最高人民法院關於落實“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的工作綱要
最高人民法院印發《關於落實“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的工作綱要》的通知
法發[2016]10號
各省、自治區、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：
“用兩到三年時間基本解決執行難問題”，是最高人民法院經過認真研判和廣泛徵求意見後作出的重大決策部署，是當前和今後一段時期人民法院工作的重中之重。為實現基本解決執行難總體目標，全面強化各項執行工作，最高人民法院制定了《關於落實“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的工作綱要》，對基本解決執行難的總體思路、主要任務及組織保障提出了明確、具體要求。
現將《關於落實“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的工作綱要》印發給你們，請結合實際認真貫徹執行。執行中發現情況和問題請及時報告最高人民法院。
最高人民法院
2016年4月29日
2016年3月13日，周強院長在十二屆全國人大四次會議上報告最高人民法院工作時莊嚴承諾：“用兩到三年時間基本解決執行難問題”，這是人民法院滿足人民民眾日益增長的多元司法需求、提升司法公信力的內在要求，是人民法院為實現全面建成小康社會和“四個全面”戰略布局目標提供有力司法保障的應有之義，是對人民法院執行工作的極大鞭策和鼓舞。各級人民法院要牢固樹立政治意識、大局意識、為民意識，切實增強使命感、責任感和緊迫感，求真務實、銳意進取，勇於擔當、奮發有為，全力推進各項執行工作健康快速發展，確保在兩到三年期限內完成基本解決執行難目標任務，切實“讓人民民眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。
一、基本解決執行難的總體目標與評價體系
（一）總體目標
全面推進執行體制、執行機制、執行模式改革，加強正規化、專業化、職業化執行隊伍建設，建立健全信息化執行查控體系、執行管理體系、執行指揮體系及執行信用懲戒體系，不斷完善執行規範體系及各種配套措施，破解執行難題，補齊執行短板，在兩到三年內實現以下目標：被執行人規避執行、抗拒執行和外界干預執行現象基本得到遏制；人民法院消極執行、選擇性執行、亂執行的情形基本消除；無財產可供執行案件終結本次執行的程式標準和實質標準把握不嚴、恢復執行等相關配套機制套用不暢的問題基本解決；有財產可供執行案件在法定期限內基本執行完畢，人民民眾對執行工作的滿意度顯著提升，人民法院執行權威有效樹立，司法公信力進一步增強。
（二）評價體系
引入第三方評估機構研究制定基本解決執行難的評價體系，確定兩到三年內解決執行難的具體目標及指標體系，廣泛徵求意見後向社會公開發布。兩到三年期限屆滿前由該第三方評估機構及參與單位按照既定的評價體系進行效果評估，向社會發布評估結果。
二、基本解決執行難應堅持的原則
基本解決執行難，要把握新時期執行工作基本規律，堅持問題導向，秉持發展理念，系統設計、整體布局、突出重點、多措並舉。
1.堅持黨的領導，確保正確方向。要始終堅持和依靠黨的領導，積極主動向黨委匯報解決執行難的各項工作部署，充分發揮黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，幫助解決工作推進中的重大問題。同時也要充分發揮主觀能動性，開拓進取，積極作為，按照總體要求和部署堅持不懈狠抓落實。
2.加強頂層設計，鼓勵改革創新。最高人民法院要立足中國國情，科學謀劃解決執行難的頂層設計。作為有益補充，各地法院要緊緊圍繞提高執行工作效率、增強司法公信力目標，在執行理念、執行方式、執行管理等方面勇於探索、大膽創新，不斷積累解決執行難的實踐經驗。
3.實行整體推進，強調重點突破。解決執行難涉及方方面面的工作，必須整體布局、有序推進，同時也要突出重點，集中精力破解影響整體工作推進的瓶頸和障礙，確保各項工作部署順利進行。
