實施辦法
由海南省第三屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議於2006年7月28日通過，現予公布，自2006年10月1日起施行。
海南省人民代表大會常務委員會
2006年7月28日
第一條 為規範、穩定和完善我省農村土地承包關係，切實保障農民和其他農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定，根據《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）和有關法律、法規，結合本省實際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱的農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用於農業的土地。
發包的農村土地，其權屬應當明確。農民集體所有的土地應當取得集體土地所有權證書；國家所有依法由農民集體使用的土地應當取得國有土地使用權證書。存在權屬爭議的農村土地，應當在依法解決權屬爭議並確權後方可發包。
第三條 本辦法所稱的農村集體經濟組織，是指建立在土地等主要生產資料勞動民眾集體所有基礎上的農村合作經濟組織，包括經濟合作社和經濟合作聯社。
第四條 縣級以上人民政府農業、林業主管部門分別依照各自職責，負責本行政區域內農村土地承包及承包契約管理。
鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內農村土地承包及承包契約管理。
各級人民政府應當將農村土地承包及承包契約管理工作經費列入本級財政預算，不得向農民收取。
第五條 農村土地依照《農村土地承包法》第十二條的規定由村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組進行發包。鄉（鎮）人民政府及其他組織和個人無權發包農村土地。
第六條 水田、旱田、坡園地等耕地和商品林地以及農村集體經濟組織開墾的其他土地應當採取家庭承包方式，發包到戶，不得採取其他方式承包。
農村集體經濟組織不得預留機動地。《農村土地承包法》實施前已經預留的耕地和本辦法實施前已經預留的商品林地面積不得超過本集體經濟組織耕地、商品林地總面積的百分之五，超過部分應當依法發包；不足百分之五的，不得再增加機動地。
不宜採取家庭承包方式承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以採取其他方式承包。
第七條 發包方不得將農村土地發包給國家機關、從事非農業科學研究和技術推廣的事業單位、工商企業及國家工作人員（含離退休人員）、城鎮非農業戶口居民。
農村土地承包經營權不得採取轉讓、合作、轉包、出租、入股、抵押或者其他方式流轉給國家機關及國家工作人員（含離退休人員）。
本辦法施行後違反本條第一款、第二款規定的，承包契約或者流轉契約無效，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門責令當事人退回土地。
對本辦法施行前國家機關、從事非農業科學研究和技術推廣的事業單位、工商企業及國家工作人員（含離退休人員）、城鎮非農業戶口居民承包農村集體經濟組織發包的土地或者國家機關及國家工作人員（含離退休人員）通過流轉方式取得土地承包經營權的，應當按照有關法律法規和本辦法加以規範。具體辦法由省人民政府另行規定。
第八條 以家庭承包方式承包農村土地的期限，屬於耕地的為三十年，屬於林地的為三十年至七十年。家庭承包契約約定的承包期不得少於法定期限；少於法定期限的，應當按照法定期限執行。
以其他方式承包農村土地的期限不得超過三十年。
第九條 農村土地採取家庭承包方式承包的，農村集體經濟組織成員不分年齡、性別、民族、勞動能力等，享有平等的土地承包經營權，發包方應當按照農村集體經濟組織成員人數平均分配，發包到戶。
集體經濟組織成員自願放棄承包土地權利的，應當在土地承包方案公布後15日內書面告知發包方。
