湖南省規範性檔案備案審查條例
第一條 為了加強規範性檔案的備案審查工作，維護國家法制統一，根據《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》等法律的有關規定，結合本省實際，制定本條例。
第二條 本省行政區域內縣級以上人民代表大會常務委員會（以下簡稱人大常委會）進行規範性檔案備案審查，適用本條例。
第三條 下列規範性檔案，應當報送本級人大常委會備案：
（一）省人民政府制定的規章、長沙市人民政府制定的規章；
（二）省人民政府及其所屬部門、長沙市人民政府及其所屬部門、自治州和自治縣人民政府，根據地方性法規、自治條例和單行條例的授權就地方性法規、自治條例和單行條例適用中的具體問題所作的規定；
（三）縣級以上人民政府向社會公開發布的決定、命令以及其他涉及公民、法人和其他組織權利義務、具有普遍約束力的檔案；
（四）縣級以上人民政府辦公廳（室）向社會公開發布的涉及公民、法人和其他組織權利義務、具有普遍約束力的檔案。
長沙市人民政府制定的規章，在報送本級人大常委會備案的同時，還應當報送省人大常委會備案。
第四條 下列規範性檔案，應當報送上一級人大常委會備案：
（一）設區的市、自治州和縣（市、區）人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定；
（二）鄉、民族鄉、鎮人民代表大會作出的決議、決定。
第五條 規範性檔案應當自公布之日起三十日內報送備案。
報送規範性檔案備案，應當提交備案報告、公告或者政府令、規範性檔案文本和說明等有關檔案。
第六條 報送備案的規範性檔案，由縣級以上人大常委會負責備案審查工作的機構（以下簡稱備案審查工作機構）接收。備案審查工作機構對符合本條例第三條、第四條和第五條規定的規範性檔案，予以備案登記，並分送有關人民代表大會專門委員會（以下簡稱專門委員會）或者人大常委會工作委員會（以下簡稱工作委員會）審查。
本條例所稱備案審查工作機構，是指縣級以上人大常委會確定的負責規範性檔案備案審查工作的人民代表大會專門委員會或者常委會工作機構、辦事機構。
第七條 縣級以上人大常委會對規範性檔案是否存在以下情形進行審查：
（一）超越法定許可權，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務；
（二）同法律、法規規定相牴觸；
（三）有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。
第八條 縣級以上人民政府、人民法院、人民檢察院認為本級人大常委會負責備案審查的規範性檔案有本條例第七條所列情形之一，向本級人大常委會書面提出審查要求的；或者縣級以上人大常委會認為上一級人大常委會負責備案審查的規範性檔案有本條例第七條所列情形之一，向上一級人大常委會書面提出審查要求的，由備案審查工作機構接收、登記。
省、設區的市、自治州人大常委會備案審查工作機構，應當及時將審查要求送有關專門委員會或者工作委員會進行審查。縣級人大常委會備案審查工作機構，應當及時將審查要求送有關工作委員會進行研究。
第九條 本條例第八條第一款規定之外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為規範性檔案有本條例第七條所列情形之一，向負責該規範性檔案備案審查的人大常委會書面提出審查建議的，由備案審查工作機構接收、登記。
備案審查工作機構應當對審查建議進行研究，提出意見。必要時，省、設區的市、自治州人大常委會備案審查工作機構將審查建議送有關專門委員會或者工作委員會進行審查，縣級人大常委會備案審查工作機構將審查建議送有關工作委員會進行研究。
第十條 省、設區的市、自治州人民代表大會專門委員會或者常委會工作委員會審查規範性檔案時，可以會同其他專門委員會或者工作委員會進行審查。
縣級人大常委會工作委員會研究規範性檔案時，可以會同其他工作委員會進行研究。
第十一條 省、設區的市、自治州人民代表大會專門委員會或者工作委員會經過審查，認為規範性檔案存在本條例第七條所列情形之一的，應當提出書面審查意見，報主任會議同意後，建議制定機關自行修改或者廢止該規範性檔案。