4.堅持標本兼治，注重長遠發展。破解執行難是一項系統工程，需多措並舉、標本兼治。既要立足現實，著力解決當前工作推進中的突出問題；也要著眼長遠，從影響執行難的全局性問題入手，積極推動社會誠信體系建設和破產、保險、救助等制度完善，謀劃解決執行難的長效治本之策。
三、基本解決執行難的主要任務
基本解決執行難，要堅持以信息化建設為抓手，著力強化執行規範化建設和專業化建設，切實完善執行體制機制，努力實現執行工作各個領域的深刻變革。
（一）實現執行模式改革
全力推進執行信息化進程，聯合懲戒失信被執行人，暢通被執行人及其財產發現渠道，基本改變“登門臨櫃”查人找物的傳統模式，真正破解查人找物傳統執行難題。
1.實現網路執行查控系統全覆蓋。建成以最高人民法院“總對總”網路執行查控系統為核心、以地方各級法院“點對點”網路執行查控系統為補充、覆蓋全國地域存款及其他金融產品、車輛、證券、股權、房地產等主要財產形式的網路化、自動化執行查控體系，實現全國四級法院互聯互通、全面套用，所有負責辦理執行實施案件的執行人員均能熟練使用系統，快速查找、控制所承辦案件的被執行人及其財產。
2.強力懲戒失信被執行人。貫徹落實黨中央關於加強社會誠信建設的戰略部署，制定出台關於加快建立失信被執行人信用監督、威懾和懲戒機制的意見，不斷拓展對失信被執行人聯合信用懲戒的範圍和深度。確保最高人民法院、國家發改委等44家單位達成的聯合懲戒合作協定落地生根，形成多部門、多行業、多領域、多手段聯合信用懲戒工作新常態，讓失信被執行人寸步難行、無處逃遁，迫使其自動履行法定義務。
3.拓寬被執行財產發現渠道。嚴格落實被執行人財產申報制度，對拒不申報或申報不實的被執行人依法進行制裁；探索、推行委託審計調查、委託律師調查、懸賞舉報等制度，最大限度發現被執行人財產。
（二）實現執行體制改革
要按照黨的十八屆四中全會確定的“完善司法管理體制，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”要求，蹄疾步穩推進執行體制改革，讓改革成果更多惠及執行當事人，促進解決執行難。
4.實行執行權和審判權科學合理分離。進一步最佳化執行權的科學配置，設立執行裁判庭，審理執行程式中涉及實體權利的重大事實和法律爭議，形成審判權對執行權的有效制約和監督。
5.強化執行工作統一管理體制。依託執行指揮系統，強化全國四級法院統一管理、統一指揮、統一協調的執行工作管理體制，規範指定執行、提級執行、異地交叉執行的提起和審批程式，提高執行實施效率。
6.探索改革基層法院執行機構設定。採取兩種模式進行試點：一是中級人民法院打破行政區劃設立執行分局、負責執行實施原基層人民法院的執行案件；二是強化中級人民法院執行局對基層人民法院執行人員、實施案件、執行裝備的統一管理、調度和指揮職能，在破除地方保護主義、提高執行工作效率方面進行探索。
（三）實現執行管理改革
要以全國法院執行案件信息管理系統為依託，強化對執行程式各個環節的監督制約，嚴格規範執行行為，切實提高執行效率，努力增強司法公信力。
7.全面運行案件流程信息管理系統。建立全國四級法院一體化的執行案件辦案平台、案件節點管理系統，強化節點管控，自動生成、公開相關流程信息，形成執行法院、上級法院、當事人對執行案件多位一體的監督功能，堵塞廉政漏洞，有效解決消極執行、拖延執行、選擇執行、亂執行等失范執行、違法執行問題。
8.開展執行案款專項清理活動。在全國法院部署開展執行案款專項清理，集中解決執行案款管理中的歷史遺留問題。通過清理活動建章立制，制定出台執行案款管理辦法，全面實現執行款物的信息化管理，確保對執行案款的流轉與發放透明高效，全程留痕、全程公開。
9.推動建立執行救助制度。積極推動普遍建立執行救助制度，結合執行案款清理工作，研究擴充救助資金來源，充分體現國家和社會對弱勢群體的人文關懷，彰顯人民法院司法為民的核心宗旨。
（四）實現財產處置改革
要針對當前經濟增速放緩、經濟下行壓力加大的形勢，樹立網際網路思維，加大被執行財產的處置力度，及時、有效兌現債權人權益。
10.推行網路司法評估管理。對擬處置的被執行人財產，通過網路平台進行流程管理，自動篩選評估機構，按照預設的程式進行價值評估，避免暗箱操作、低值高估、高值低估等侵害執行當事人權益現象，斬斷利益輸送鏈條，為後續拍賣工作奠定基礎。
11.推廣網路司法拍賣。廣泛推動各地法院以網路司法拍賣方式處置被執行財產，從源頭上減少和杜絕串通壓價、惡意競買等有損公平公正的現象，祛除權力尋租空間，實現當事人利益最大化。