第十條 下列土地應當用於調整家庭承包的土地或者承包給本集體經濟組織新增人口的農戶：
（一）集體經濟組織依法預留的機動地；
（二）通過依法開墾等方式增加的土地；
（三）承包方依法、自願交回的土地；
（四）發包方依法收回的土地。
前款規定的土地在未用於調整之前可以其他方式承包，承包期不得超過三年。
第十一條 依法保護婦女在土地承包中的合法權益，任何組織和個人不得以村規民約等形式剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權。
承包期內，婦女結婚，新居住地集體經濟組織應當解決其承包土地；結婚婦女在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。離婚或者喪偶的婦女及由其撫養的子女，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。
承包期內，因結婚，男方到女方家落戶的，夫妻雙方及其子女享有與居住地集體經濟組織其他成員平等的土地承包經營權。男方在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。
第十二條 承包期內，承包方家庭成員因分戶、離婚而申請分別簽訂承包契約的，發包方應當與分立後的集體經濟組織成員簽訂承包契約，並報有關部門換髮土地承包經營權證或者林權證。
承包方家庭分戶的，由家庭內部自行決定土地承包經營權的分割。家庭內部就土地承包經營權分割達成協定的，發包方應當尊重其協定；達不成協定的，按照承包契約糾紛處理。
因離婚產生的分戶，雙方當事人的土地承包經營權按照離婚協定、農村土地承包仲裁機構的仲裁裁決或者人民法院的判決處理。
第十三條 集體經濟組織的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地採取其他方式承包的，應當採取招標、拍賣、公開協商等方式進行，也可以將土地承包經營權折股分給本集體經濟組織成員後，再實行承包經營或者股份合作經營；在同等條件下，發包方應當優先發包給本集體經濟組織成員。
集體經濟組織的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，以招標、拍賣方式承包的，承包費通過公開競標、競價確定。以公開協商方式承包的，承包費標準由發包方召開村民會議或者村民代表會議，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意；本集體經濟組織成員承包的，應當給予優惠。
市、縣、自治縣人民政府可以根據國家政策重大調整和本地實際情況制定、調整土地承包和流轉費指導標準。
第十四條 以其他方式承包農村土地，其承包方案應當向全體集體經濟組織成員公示，公示時間不得少於15日。承包方案應當包括承包土地的名稱、坐落、面積、用途及變更、承包方式、承包費用標準及調整和支付方式、承包期限及起止日期、土地承包經營權流轉增值收益分配、發包方和承包方的權利義務、違約責任以及其他應當說明的事項。
發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，應當召開村民會議或者村民代表會議，由本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，並報鄉（鎮）人民政府批准。村民會議、村民代表會議應當有會議記錄，參加會議的村民或者村民代表應當簽名。
承包期滿後應當依法收回土地。需要繼續承包的，應當按照本條第一款和第二款規定的程式辦理，本集體經濟組織成員在同等條件下享有承包優先權；如再次發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人的，原承包人在同等條件下享有承包優先權。
第十五條 第二輪土地承包以前自發開墾集體經濟組織的荒山、荒溝、荒丘、荒灘種養的農戶，應當與集體經濟組織簽訂承包契約，繳納承包費。承包費標準及其收取、管理、使用辦法由發包方召開村民會議或者村民代表會議，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。