縣級人大常委會工作委員會經過研究，認為規範性檔案存在本條例第七條所列情形之一的，應當會同備案審查工作機構提出意見，報主任會議研究；主任會議研究後，認為需要修改或者廢止的，由縣級人大常委會辦公室向制定機關提出書面審查意見，建議制定機關自行修改或者廢止該規範性檔案。
省、設區的市、自治州人大常委會備案審查工作機構認為規範性檔案存在本條例第七條所列情形之一的，應當提出書面審查意見，或者會同有關專門委員會或者工作委員會進行研究，提出書面審查意見，報主任會議同意後，建議制定機關自行修改或者廢止該規範性檔案。
第十二條 省、設區的市、自治州人民代表大會專門委員會或者常委會工作委員會，或者縣級人大常委會工作委員會，應當自收到對規範性檔案的審查要求或者審查建議之日起三個月內審查、研究完畢。
第十三條 省、設區的市、自治州人民代表大會專門委員會或者常委會工作委員會，或者縣級人大常委會主任會議、工作委員會，以及備案審查工作機構，對規範性檔案進行審查或者研究時，要求制定機關說明情況或者補充材料的，制定機關應當按照要求予以說明或者補充。
第十四條 規範性檔案制定機關應當自收到規範性檔案的書面審查意見後二個月內研究是否修改或者廢止，並向提出書面審查意見的專門委員會、工作委員會或者辦公室以及備案審查工作機構報告。
制定機關對規範性檔案進行修改的，應當將修改後的規範性檔案重新公布，並按照本條例的規定報送備案。
第十五條 規範性檔案制定機關收到規範性檔案書面審查意見後，對規範性檔案不予修改或者廢止的，省、設區的市、自治州人民代表大會專門委員會可以提出撤銷該規範性檔案的議案，由主任會議決定提請常務委員會審議；常委會工作委員會可以提出撤銷該規範性檔案的建議，由主任會議決定是否向常務委員會提出撤銷該規範性檔案的議案；縣級人大常委會主任會議可以提出撤銷該規範性檔案的議案，提請常務委員會審議。
省人民代表大會專門委員會、常委會工作委員會或者備案審查工作機構認為長沙市人民政府制定的規章應當修改或者廢止而制定機關不予修改或者廢止的，可以向主任會議提出報告，轉交省人民政府或者長沙市人大常委會處理，並要求報告結果。
第十六條 縣級以上人大常委會按照本級人大常委會議事規則規定的程式，對撤銷規範性檔案的議案進行審議，並作出撤銷或者不予撤銷的決定。
第十七條 規範性檔案審查結束後，備案審查工作機構按照規定將審查結果書面告知提出審查要求或者審查建議的國家機關或者社會團體、企業事業組織以及公民。
第十八條 本條例自2008年3月1日起施行。
附屬檔案
關於湖南省規範性檔案備案審查條例的說明
——省人大常委會委員、省人大法制委員會主任委員、省人大常委會法規工作委員會主任陳蘭新2008年4月1日在全省規範性檔案備案審查工作會議的輔導報告
《湖南省規範性檔案備案審查條例》是為了加強規範性檔案的備案審查工作，維護國家法制統一，根據監督法、立法法等法律的有關規定，結合我省的實際情況制定的。對規範性檔案進行備案審查，是憲法和地方組織法、立法法賦予人大常委會的一項重要的監督職權。但如何從程式上保障地方各級人大常委會行使這項監督職權，長期以來一直缺乏具體規定。立法法只對全國人大常委會的備案審查程式作了規定。監督法雖然規定了縣級以上地方各級人大常委會審查、撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的職權，但對審查、撤銷程式沒有作出規定，而是授權省級人大常委會作出具體規定。從全國範圍來看，監督法頒布實施以後，大多數省市人大常委會已經制定了規範性檔案備案審查的地方性法規。我省在監督法實施以前，雖然《湖南省縣級以上人民代表大會常務委員會監督條例》對規範性檔案審查有相應規定，但這些規定已經不能適應新的形勢要求。因此，縣、市人大常委會迫切要求省人大常委會專門就規範性檔案備案審查制定地方性法規。
《湖南省規範性檔案備案審查條例》由省十屆人大常委會主任會議委託常委會法工委起草，並由主任會議向省人大常委會提出議案，經過常委會兩次會議審議，於2007年11月30日通過，並於今年3月1日起施行。