（五）完善執行工作機制
要在人民法院內部深挖潛力，理順各種關係，完善相關工作銜接機制，努力提高執行工作效率。
12.建立無財產可供執行案件退出和恢復執行機制。建立健全無財產可供執行案件終結本次執行程式的實質標準和程式標準；終結本次執行程式後，在一定年限內繼續對被執行人採取限制高消費及有關消費的跟進措施；被執行人恢復履行能力後，執行法院依職權或依當事人申請啟動恢復執行程式；全國法院執行案件流程信息管理系統設定專門資料庫集中管理無財產可供執行案件，實現退出和恢復執行程式自動銜接。
13.完善保全和先予執行協調配合機制。在立案階段強化執行風險告知和保全、先予執行申請提示，支持、鼓勵財產保全保險擔保，做好保全申請與執行查控系統的有序銜接，提高保全債務人財產的及時性、有效性，以保全促調解、促和解、促執行，從源頭上減少進入執行程式的案件數量，降低申請執行人權利落空的風險。
14.建立和完善行為執行機制。加強對要求被執行人履行作為或不作為義務強制執行的專題研究，有針對性地解決實踐中對行為履行義務的強制執行難題，出台相關指導意見。
15.建立執行與破產有序銜接機制。將被執行人中大量資不抵債、符合破產條件的“殭屍企業”依法轉入破產程式，充分發揮破產法律制度消化執行積案、緩解執行難的功能，促進市場經濟按照規律健康有序發展。
16.完善異地執行協作機制。樹立全國執行一盤棋的理念，總結推廣各地法院之間開展異地執行協作的經驗，修改完善委託執行規定，以執行事項委託為主，建立全國統一的協作協助執行工作機制。
17.建立繁簡分流辦案機制。根據執行案件財產查找、爭議解決、拍賣處置等環節的難易程度，結合執行人員的個人專長，建立和完善案件分配、人員組合機制，最大限度發揮執行人員個人優勢和人民法院集體優勢。
18.完善執行糾錯機制。建立執行與賠償的聯動對接機制，對國家賠償審理中發現的應當由執行監督程式解決的案件，及時進行審查糾正；完善執行迴轉案件的執行機制，確保原執行依據被撤銷後當事人依法享有的執行迴轉權利能夠得到及時行使，最大限度減少當事人因裁判錯誤受到的損失。
（六）完善執行規範體系
要針對執行工作實踐中執法辦案的法律適用難題，著力解決執行中因法律資源不足、法律空白點多、法律規定不明確、缺乏可操作性導致的執行人員規範意識淡薄、執行行為失范等現象，及時制定出台相關司法解釋、規範性檔案、指導意見，形成比較完善的執行工作司法解釋規範體系。
19.及時出台單行司法解釋或指導性意見。出台變更追加執行主體、財產申報和財產調查、財產保全、網路司法拍賣、執行和解、仲裁裁決執行、公證債權文書執行、參與分配、股權執行等系列單行司法解釋或指導性意見。
20.全面梳理司法解釋體系。對現行執行司法解釋進行系統梳理，消除矛盾衝突，填補規則漏洞，提高司法解釋的系統性。
21.推動強制執行單獨立法進程。配合立法機關深入開展強制執行法調研起草工作，形成比較完善的草案稿，提交立法機關審議，推動強制執行法儘快出台。
（七）完善執行監督體系
要健全和強化執行監督體系，從內到外、從上至下全方位加強對執行工作的監督制約，確保執行權高效、廉潔、有序運行。
22.加強法院內部監督。最高人民法院要充分運用執行綜治考核辦法、執行工作約談辦法兩個規範性檔案，切實加強和改進執行監督工作。上級法院要適時成立督查組，對下級法院套用執行案件流程信息管理系統、清理執行案款、辦理重點督辦案件等方面的落實情況，進行全面督查指導，發現問題及時問責。
23.主動接受人大監督。定期或不定期向各級人大報告執行工作，邀請人大代表到法院視察，及時辦理代表議案和質詢，主動接受監督。
24.依法接受檢察監督。與檢察機關聯合出台規範民事執行活動法律監督的規定，主動邀請檢察機關對具有重大影響以及群體性、敏感性的執行案件，被執行人為特殊主體或因不當干預難以執行的案件，被執行人以暴力或其他方式抗拒執行的案件等進行監督，改善執行環境，維護當事人的合法權益。
25.廣泛接受社會監督。全力打造中國執行信息公開網，將執行案件流程信息、失信被執行人名單信息、執行裁判文書等及時向社會公開，保障當事人和社會公眾對執行案件及執行工作的知情權、監督權，讓執行權在陽光下運行。
（八）完善專項治理機制
要針對嚴重製約和影響執行質效的突出問題，持續深入開展反消極執行、反規避執行、反抗拒執行等整治行動，將專項治理要求轉變為長期性、常態化工作機制。