開墾者拒不簽訂承包契約、繳納承包費的，由集體經濟組織收回其開墾的土地，依法發包給本集體經濟組織成員。
禁止以“祖宗地”名義占用農村集體經濟組織的土地或者侵占他人依法承包的土地。
第十六條 發包方應當與承包方簽訂書面承包契約。
家庭承包契約應當載明享有土地承包經營權的家庭成員姓名。
承包方是發包方主要負責人的，承包契約由本集體經濟組織成員的村民會議或者村民代表會議推薦三人代表發包方簽字或者蓋章。
承包契約應當交村民委員會、鄉（鎮）人民政府、縣級人民政府農業或者林業主管部門存檔。
第十七條 市、縣、自治縣人民政府應當按照土地利用總體規劃，對承包耕地的承包方頒發土地承包經營權證，對承包林地的承包方頒發林權證，對在承包的耕地上種植林木的承包方，分別頒發土地承包經營權證和林木所有權證。土地承包經營權證或者林權證應當載明該地塊的四至範圍，並附界址範圍平面圖。
本辦法施行前承包土地沒有簽訂書面承包契約的，應當自本辦法施行之日起3個月內補簽，市、縣、自治縣人民政府應當自補簽承包契約之日起3個月內向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證；對本辦法施行前已經簽訂書面承包契約但未取得土地承包經營權證或者林權證的，市、縣、自治縣人民政府應當自本規定施行之日起3個月內向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證。
第十八條 以家庭承包方式承包農村土地的，發包方應當自承包契約生效之日起30日內將承包契約等相關資料報鄉（鎮）人民政府，由鄉（鎮）人民政府統一向市、縣、自治縣人民政府辦理土地承包經營權證書或者林權證。
以其他方式承包農村土地的，承包方應當自承包契約生效之日起30日內依法辦理土地承包經營權證或者林權證；沒有取得土地承包經營權證或者林權證的，其土地承包經營權不得流轉。
第十九條 承包方實際使用土地的面積多於承包契約載明的土地面積的，多出部分由當事人協商補簽承包契約，變更土地承包經營權證或林權證；協商不成的，按土地承包經營糾紛處理。
第二十條 通過家庭承包方式取得的土地承包經營權，承包方有權依法按照平等協商、自願、有償的原則，採取轉讓、轉包、出租、互換、代耕或者其他方式進行流轉。土地承包經營權流轉需經承包方家庭成員一致同意，並在流轉契約中簽名。
土地承包經營權採取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意。發包方應當自收到承包方申請後30日內答覆；逾期不答覆的，視為同意。採取其他方式流轉土地承包經營權的，承包方應當自流轉契約簽訂之日起30日內報發包方和鄉鎮人民政府備案。季節性流轉的，不需報發包方同意或者備案。
承包方將土地承包經營權流轉給本集體經濟組織外的單位或者個人的，發包方應當在訂立流轉契約前，採取公示等形式告知本集體經濟組織其他成員。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。
第二十一條 以其他方式承包取得的土地承包經營權採取轉讓、合作、轉包、出租、入股、抵押或者其他方式流轉的，應當徵得發包方同意。發包方應當召開村民會議或者村民代表會議，並經集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。
承包方未按承包契約約定使用土地或者違反契約約定採取轉讓、合作、轉包、出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地承包經營權的，發包方有權解除承包契約，收回承包土地。
第二十二條 土地承包經營權流轉時承包方或者受讓方要求發包方提供協助的，發包方應當提供協助。
發包方不得妨礙或者強迫承包方流轉農村土地承包經營權，不得截留、扣繳承包方的流轉收益。
第二十三條 承包方可以委託發包方或者其他代理人流轉其土地承包經營權。委託流轉的，委託方與受託方應當簽訂書面委託契約。受託方不得超越委託方的授權，損害委託方利益。