條例共有18條，主要對規範性檔案的報送備案範圍、審查的職責分工、審查標準、審查程式以及對規範性檔案制定機關的要求等方面作出了具體規定。下面，我就條例的主要內容做一簡要介紹。
一、關於適用範圍
條例第二條規定：“本省行政區域內縣級以上人民代表大會常務委員會進行規範性檔案備案審查，適用本條例。”在理解這一規定時，需要注意三個問題：第一，條例規範調整的是人大常委會的規範性檔案備案審查活動。對規範性檔案進行備案審查，是憲法和有關法律賦予人大常委會的重要監督職權。我國實行的是人民代表大會制度，“一府兩院”都由人大產生，對人大負責，受人大監督，這和西方“三權鼎立”的體制不同。在我國不能就規範性檔案的合法性向法院提起訴訟，法院無權對規範性檔案進行審查和監督。雖然行政機關也有權對有關規範性檔案實施層級監督，但人大常委會在規範性檔案監督體系中居於核心地位。對規範性檔案進行備案審查，是人大常委會的法定職責所在，也是責無旁貸的。第二，這裡所稱的“備案審查”，指的是規範性檔案在制定頒布後，要按法定期限報有關人大常委會備案，由接受備案的人大常委會分類、存檔，並依照法定的標準和程式進行審查的活動。第三，條例是從監督主體的監督行為來規定適用範圍的，作為被監督者也應當遵守條例的規定。條例主要規定了人大常委會對規範性檔案備案審查的具體要求，但同時也規定了規範性檔案制定機關在備案審查中應負的責任和義務。總之，作為規範性檔案的監督機關和制定機關都要按照條例的規定做好各方面的工作。
二、關於應當報送備案的規範性檔案的範圍
按照我國憲法和有關國家機關組織法的規定，國家機關制定的調整人們社會活動的行為規範，除法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例以及規章之外，還有地方各級人大、縣級以上地方各級人大常委會和各級政府發布的規範性檔案，包括地方各級人大常委會的決議、決定，地方各級人民政府發布的決定、命令。這些規範性檔案，雖然制定機關和具體稱謂不同，但從性質上說，都屬於為貫徹實施憲法、法律、法規而形成的檔案。從這些檔案的內容看，大多涉及公民、法人和組織的權利和義務，並且在所轄區域普遍適用，具有普遍的約束力和一定的強制性。條例在第三條、第四條明確了應當報送備案的規範性檔案的範圍。同時，本條例將省人民政府制定的規章和長沙市人民政府制定的規章也納入調整範圍，是因為根據監督法和立法法的規定，規章的備案審查程式由接受備案的機關規定，而省人大常委會還沒有制定專門的規章備案審查程式，這次立法時將其納入條例一併進行規範。
需要報送備案的規範性檔案，歸納起來講，包括三個部分：第一部分是省人民政府制定的規章和長沙市人民政府制定的規章，應當報送相應的人大常委會備案。這是在立法法里作了規定的。第二部分是縣級以上人民政府向社會公開發布的決定、命令以及其他涉及公民、法人和其他組織權利義務、具有普遍約束力的檔案，以及設區的市、自治州和縣（市、區）人民代表大會及其常委會作出的決議、決定，以及鄉、民族鄉、鎮人民代表大會作出的決議、決定，應當報送相應的人大常委會備案。這是監督法裡面作了明確的。第三部分是條例根據實際情況增加的兩類檔案。一類是省人民政府及其所屬部門、長沙市人民政府及其所屬部門、自治州和自治縣人民政府，根據地方性法規、自治條例和單行條例的授權就地方性法規、自治條例和單行條例適用中的具體問題所作的規定。將這類規範性檔案納入備案審查範圍，是為了確保這些檔案的規定符合地方性法規、自治條例和單行條例的立法原意，不與之牴觸。比如《湖南省文物保護條例》第三十四條規定，利用國有文物的收入，應當全部或者部分用於文物保護。該條同時授權，“具體辦法由省財政部門會同省文物行政等有關部門制定”。如果這些部門制定了相關規定，就應當報省人大常委會備案。另一類是縣級以上人民政府辦公廳（室）向社會公開發布的涉及公民、法人和其他組織權利義務、具有普遍約束力的檔案。之所以將這些規範性檔案納入備案審查範圍，主要是考慮到此類檔案雖然是以政府辦公廳（室）名義發布的，但它經過了人民政府的同意，實際上體現的是政府的意志，其數量也是比較多的，將其納入備案審查範圍，是各地的普遍要求，也符合監督法的精神。至於政府部門的規範性檔案，由於按照監督法、地方組織法等法律規定，人大常委會監督的對象是人民政府而不是政府部門，因此條例沒有將其納入調整範圍。