26.建立反消極執行長效機制。利用案件流程信息管理系統對消極執行現象進行自動篩查，發現問題及時予以警示、督促，經警示後在一定期限內仍消極不作為的，視情節輕重追究有關人員的責任。
27.建立特別案件執行長效機制。繼續深化涉黨政機關執行積案清理專項活動，通過聯合通報機制督促自動履行，推動將特殊主體的債務納入預算管理，形成破解涉黨政機關執行積案的合力與機制；建立涉民生案件執行常態化、隨時性、優先性機制，將功夫用在平時，逐步改變每逢年節要靠組織開展集中清理活動突擊解決問題的狀況。
28.建立反規避執行長效機制。持續深入開展反規避執行整治行動，提高查處規避執行行為的司法能力，完善相關協調配合工作機制，加大依法制裁力度，全面壓縮規避執行行為的存在空間。
29.建立反抗拒執行長效機制。依法加大對抗拒執行、阻礙執行甚至暴力抗法行為的懲治力度。執行過程中及時收集、固定被執行人或相關人員抗拒執行的音視頻證據，充分利用罰款、拘留強制措施，以及公訴、自訴兩種渠道追究拒不執行判決、裁定罪責任等手段進行依法制裁，定期公布典型案例，形成打擊抗拒執行違法犯罪的高壓態勢。
四、基本解決執行難的組織保障
基本解決執行難，任務艱巨、責任重大、時間緊迫，要切實做好相關組織保障工作，確保各項安排部署有計畫、按步驟順利推進，達到預期目標。
（一）加強組織領導工作
1.強化組織領導。各級人民法院黨組要高度重視、切實加強對解決執行難工作的組織領導，要將解決執行難工作作為“一把手工程”來抓，各級法院黨組書記、院長作為第一責任人要親自過問、親自部署、親自協調，集中各方力量，確保抓出成效。
（二）加強執行隊伍建設
要努力建設一支專業化、職業化、清正廉明的執行隊伍，為基本解決執行難提供強有力的人力支撐。
2.加強力量配備。認真落實《中共中央關於轉發〈中共最高人民法院黨組關於解決人民法院“執行難”問題的報告〉的通知》（中發〔1999〕11號）要求，合理確定和配備從事執行工作的人員比例，並確保執行人員具備必要的政治素質、專業素質和任職資格，對不具備相應任職資格的現有人員進行調整，嚴格杜絕將不具備任職資格的人員安排到執行工作崗位。
3.推行人員分類管理。在法官員額制改革中對執行部門原具備法官資格的人員要與其他業務部門同等對待；執行局及執行裁判庭的法官員額比例總體不低於其他業務部門；積極推動現有執行人員的分類管理改革，在執行機構配備法官以及法官助理、司法警察等司法輔助人員，分別落實相應待遇，分工負責行使執行權。
4.強化教育培訓。始終以加強思想政治工作為核心，增強廣大執行幹警的政治意識、大局意識、責任意識、核心意識、看齊意識，確保執行工作方向正確；以強化黨風廉政建設為關鍵，堅決整治執行隊伍在紀律作風方面存在的突出問題，確保廉潔司法；以提升業務素養為重點，鼓勵和保障廣大執行幹警鑽研執行業務、最佳化知識結構、強化實踐鍛鍊，確保執行隊伍的司法能力。
（三）強化物質裝備建設
要進一步落實科技強院的工作方針，強化對執行工作的物質裝備建設，抓好技術、經費、設備三大保障。
5.全面完成執行指揮系統建設。堅持高標準、高起點，全面完成執行指揮系統的軟硬體建設，實現全國四級法院執行指揮系統音視頻互聯互通。
6.加強執行隊伍裝備建設。為執行機構配備必要的執法車輛、通訊系統，給每一位從事執行實施工作的人員配備單兵執法儀以及其他必要的物質裝備，加強執行人員人身安全保障，確保應急處置工作及時到位。
（四）切實加大宣傳力度
要充分認識新聞宣傳工作的重要性，充分利用各種新聞平台，加大執行工作宣傳力度，凝聚全社會理解執行、尊重執行、協助執行的廣泛共識，推動形成良好的法治環境。
7.不斷宣傳執行工作新成效。通過多種形式在報紙、廣播、電視、新媒體、戶外廣場、社區等平台或場所，全面展示一定時期內執行工作取得的成效，擴大影響。講究宣傳策略，重點選擇正反兩方面典型案例進行宣傳報導，懲戒失信，褒獎誠信，營造形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，促進社會誠信體系建設。
8.宣傳對執行難的理性認識。通過大力宣傳，讓人民民眾深刻認識到，被執行人無財產可供執行、喪失履行能力的案件雖然在形式上表現為生效法律文書確定的權利義務未能最終實現，但其本質上屬於當事人應當自己承擔的商業風險、交易風險或法律風險，不屬於應由人民法院解決的執行難。