第二十四條 土地承包經營權集中成批流轉，涉及多個承包方的，受讓方應當與每個承包方分別簽訂土地承包經營權流轉契約。
第二十五條 以其他形式承包取得的土地承包經營權依法進行流轉產生增值的，增值部分不低於50%歸發包方全體集體經濟組織成員所有。承包契約有約定的，按照其約定處理。
本辦法施行前以其他形式承包取得的土地承包經營權依法轉讓產生增值的，增值部分不低於30%歸發包方全體集體經濟組織成員所有。承包契約有約定的，按照其約定處理。
第二十六條 土地承包經營權流轉後，因國家重大政策調整導致契約內容顯失公平的，經雙方協商可以對契約的有關條款作相應的修改；協商不成的，按照土地承包經營糾紛處理。
第二十七條 有下列情形之一的，應當變更承包契約和土地承包經營權證或者林權證：
（一）承包方提出書面申請，自願交回部分承包地的；
（二）承包方的部分承包地被依法徵收、徵用的；
（三）承包方的部分承包地被鄉鎮和村公共設施、公益事業建設依法占用的；
（四）承包方的部分承包地通過轉讓方式流轉的；
（五）承包方的承包地通過互換方式流轉的；
（六）土地依法調整後，承包方的承包地面積發生變化的；
（七）法律、法規規定的其他情形。
第二十八條 有下列情形之一的，應當解除或者終止承包契約，並註銷土地承包經營權證或者林權證：
（一）承包方提出書面申請，自願交回全部承包地的；
（二）承包方的全部承包地被依法徵收、徵用的；
（三）承包方的全部承包地通過轉讓方式流轉的；
（四）承包方的全部承包地被鄉鎮、村公共設施、公益事業建設依法占用的；
（五）承包期滿的；
（六）承包方家庭成員全部死亡的；
（七）法律、法規規定的其他情形。
承包期內，承包方全家戶口遷入設區的市、不設區的地級市城區和其他市、縣、自治縣人民政府所在地的城鎮，轉為非農業戶口的，其以家庭承包方式承包的耕地應當交回發包方，同時解除承包契約，註銷土地承包經營權證或者林木所有權證。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地。
承包期內，發包方依法收回承包土地的，應當待當季農作物收穫後再收回。承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上種植長期經濟作物的，有權獲得相應的補償。
第二十九條 本集體經濟組織成員將以家庭承包方式承包的土地棄耕拋荒連續二年以上的，發包方應當要求承包方限期恢復耕作；承包方逾期不耕作的，發包方應當組織代耕，並通知承包方，但不得收回其承包地。承包方要求繼續從事土地經營的，應當提前通知發包方，並給予代耕方適當的經濟補償。
以其他形式發包的土地，承包方超過二年未利用或者棄耕拋荒二年以上，造成土地閒置的，發包方報鄉（鎮）人民政府批准後，收回承包土地或者閒置部分的土地。
對屬於基本農田的拋荒地，鄉（鎮）人民政府必須組織發包方和承包方適時恢復耕種，不得荒蕪或者改作非農業用途。
第三十條 因公共利益需要徵收、徵用承包土地的，征地補償費應當自征地補償、安置方案批准之日起3個月內全額支付，不得以任何理由分期或者延期支付各項征地費用；逾期支付的，按銀行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，並從逾期之日起每日按欠款總額的1‰支付滯納金。逾期利息和滯納金應當支付給被征地的集體經濟組織和依法應當獲得補償的被征地承包方。市、縣、自治縣人民政府土地行政主管部門未全額支付征地補償費的，不得使用被征土地，不得辦理供地手續。
依法應當補償給被征地承包方的部分，由土地行政主管部門直接將補償款發放給被征地承包方，任何組織和個人均不得截留。
承包期內，以家庭承包方式承包的農村土地被依法徵收、徵用，集體經濟組織有本辦法第十條所列土地的，應當對承包方被徵收、徵用的承包土地給予調整。
縣級以上人民政府應當建立因徵收、徵用土地後失去生活保障的農民的就業和社會保障制度。具體辦法由省人民政府規定。