規範性檔案種類繁多，哪些需要報送，哪些不需要報送，這個問題比較具體，也比較複雜，需要作些斟酌分辨工作。關鍵是要把握好規範性檔案的基本特徵。規範性檔案的特徵很多，比較重要的有兩點：一是普遍適用性，它是不針對特定人和特定事做出的決定或者規定，具有普遍約束力。二是外部性，它涉及的是公民、法人或者其他組織的權利義務關係。比如人大常委會關於人事任免的決定就不屬於本條例調整的範圍，因為它既不具有普遍適用性，也不涉及公民、法人或者其他組織的權利義務關係。
這裡，還附帶說明兩個問題。
關於地方各級人民法院和人民檢察院制定的檔案，本條例沒有作出規定。主要有三個方面的原因：一是根據我國的立法體制和司法體制，對具體套用法律問題的司法解釋，只能由最高人民法院和最高人民檢察院作出，並報全國人大常委會備案。地方各級人民法院和人民檢察院無權對具體法律問題進行解釋。二是地方各級人民法院和人民檢察院可以為規範內部工作程式作出規定，但不能涉及行政管理、社會公共事務管理和公民的權利義務，這類檔案無須備案。三是如果地方各級人民法院和人民檢察院制定了超出其職權範圍的規範性檔案，地方各級人大常委會可以通過聽取專項工作報告等其他監督方式要求他們自行糾正，也可以通過全國人大常委會要求最高人民法院或者最高人民檢察院進行監督糾正。
關於長沙市人大及其常委會制定的地方性法規以及民族自治地方制定的自治條例和單行條例，條例也沒有作出規定。這是因為，根據立法法的規定，對上述地方性法規以及自治條例和單行條例，國家採取了立法批准這種事前立法監督的方式進行監督，它們在制定後需要報省人大常委會進行合法性審查，經省人大常委會批准後方可公布施行。而其報送備案，是由省人大常委會向全國人大常委會和國務院報送的。
三、關於審查的原則和職責分工
對規範性檔案進行備案審查是人大常委會的法定職責，行使備案審查權的主體是人大常委會。人大常委會在行使備案審查監督權時，應當掌握好以下原則：
一是嚴格依法辦事。無論是下級人大作出的決議、決定，還是同級政府的決定、命令，都是有約束力的檔案，一旦撤銷，就會失去效力，產生重要的法律後果。因此，必須嚴肅、慎重對待，不能草率從事。對於合法、適當的規範性檔案，應當予以維護；對於個別確屬不適當的規範性檔案，在窮盡了其他法定手段仍然無法解決的情況下，才適宜行使撤銷權。對於那些有爭議、一時拿不準的問題，可以與上級人大及時溝通，把問題搞準，再作決定。
二是集體行使職權。人大及其常委會的基本工作規則是民主集中制，集體行使職權。任何決議、決定的做出，都必須經過人大常委會全體組成人員的充分審議和討論，相同意見和不同意見都應當充分表達出來，最後通過表決，按多數組成人員的意見做出決定。人大常委會的任何組成人員，在審議、決定各類重大問題中，都只有一票的權利。任何個人或少數人都無權對重大問題作出決定。
三是以被動審查為主，主動審查為輔。各類規範性檔案較多，事先一一審查，接受備案的機關難以勝任，也難以發現實質問題。除少數規範性檔案必要時可主動審查外，絕大多數應是在有關單位和人員提出審查要求後予以審查。這裡需要指出的是，人大常委會的備案審查，與人民政府法制機構的備案審查是有區別的。政府法制機構可以在規範性檔案出台之前審查把關，而人大常委會只能是規範性檔案出台之後事後審查。
規範性檔案備案審查工作的開展，需要人大常委會有關機構予以協助，承擔具體工作或者提供服務。這樣，在人大機關應當有相應的職責分工。條例參照全國人大常委會和兄弟省市人大常委會的做法，根據我省實際情況，明確了規範性檔案備案審查工作的職責分工。
首先，明確了備案審查工作機構的職責。按照條例第六條的規定，備案審查工作機構是指縣級以上人大常委會確定的負責規範性檔案備案審查工作的人民代表大會專門委員會或者常委會工作機構、辦事機構。這個機構在接受備案環節，主要是負責規範性檔案的接收、登記、分送、存檔等日常工作。另外，按照條例的規定，它還要發揮審查研究的一些職能，對報備檔案中發現的問題和要求審查的建議要及時研究提出處理意見和措施。以省人大常委會為例，法工委是常委會明確的備案審查工作機構，其所屬的備案審查處，負責承辦備案審查的具體工作。
