物排放許可證。同時又借鑑了《中華人民共和國水污染防治法實施細則》的做法，對限期治理的企業，增加了大氣污染物排放臨時許可證的規定，使許可證制度更趨完善。
（五）關於建設無燃煤區和基本無燃煤區
作為城區能源結構調整的一項重要內容，近幾年來，本市開展了建設無燃煤區和基本無燃煤區的試點工作，取得了一定成效。新修訂的《大氣污染防治法》僅規定了大氣污染防治重點城市可以劃定禁止銷售、使用高污染燃料的特定區域，而未明確在該特定區域內，禁止銷售哪些種類的高污染燃料。考慮到目前和今後相當長時間內，本市能源結構中，燃煤仍將占有重要地位，並且為了在前期試點工作的基礎上，進一步推廣建設無燃煤區和基本無燃煤區的經驗，《辦法（草案）將《大氣污染防治法》規定的禁止銷售、使用高污染燃料的區域細化為在本市特定區域內劃分無燃煤區和基本無燃煤區，明確規定在無燃煤區禁止銷售、使用高污染燃料；在基本無燃煤區限制銷售、使用高污染燃料，使《大氣污染防治法》的這一規定更具針對性。
（六）關於重點排污單位大氣污染物排放的自動監測
實行污染物排放的自動監測是國際上一種先進的監控手段，是落實污染物排放總量控制的重要工具。燃煤電廠等單位是本市煤煙污染，特別是二氧化硫的排放大戶。實施主要大氣污染物總量控制，關鍵在於控制住燃煤電廠等重點排污單位的大氣污染物排放。因此，在《辦法（草案）》中明確規定對排放大氣污染物的重點單位實施大氣污染物排放的自動監測。
（七）關於飲食服務業的污染防治
據環保部門統計，近幾年來，飲食服務業的污染，尤其是油煙、煙塵、噪聲污染引起的矛盾，已成為本市環保部門受理信訪案件的熱點。但由於缺乏這方面的管理標準，對此類污染往往很難處理，也很難解決有關的矛盾糾紛。新修訂的《大氣污染防治法》規定：城市飲食服務業的經營者，必須採取措施，防治油煙對附近居民的居住環境造成污染。2000年2月，國家頒布了飲食業油煙排放標準。上述法律及排放標準的頒布實施，為本市解決飲食服務業的污染，奠定了法律基礎。根據《大氣污染防治法》的規定和實際管理的需要，《辦法（草案）》明確規定新建、擴建、改建飲食服務業，應在辦理營業執照前先行報批環境影響登記表、環境影響報告表或者環境影響報告書，以便從源頭上控制由於布局不合理等帶來的污染問題。同時規定，在本市中心城、新城和中心鎮範圍內從事飲食服務業，應當使用清潔能源作燃料。
（八）關於在用機動車管理
新修訂的《大氣污染防治法》將防治機動車船排放污染單列一章，規定任何單位和個人不得製造、銷售或者進口污染物排放超過規定排放標準的機動車船，並規定了確保在用機動車達標排放的措施等。上述規定強化了對機動車排放污染的監督管理。鑒於本市機動車排放污染日益突出，為更好地實施《大氣污染防治法》關於防治機動車船排放污染的規定，《辦法（草案）》規定，銷售有本市地方標準的機動車的單位和個人，必須向市環保部門報送所售該型號機動車污染物排放情況的資料，不符合排放標準的，不得在本市銷售；維修後的機動車在正常使用情況下，其污染物排放在規定的維修質量保證期內達不到排放標準要求的，機動車維修企業應當負責維修治理，使其達到規定的排放標準；同時，為了加強對在用機動車污染物排放情況的監督檢查，《辦法（草案）》還規定，公安部門可以會同環保部門，對在道路上行駛的機動車的污染物排放狀況進行監督抽測，從而進一步強化了對機動車排放污染物的監督管理。
（九）關於燃油助動車的限制
近幾年來，燃油助動車污染問題一直為市政府及廣大市民所關注。按照市政府確定的總量控制、平穩過渡、嚴格管理、逐步淘汰替換的原則，《辦法（草案）》從三個方面專門作了規定：1、不符合排放標準的燃油助動車不得在本市道路上行駛；2、本市限制燃油助動車行駛的範圍，並逐步淘汰、替換燃油助動車；3、不得在本市製造、銷售或者進口燃油助動車。這些原則規定將為進一步整治污染嚴重的燃油助動車確立法律基礎。
《辦法（草案）》及上述說明，請予審議。
修改報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
市十一屆人大常委會第二十九次會議對《上海市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法（草案）》（修改稿）（以下簡稱草案修改稿）進行了審議。委員們認為，法制委員會根據常委會一審時提出的意見，在廣泛聽取社會各方面意見的基礎上，對辦法草案作了修改，草案修改稿比較成熟。同時，委員們還提出了一些修改意見。法制委員會於7月10日召開會議，城建環保委的負責同志列席會議，逐條研究了委員們的意見，提出了進一步修改的意見。
一、修改情況