第三十一條 農村集體經濟組織因非農業建設經依法批准占用本集體經濟組織成員承包地的，集體經濟組織應當在本辦法第十條所列土地中給予調整；沒有土地可以調整的，應當按照國家徵用農村集體土地的安置補償標準給予被占地承包方補償。
因實施村鎮規劃需要調整農戶宅基地，經依法批准使用本集體經濟組織農戶承包地的，集體經濟組織應當在本辦法第十條所列土地中給予調整，或者通過承包方之間互換承包地的方式解決。
第三十二條 省人民政府農業、林業主管部門應當制定承包契約和土地承包經營權流轉契約示範文本。
縣級以上人民政府農業、林業主管部門、鄉（鎮）人民政府以及發包方應當按照各自職責，負責承包契約、土地承包經營權證或者林權證的登記、建檔、保管和提供查詢等工作。
承包方有權查閱、複製與承包契約及承包經營權證或者林權證有關的登記材料，發包方和有關機關應當提供方便，不得限制、阻撓，不得收取費用。
第三十三條 縣級以上人民政府農業、林業主管部門和鄉（鎮）人民政府對土地承包和承包契約管理依法實施監督檢查時，有權要求被檢查單位或者個人提供有關土地承包的檔案或者資料。被檢查單位或者個人應當提供，並如實說明有關土地承包情況。
第三十四條 縣級以上人民政府農業、林業、土地等主管部門和鄉（鎮）人民政府應當加強對承包土地保護和合理利用的監督。
承包方違法將承包地用於非農業建設，或者在承包地上違法建房、建窯、建墳、挖沙、採石、採礦、取土以及堆放固體廢棄物等給土地造成永久性損害的，縣級以上人民政府有關主管部門應當依法查處。
第三十五條 縣級以上人民政府農業、林業等行政主管部門和鄉（鎮）人民政府應當建立農村土地承包經營權流轉信息庫，及時公布農村土地承包經營權流轉供求信息，並提供業務指導和服務。
第三十六條 國家機關及其工作人員不得利用職權干涉農村土地承包，變更、解除承包契約，或者強迫、阻礙土地承包經營權流轉；不得干涉承包方依法享有的生產經營自主權，強迫承包方種植指定的作物、經營指定的養殖項目或者使用指定的生產資料。
第三十七條 任何單位、組織和個人均有權投訴、舉報違反《農村土地承包法》和本辦法的行為。對投訴、舉報案件，鄉（鎮）人民政府或者縣級以上人民政府農業、林業等行政主管部門應當在7日內決定是否受理；不予受理的，應當書面告知理由。
第三十八條 發包方有下列行為之一的，由鄉（鎮）人民政府或者縣級以上人民政府農業、林業等行政主管部門責令其限期改正；侵害承包方土地承包經營權的，依法承擔損害賠償等民事責任:
（一）《農村土地承包法》第五十四條所列行為；
（二）以家庭承包方式發包農村土地，未按照本集體經濟組織成員人數平均分配，發包到戶；
（三）非法預留機動地或者超過法定比例預留的機動地未按照本辦法規定調整；
（四）依法應當採取家庭承包方式分包到戶的土地，而以其他方式發包；
（五）以其他方式承包的農村土地，未依法採取招標、拍賣、公開協商等方式發包，或者不公示承包方案；
（六）擅自截留、扣繳土地承包經營權流轉收益；
（七）扣留或者擅自更改農村土地承包契約、土地承包經營權證或者林權證；
（八）其他侵害承包方土地承包經營權的行為。
發包方違反本辦法第十三條第二款、第十四條第二款、第十五條第一款、第二十一條第一款的規定，未召開村民會議或者村民代表會議，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的，由鄉（鎮）人民政府或者縣級以上人民政府農業、林業等行政主管部門責令其限期改正。
村民委員會成員有第一款、第二款所列行為之一的，由村民依照《海南省村民委員會選舉辦法》的規定罷免其職務。
第三十九條 違反本辦法第十五條第三款規定的，應當退還所侵占的土地；給他人造成損失的，應當承擔損害賠償等責任。
第四十條 違反本辦法第三十六條規定，給承包方造成損失的，應當承擔損害賠償等民事責任；情節嚴重的，由上級機關或者所在單位給予直接責任人員行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十一條 政府有關主管機關及其工作人員有下列行為之一的，由上級機關或者所在單位責令其限期改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以行政處分；給當事人造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）不按規定登記、頒發農村土地承包經營權證或者林權證；