在條例草案起草和修改過程中，一些地方要求在條例中明確規定，人大常委會要設立專門的備案審查工作機構。但是，根據長期的立法實踐，設立機構不宜在立法中明確，而應當通過其他渠道解決。因此，條例只要求縣級以上人大常委會確定一個負責備案審查工作的機構即備案審查工作機構。至於備案審查工作機構是明確為辦公室、內司委或者其他委員會，還是單獨設立，由市、州和縣級人大常委會確定。
其次，明確了備案審查機構的職責。根據監督法第三十二條、第三十三條和立法法第九十條、第九十一條的規定，規範性檔案的審查主要由人大專門委員會負責。但是，我省14個市、州人大中，有的只設有工作委員會，還未設立專門委員會，而縣級人大均沒有設立專門委員會，只有工作委員會。因此，條例在明確人大專門委員會負責審查的同時，還賦予常委會工作委員會以審查職責。
四、關於審查標準
條例第七條關於審查標準的規定是，縣級以上人大常委會對規範性檔案是否存在以下情形進行審查：（一）超越法定許可權，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務；（二）同法律、法規規定相牴觸；（三）有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。這個規定實際上就是監督法的第三十條。
按照全國人大常委會張春生同志的說法，監督法的這一規定，是對憲法和地方組織法原則規定的具體化，是把多年來理解上有分歧、實施起來有困難的原則規定，儘量予以具體化，以增加可操作性。即便如此，這個規定還是比較概括和原則的，它既包含了合法性的內容，也包含了適當性的內容，要準確把握好這個標準，也是需要認真鑽研的。
標準之一：超越許可權，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權益，或者增加公民、法人和組織義務的。
超越許可權做出規定即屬違法，這是不言而喻的。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬於上級機關行使的權力，不經授權，下級機關不得行使。凡屬權力機關行使的權力，未經授權，行政機關不得行使。而且，有些法定權力，行使機關也不得向其他機關授權。超越許可權的規範性檔案應予撤銷，是理所當然的。
按照立法法以及行政處罰法、行政許可法等國家法律的規定，規章在行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項的設定方面是受到限制的，而其他規範性檔案在這些事項的設定方面則是被禁止的。按照行政處罰法，規章設定行政處罰只限於警告和一定數額的罰款。按照行政許可法，只有省人民政府的規章在尚未制定法律、行政法規和地方性法規時，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，才可以設定臨時性的行政許可。這種臨時性行政許可有效期為一年，如果需要繼續執行，應當上升為地方性法規。不但如此，這種許可還不得是應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織資格、資質的行政許可，不得是關於企業或者其他組織設立的登記及其前置性行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的產品進入本地區市場。至於規章以下的其他規範性檔案，則完全沒有創設行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項的權力。這裡請大家注意區分設定權和規定權兩個概念。通俗地說，設定就是創設，是在以前沒有這方面權利義務規範的情況下率先創造新的權利義務規範；而規定只是具體化，是將已有的權利義務規範予以細化。規範性檔案雖然不能創造性地規定有關事項，但並不影響它作出具體化的規定。這一點是需要跟大家講清楚的。