1、有的代表提出，草案修改稿第四條應當增設人民民眾對行政管理機關不依法履行職責的行為進行監督的內容。為此，法制委員會建議在該條中增加規定：任何單位和個人“有權對環保部門和其他有關行政管理部門及其工作人員不依法履行職責的行為進行檢舉和控告。”
2、有的常委會委員提出，目前本市尚有部分區域，特別是市政府批准的特定工業區，未達到規定的大氣環境質量標準，對這部分地區如何治理，在本辦法中應當體現。為此，法制委員會建議將草案修改稿第八條修改為：“市環保部門應當按照城市總體規劃、環境保護規劃目標和大氣環境質量功能區的要求，提出本市大氣污染重點整治地區及其整治目標、職責分工和限期達標計畫的方案，報市人民政府批准後實施。”
3、有的部門提出，入境檢驗部門在機動車進口中的監管職責應當在本辦法中明確。為此，法制委員會建議在草案修改稿第二十條增加第四款：“入境檢驗部門依法對進口機動車排氣污染實施檢驗和監督。”
4、有的常委會委員提出，草案修改稿第二十三條規定的機動車排氣污染年檢，應當增加檢測單位必須如實提供檢測報告的內容，同時，對提供不實的檢測報告或者不按規定檢測情節嚴重的，應當取消其從事年檢的資格。為此，法制委員會建議在該條中增加“如實提供檢測報告”的規定，並在第四十二條相應的法律責任中增加“並可以由負責資質認定的部門取消承擔機動車年檢的資格”的規定。
5、有的部門提出，燃油質量管理應由質量技術監督部門負責，環保部門的職責主要是對停止生產、進口、銷售含鉛汽油進行監督管理。為此，法制委員會建議將草案修改稿第二十八條第二款修改為：“質量技術監督部門應當加強對本市加油站燃油質量的監督檢查。”同時，在第四十五條的法律責任規定中作了相應的修改。
6、有的常委會委員提出，草案修改稿第三十四條第二款對新建飲食服務業防治油煙污染提出從嚴要求，但是有關表述要更明確一些。為此，法制委員會建議將該款修改為：“在本市中心城、新城和中心鎮範圍的居民住宅樓內，不得新建產生油煙污染的飲食服務經營場所，規劃作為飲食服務用房的除外。在商住綜合樓或者居民住宅樓內規劃作為飲食服務的用房，新建產生油煙污染的飲食服務經營場所，應當具備防治油煙污染的條件。”
二、幾點說明
1、有的部門提出，草案修改稿第十一條第三款關於大氣污染物處理設施需經環保部門驗收合格後方可取得排放許可證的規定，有否必要。經研究，大氣污染防治法第十一條明確規定：“建設項目投入生產或者使用之前，其大氣污染防治設施必須經過環境保護行政主管部門驗收，達不到國家有關建設項目環境保護管理規定的要求的建設項目，不得投入生產或者使用。”第十一條第三款的規定是依據上位法作出的。為此，法制委員會建議不作修改。
2、有的常委會委員提出，草案修改稿第十四條規定了大氣環境嚴重污染緊急情況的處理，對造成大氣污染事故的企業的責任也應當作出規定。經研究認為，草案修改稿第五十條依據大氣污染防治法第六十一條，對造成大氣污染事故的企業的責任已經作了明確規定。為此，法制委員會建議不作修改。
3、有的常委會委員提出，草案修改稿第二十三條中環保部門與檢測單位之間應當是監督管理關係，而不是“委託”關係。經研究，大氣污染防治法第三十五條規定，環保部門可以委託已經取得資質認定的承擔機動車年檢的單位，按照規範進行排氣污染的年度檢測。在本市，負責進行資質認定的主管部門是公安部門和交通部門，環保部門與承擔年檢的單位之間是“委託”而不是“資質認定”的關係。為此，法制委員會建議不作修改。
4、有的代表和部門提出，燃油助動車有高污染和低污染之分，不應一律實行“替換、淘汰”的政策。經研究，在市政府關於加強本市環境保護和建設若干問題的決定（滬府發〔1999〕32號）和市建委、市經委等六部門關於加強本市環境保護與建設的實施意見的通知（滬府發〔2000〕13號）中，都明確了本市實行控制和逐步替代燃油助動車的政策，即“總量控制、嚴格管理、逐步替代、平穩過渡”。草案修改稿第二十七條的內容是符合實際的。為此，法制委員會建議不作修改。
5、有的常委會委員提出，對於機動車超標排放或者排放黑煙的處罰力度不夠，情節嚴重的應當禁止上路行駛。經研究，草案修改稿第二十一條已規定：“污染物排放超過國家和本市規定的排放標準的機動車，公安交通管理部門不予核發牌證”，“在本市行駛的機動車不得排放明顯可見的黑煙”。並在草案修改稿第四十條對機動車超標排放或者排放黑煙的違法行為設定了相應的法律責任。為此，法制委員會建議不作修改。
此外，還對草案修改稿作了一些文字修改。
法制委員會已按上述意見對草案修改稿作了修改，提出了草案表決稿，建議本次常委會會議審議通過。
草案表決稿和以上報告是否妥當，請予審議。