（二）頒發農村土地承包經營權證或者林權證非法收取費用；
（三）對有關農村土地承包的投訴、舉報不及時受理；
（四）其他玩忽職守、徇私舞弊，侵害農民土地承包權益的行為。
第四十二條 鄉（鎮）政府改為街道辦事處或者村民委員會改為居民委員會的，其未被依法徵收的原集體所有的農村土地承包，參照本辦法執行。
第四十三條 本辦法具體套用的問題由省人民政府解釋。
第四十四條 本辦法自2006年10月1日起施行。1996年5月15日海南省人民代表大會常務委員會公布施行的《海南省農村集體經濟承包契約管理條例》同時廢止。
說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
按照《海南省人大常委會辦公廳關於印發〈海南省人大常委會2005年立法計畫〉的通知》安排，《海南省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》）被列入省人大常委會2005年立法計畫，由省農業廳負責組織實施這一立法項目的調研、起草、研討和報審工作。根據要求，省農業廳制定了起草工作方案，成立了由農村經濟管理處、政策法規處等有關人員組成的起草小組，起草小組在經過深入調查和廣泛徵求意見的基礎上，結合我省農村土地承包及契約管理的實際，於2005年5月草擬出初稿，下發各市縣農業局、農經總站（中心）徵求意見。同時，省人大農工委提前介入，請有關專家進行座談，徵求對初稿的意見。根據市縣和專家意見，省農業廳對初稿進行了修改，形成徵求意見稿，向省國土環境資源廳、省海洋與漁業廳、省林業局、省水務局、省財政廳、省公安廳、省民政廳、省監察廳、省建設廳、省司法廳、省農墾總局、省婦聯等單位徵求意見，根據他們所提意見又進行了認真修改，形成了送審稿，並於2005年10月20日報送省法制辦。省法制辦收到送審稿後，徵求了省國土環境資源廳、省林業局、省民政廳、省婦聯、海口市人民政府和瓊海市人民政府等機關、團體的意見。在此基礎上，根據有關法律、法規，借鑑安徽、江蘇、山東、福建等兄弟省份的作法，結合本省實際，對送審稿進行了審查、修改，形成《實施辦法》審查稿，於2005年12月8日報省政府。省政府於2006年2月13日召開第84次常務會議對審查稿進行審核。根據會議精神，省法制辦對審查稿進行修改，最終形成了《實施辦法》草案。現對《實施辦法》草案說明如下：
一、制定《實施辦法》的必要性
在總結20多年農村改革實踐經驗的基礎上，2002年8月，九屆全國人大常委會制定了《中華人民共和國農村土地承包法》，以法律形式賦予農民長期而有保障的農村土地承包經營權，標誌著我國農村土地承包走上了法制化軌道。貫徹實施《農村土地承包法》，對穩定黨的農村基本政策，切實保護農民的合法權益，進一步調動農民生產積極性，促進農業和農村經濟發展，維護農村穩定，都具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。近年來，我省各地在貫徹實施《農村土地承包法》方面做了大量工作，取得了顯著成效，同時也存在著不容忽視的問題：該承包的土地未全部承包到戶；已承包的耕地有部分未簽訂家庭承包契約；農戶開荒的山坡地大部分未簽訂專業承包契約；全省尚有個別經濟社沒有進行二輪土地承包；個別地方在土地承包中存在侵害農村婦女合法權益的問題；承包手續不完備，還有一些農戶沒有領到土地經營權證書；少數地方隨意收回農戶承包地，隨意干涉承包農戶生產經營自主權；違反農民意願強制流轉土地，截留、剋扣農民土地承包經營權流轉收益；被征地承包農戶的合法權益得不到保障；土地承包糾紛調處機制不健全，仲裁、申訴渠道不暢。為了依法解決這些問題，依法規範我省農村土地承包和流轉，因此，根據《農村土地承包法》等法律、行政法規，制定一部符合我省實際的地方性法規，對於進一步穩定和完善我省農村土地承包關係，保護農民合法的土地權益，調動農民的生產積極性，促進農業和農村經濟發展，維護農村社會穩定，全面建設小康社會和社會主義和諧社會都具有十分重要的意義。