權利與義務是構成法律關係的基本要素之一。法律作為調整社會關係的行為準則，對公民、法人和其他組織的權利義務予以設定，並以國家強制力保障權利的實現和義務的履行。我國憲法對公民的基本權利和義務作了規定，各項基本法律和單行法律則在不同的領域具體規定了公民、法人和其他組織的權利和義務。我們的國家制度和社會制度從法律上和事實上保證我國公民、法人和其他組織享有廣泛的、真實的自由和權利。監督法從這一憲法原則出發，把維護公民、法人和其他組織的合法權益，作為規範性檔案監督的重點，突出地強調了以下兩個方面：
一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權益。所謂合法權益，就是法律、法規規定的權利和利益，包括廣泛的內容，如政治權利、財產權利、人身權利、勞動權利、受教育權利以及其他社會權利。對這些權利，沒有法律依據，不經法定程式，任何機關、團體、組織或人員，都不能加以限制或剝奪。如，2003年我省某縣為推動某商貿城項目建設，由縣委、縣政府辦公室聯合下文，對不能做好拆遷對象中自己親屬的“四包”工作的黨政機關和企事業單位工作人員，實行暫停原單位工作、停發工資的“兩停”處理。這就是由規範性檔案設定行政強制手段，侵犯了公民的合法權利。
二是不得增加公民、法人和其他組織的義務。無論地方權力機關，還是地方行政機關，都不應違反憲法、法律和法規的規定，任意給公民、法人和其他組織設定義務，隨意增加民眾負擔。前些年在某些基層政府中一度發生的亂收費、亂攤派等現象，就是這方面的突出表現。
標準之二：違反法律、法規規定的。
地方人大常委會做出的決議、決定，地方政府發布的決定、命令，都屬於貫徹實施法律的抽象行為。這些規範性檔案，雖不屬法律體系的組成部分，但對保證法律、法規的實施，關係重大，其制定應當以法律、法規為依據，可以根據當地情況，把法律、法規的規定加以具體化，但不得違反法律、法規。這和“下位法不違反上位法”的原則是相通的。
違法的內涵比較寬泛，不容易用幾句話概括完整。從實際情況看，有一些現象屬明顯違法，如違反法律、法規的立法宗旨，違反法律、法規的具體規定，違法設定行政許可，違法設定行政處罰等，都應視為違反法律、法規。
標準之三：有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。
除強調規定對越權和違法行為予以審查、撤銷外，還規定“有其他不適當的情形，應當予以撤銷的”這一審查標準。按照這一規定，不是所有不適當的都要予以撤銷，而是不適當達到一定程度、應當予以撤銷的，才給予撤銷。所謂“不適當”，除越權和違法外，一般是指明顯不恰當、不合理、不公平。就是說，這些規範性檔案未必越權和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機關的宗旨。比如，有的地方不區分城市和農村、新車和舊車，不切合實際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達到國際最高標準，不達標的，一律不得上路，違背了客觀實際。又如，有的地方規定外地啤酒、香菸等產品不得進入本地銷售，或者對外地啤酒、香菸等產品額外徵收費用，或者禁止外地到本地收購農產品，違反了平等競爭要求，造成市場分割。
五、關於審查程式和撤銷程式
條例參照立法法、監督法以及全國人大常委會委員長會議通過的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程式》，結合我省的實際情況，對審查的程式作出了規定。
大體說來，審查程式包括四個環節：（1）審查的啟動，（2）審查，（3）形成書面審查建議，（4）發出書面審查建議。
關於啟動審查的規定，條例參照監督法相關規定，區分了主動審查和被動審查兩種方式。對於被動審查，則規定了依審查要求啟動和依審查建議啟動兩條渠道。
所謂主動審查，是指在沒有任何國家機關和公民提出審查要求或建議的情況下，由人大常委會明確負責備案審查工作的專門委員會或者工作委員會主動開展的審查工作。這大體是由於某一規範性檔案存在明顯的與憲法或者法律、法規相牴觸的問題，粗經過目即可發現。但是，這類情況畢竟是少見的。考慮到人大常委會機構設定和人員配備的現狀，也為了更好地發揮備案審查的社會效用，主動審查要抓住重大的、要害的問題，重點可以包括以下三個方面：一是涉及改革發展穩定大局和人民民眾切身利益、社會普遍關注的重大問題的，如征地、拆遷等問題；二是涉及限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織義務的，如是否剝奪老百姓的法律救濟的渠道；三是涉及行政許可、行政強制、行政收費或者行政處罰的，如是否超越法定許可權，擅自搞稅費的減免，搞特殊優惠。