二、制定《實施辦法》的指導思想和基本原則
土地是農業最基本的生產資料，也是農民最可靠的生活保障。保護農民的土地承包權益，是對農民合法權益最根本、最直接的保護。《實施辦法》的指導思想是以《農村土地承包法》等法律、行政法規為依據，以“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹黨在農村的土地政策，堅持以人為本、立法為民，堅持科學發展觀，著力解決土地承包中存在的主要問題和當前出現的突出矛盾，切實保障農民合法的土地承包經營權益，促進農業、農村經濟發展和社會穩定。
根據上述指導思想，《實施辦法》起草堅持以下基本原則：1、針對性，即針對《土地承包法》在實施過程中暴露的、比較集中的和我省基層幹部及農民反映強烈的問題進行起草。2、不重複性，即《土地承包法》已有明確表述的，在《實施辦法》中就儘量不再複述，以求簡潔。3、連續性，即只要與現行法律、法規相一致的，儘量保持連貫性，以便能更好地執行。4、可操作性，即《實施辦法》的各條款能細化的儘量細化，能具體的都具體，增強可操作性，以解決實際問題。5、超前性，即在起草過程中，充分預見農村土地承包管理的變化和未來走勢，儘可能為法律界定留有空間。6、地方特色性，即在規定內容上，一切從我省農村土地承包的具體情況和實際需要出發，力求簡捷明了、到位。
三、《實施辦法》草案的主要內容
（一）關於農村土地承包管理工作。
農村土地承包流轉及其契約管理工作量大，涉及面廣，特別是在目前鄉鎮面臨機構改革和工作經費缺乏的情況下，要明確“誰來辦事”和“有錢辦事”的問題，《實施辦法》草案明確規定：縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區域內農村土地承包及承包契約管理。鄉鎮人民政府和轄區內有農村土地的街道辦事處負責本行政區域內農村土地承包及承包契約管理。在第三條中規定：“各級人民政府應當將農村土地承包及承包契約管理工作經費列入同級財政預算，不得向農民收取。”
（二）關於承包的對象。
我省農村土地承包中長期存在著權屬不清問題，成為糾紛甚至流血衝突的根源。一些村社將權屬不清的土地擅自發包；一些本該發包到戶的土地，也被作為機動地預留，或以其他方式發包、流轉。針對上述問題，草案第四條至第六條作了如下規定：
1.用於發包的土地應相應取得所有權或者使用權證書，如存在權屬爭議應當在依法解決並確權後方可發包。2002年以來，我省積極開展農村土地確權工作，截止2005年1月，全省土地確權登記發證占應確權土地總面積的98.92%。因此，該項規定已具備了實施的條件。
2.《農村土地承包法》實施前已經預留的機動地超過法定比例的，其超過部分應重新發包，已經流轉的應當收回。考慮到有些已流轉的土地強行收回有對農村集體經濟組織造成更大損失的可能，草案規定暫不能收回的，發包方應將流轉收益分配給集體經濟組織成員。經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，也可以將該流轉收益的一部分用於集體經濟組織公益事業或者其他合法支出。
3.《農村土地承包法》第二十八條所列舉的土地及“發包方依法收回的土地”應當用於承包，使全體集體經濟組織成員共享土地的收益。
（三）關於土地承包經營權的確定和保護。
讓農民依法獲取長期穩定的土地承包經營權，是農民利益的核心，是農民的基本利益和基本權益所在。草案對農民依法取得土地承包經營權，並加強保護做了明確具體的規定。
1.《農村土地承包法》第十五條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”。實際操作中因對“農戶”的範圍理解不同，往往引起爭議和糾紛。針對此問題，草案第七條對家庭承包經營權主體以列舉的方式進行了明確。草案第八條對家庭承包作出進一步規定，要求發包方按照農村集體經濟組織成員人數平均發包分配。
2.針對在“其他方式承包”即四荒土地對外發包中，集體經濟組織中的個別人違反民主原則，暗箱操作損害集體和承包方利益的問題，草案第九條規定，發包方須將承包方案向全體集體經濟組織成員公示，公示時間不少於15日。同時對承包方案具體應當說明的事項作出了明確規定。
3.針對當前完善二輪承包亟待解決的承包手續不完備、承包契約及權證的檔案管理不規範問題，草案第十條至第十二條規定，沒有簽訂書面承包契約的，應當自本辦法實施之日起3個月內補簽。家庭承包契約約定的承包期少於法定期限的，應當按照法定期限執行。承包方是發包方主要負責人的，承包契約由本集體經濟組織成員的村民會議或者村民代表會議推薦三人代表發包方簽字或者蓋章。此外，草案第十七條和第十八條分別對承包契約及權證的變更和解除、終止或註銷的情形以列舉的方式予以明確。
（四）關於土地承包經營權流轉。
堅持依法、自願、有償的原則，是土地承包經營權流轉的基本前提。建立符合市場化規則的土地承包經營權流轉機制，促進土地流轉有序進行，推動農業結構調整和農業產業化經營，是農業、農村經濟發展的客觀趨勢。當前土地流轉中存在的突出問題是隨意改變土地承包關係，採取行政手段，強迫農民將承包地集中連片流轉；截留扣繳流轉收益，妨礙承包方流轉，損害承包方利益。針對上述問題，草案第十三條至第十六條規定，發包方有提供協助流轉的義務，不得妨礙或者強迫承包方進行農村土地承包經營權流轉，不得截留、扣繳承包方的流轉收益。承包地集中成片流轉，涉及多個承包方的，受讓方應當與每個承包方分別簽訂土地承包經營權流轉契約。土地承包經營權採取轉讓方式流轉的，發包方應自收到承包方申請後30日內答覆；逾期不答覆的，視為同意。通過土地經營權流轉取得的土地承包經營權，除原流轉契約另有約定外，可以再流轉。
（五）關於對被征地農民的權益保護。
近年來，我省一些地方在徵收、徵用農民承包地時，存在未能充分保障農民對征地的知情權和依法獲得補償安置的權利，甚至以各種名義降低、拖欠、截留農民征地補償款，一些農民在土地被征後基本生活失去保障等問題。針對上述問題，草案第十九條至二十二條規定，徵收、徵用承包土地的，應當依法進行，對違法征地、占地或者擅自擴大征地、占地範圍的，承包方有權拒絕。征地須事先公告並充分聽取被征土地的農村集體經濟組織和承包方的意見。征地的各項費用應當自征地補償、安置方案批准之日起3個月內全額支付，農業、林業、土地、民政、監察等部門按照各自職責對征地補償費用的支付、分配和使用情況等進行監督。市、縣、自治縣人民政府應當對征地後的農民提供就業和創業的優惠政策，並免費進行職業技能培訓和就業指導服務。
（六）關於監督檢查和法律責任。
1.針對農業、林業、土地等主管部門在實際工作中存在的問題，草案第二十三條和第二十四條規定，農業、林業等有關主管部門對承包及承包契約管理實施監督檢查時，有權要求被檢查單位或者個人提供有關土地承包的檔案或者資料。承包方有違反法定義務的行為，有關部門應當依法制止和查處。
2.對發包方侵害承包方合法權益的行為，《農村土地承包法》規定了民事責任。當前農村土地承包方面存在的問題，許多是發包方的負責人違反有關法律、規定造成的，而現行法律、法規對其在土地承包方面的違法行為，沒有規定相應的處罰。針對此問題，草案第二十五條規定，發包方有《農村土地承包法》第五十四條規定的情形之一的，除依法承擔民事責任外，縣級以上農業或者林業主管部門對實施違法行為的直接責任人員可以處以1000元以上1萬元以下罰款的行政處罰。
（七）關於《海南省農村集體經濟承包契約管理條例》的處理。
1996年5月15日，海南省人大常委會依據《中華人民共和國農業法》和《中華人民共和國經濟契約法》制定並頒布了《海南省農村集體經濟承包契約管理條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》規定的承包對象包括土地、生產經營項目等。考慮到作為《條例》主要立法依據的《經濟契約法》已於1999年廢止，《農村土地承包法》頒布後有關土地承包契約的管理應適用《農村土地承包法》以及本省制定的實施辦法，其它生產經營項目承包契約應適用《契約法》，《條例》已無存在的必要。因此，草案第二十八條規定，本辦法實施後《條例》同時廢止。