所謂被動審查，是以某些國家機關和公民、法人以及其他組織提出審查要求為前提。從實際情況來看，審查工作是以被動審查為主的，這是因為：第一，備案審查的規範性檔案日積月累，數量很大，任何接受備案的機關都難以組織足夠的力量，逐件逐條對其進行審查。第二，更為主要的是，各種規範性檔案千差萬別，所涉及的社會關係紛繁複雜，除明顯的違憲違法外，有些規定是否與憲法和法律法規相牴觸，只有通過實施才能暴露出來。總之，以被動審查為主的備案審查制度，比較符合實際。因此，條例將被動審查作為一個重點加以規範。
條例對啟動被動審查的兩種渠道作了規定。一種是縣級以上人民政府、人民法院、人民檢察院以及下一級人大常委會等重要國家機關提出審查要求的，就當然地進入正式審查程式。另一種是上述重要國家機關以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民提出審查建議的，由備案審查工作機構或有關其他機構先行研究，必要時才進入正式審查程式。
由於條例涵蓋了省、市、縣三級人大常委會，是將三級人大常委會的審查程式結合起來加以規定的，縣級人大常委會的工作流程與省、市人大常委會的流程有些區別，看起來稍微顯得複雜一些。這主要是因為縣級人大常委會由於工作委員會人手較少，難以獨立承擔審查職責，為加強審查力量，發揮集體智慧，在工作委員會審查時，增加了備案審查工作機構和主任會議在審查工作中的責任。但是，總體流程是清楚的，包括三個步驟：（1）專門委員會或者工作委員會審查或者研究形成書面審查建議，（2）主任會議同意或者研究，（3）專門委員會、工作委員會或者辦公室向制定機關發出書面審查意見。
如果制定機關按照書面審查意見自行糾正，予以修改或者廢止的，審查程式即告終結。
制定機關不自行糾正怎么辦？前面已經提到，對於同級政府和下級人大作出的決議、決定、命令，人大常委會不要輕易行使撤銷權。對於個別確屬不適當的規範性檔案，在窮盡了其他法定手段仍然無法解決的情況下，才啟動撤銷程式，行使撤銷權。
撤銷權是通過人大常委會召開會議的形式集體行使的，其具體程式要結合人大常委會的議事規則來執行。主要包括提出議案和審議議案兩個環節。條例區分兩種情況，對議案的提出作出了規定：對省、市兩級人大常委會而言，人民代表大會專門委員會可以提出撤銷該規範性檔案的議案，由主任會議決定提請常務委員會審議；常委會工作委員會可以提出撤銷該規範性檔案的建議，由主任會議決定是否向常務委員會提出撤銷該規範性檔案的議案。對縣級人大常委會而言，主任會議可以提出撤銷該規範性檔案的議案，提請常務委員會審議。
至於人大常委會如何審議議案，條例只作了原則性的規定，人大常委會按照本級人大常委會議事規則規定的程式，對撤銷規範性檔案的議案進行審議，並作出撤銷或者不予撤銷的決定。
六、關於對規範性檔案制定機關的要求
人大常委會有效開展規範性檔案備案審查工作，離不開規範性檔案制定機關的配合和支持。條例對規範性檔案制定機關的要求有以下幾個方面：一是要求按時報備。條例第五條規定，規範性檔案應當自公布之日起三十日內報送備案；報送備案應當提交備案報告、公告或者政府令、規範性檔案正式文本和說明等有關檔案。應當說，這個規定還比較原則，需要在執行中進一步具體化。為此，省人大常委會辦公廳已經向省人民政府及各市、州人大常委會辦公廳等報送單位發了一個報送規範性檔案的通知，將有關報送要求作了細化，以方便操作。二是要求及時溝通。條例第十三條規定，承擔審查工作的機構對規範性檔案進行審查、研究時，可以要求制定機關說明有關情況或者補充相關材料。三是要求及時研究書面審查意見。根據條例第十四條規定，對審查機構提出的修改或者廢止意見，制定機關應當自收到書面審查意見之日起兩個月內研究是否修改或者廢止，並書面報告審查機構。
