一、關於原始氏族社會的“百官”
當人類社會發展到一定階段出現了階級對立的時候，作為統治者一方面需要設立各種官吏，使之分職治事，以實現自己的統治意志，維護自己的統治地位。這時各種官僚機構即成為國家機器的重要組成部分，而各級官吏便成為國家機器的體現者。“官”的本義是房舍的意思，後來引申為具有權力的處所即官府以及行使權力的人即官員。《禮記·王制》孔穎達疏云：“官者，管也。”說官是管理別人的人。這種解釋沒能揭示出“官”的本質特徵。誠然，作為社會的管理者在遠古的氏族社會曾經存在過，那就是當時各部落和部落聯盟的酋長們。但是他們與氏族其他成員的地位是平等的，他們只是憑藉著自己的威望和能力，擔負起集體生產和生活的組織工作，這和後世的“官”是截然不同的。古代相傳，在堯、舜、禹做部落聯盟首領的原始氏族社會晚期，曾設有“百官”，例如堯曾以四岳為部落酋長，以羲和管曆法；舜以“八元”管教化、“八愷”管土地等等，這些“百官”也都是氏族社會的各種管理者。這時期，各個部落常把自己所崇拜的某種事物作為圖騰來崇拜，於是就用這些事物來稱呼當時的管理者們。《左傳·昭公十七年》記載郯子在魯國敘述他的家世時，提到黃帝崇拜天上的雲，以云為圖騰，於是用“雲”來稱其“官”；炎帝崇拜火，於是以“火”名“官”，共工氏崇拜水，以“水”名“官”；太皞氏崇拜龍，以“龍”名“官”；而郯子的祖先少皞氏崇拜鳥，於是用“鳥”名“官”，例如鳳鳥氏管曆法、祝鳩氏管民政、五雉管手工業等等。可以看出，這些社會管理者們已經具有一定的分工了。從原始氏族社會晚期已出現私有財產這一事實看，過去的民主選舉原則開始受到破壞，而各級管理者們也在向統治者轉化，所謂的“百官”越來越成為“民”的對立面而具有了新的意義。
二、夏朝的設官
夏朝是中國歷史上第一個奴隸制王朝，它的最高統治者是“王”，其下設有各種職官。《禮記·明堂位》說：“夏後氏官百”，百表示多。古代文獻對夏朝官制缺少詳細記載，這也與國家機器建立初期的官職設定必定粗略有關。即便如此，一些零散的材料仍可使我們對夏朝職官設定有少許了解。《左傳·定公元年》記載：“薛之皇祖奚仲居薛，以為夏車正。”車正是主管造車的官。傳說奚仲很善於造車，所以做了夏朝的車正。又《左傳·哀公元年》記載，少康為夏王前，曾做諸侯有仍氏的牧正，後來又逃到有虞氏那裡做庖正。牧正是主管畜牧的官，而庖正是主管膳食的官。夏朝有軍隊，進行過多次戰爭，自然有統率軍隊的官長。《尚書·甘誓》說：啟與有扈氏“大戰於甘，乃召六卿。”鄭玄注說“六卿”是六軍的將領，這是用後人的觀念作解釋，實際的官名尚不清楚。夏朝有監獄。《竹書紀年》說：“夏後芬三十六年作圜土。”芬是啟以後的第七個夏王，當時由於階級矛盾尖銳，夏王芬便建築圜土來囚禁反抗者。圜土是圓形的土牢，把罪犯圈圍在其中。這也表示有司法的官員。《尚書·胤征》、《左傳·昭公十七年》都記載了夏代發生日食的時候，出現“瞽奏鼓，嗇夫馳，庶人走”的情形。這裡的瞽是樂官。對嗇夫的職掌，後人解釋不一，有的說是主管祭祀所用布幣的官，有的說是主管耕作奴隸的官。總之，儘管夏朝的職官設定十分簡略，但其官僚機構畢竟已具雛形。
三、商朝的內、外服官制
同夏朝相比，商朝職官制度已趨向系統化。除了文獻記載外，甲骨卜辭和銅器銘文也給我們提供了豐富的資料。在商朝，由商王直接統治的中心區域叫內服，內服以外的諸侯統治區域稱為外服。它們的職官制度有所不同。
1.內服官
內服設有百官，稱為百辟。可分為政務官、宗教官、事務官、武職官等幾類。政務官有尹、冢宰等。如伊尹就是商湯的輔弼之官，相當於後世的宰相。這裡伊是姓，名為摯。尹是官名，也稱阿衡、保衡。直到西周初年的銅器銘文中，保和尹還通用。如《令尊》銘文中的“明保”，又稱“明公尹”。《史記·殷本紀》記載商王武丁“三年不言，政事決定於冢宰”，可見冢宰權勢之重，地位與尹相仿。宗教官有占、卜、多卜、亞、祝、史、作冊等。占、卜是負責占卜之事的。甲骨文中記載許多貞人的名字。貞人就是占卜人。巫、祝是神職人員，在祭祀等活動中充當人和神之間的媒介人。史官為記錄王事活動的官，與作冊職掌相近。在甲骨文中有“乍（作）冊”、“作冊右史”等職官出現。事務官是負責某種具體事務的官。甲骨卜辭中有小臣、臣正，大約是從奴隸中挑選出來做奴隸們的頭領的官吏。還有小耤臣、小眾人臣，是管理農業奴隸的官吏，小丘臣是管理山林的，小疾臣是管理醫療之事的，小多馬羌臣是管養馬的羌人的官吏等等。在甲骨文中還有宰，是總管奴隸主貴族家務及家務奴隸的官。武職官有亞、多亞、馬、多馬、射、戍、衛、犬、多犬等。商王和奴隸主貴族是軍隊的當然統帥，對於他們來說，官職、爵位是世代承襲的，任職的文武沒有嚴格區分。這裡說的武職是軍隊中的中、下級官吏。亞是奉王命領兵征伐和追捕逃亡奴隸的官。馬、多馬是與戰車有關的武官。射、多射是管弓箭手的武官，其中管百人的叫百射或射百，管三百人的叫三百射或射三百。犬為飼養、訓練獵犬的官，或說犬是田獵中遞送獵物情況的官吏。戍大約是從事戍守的武官。衛是侍從保衛人員。此外還有工、宗工、惟服、惟亞等等，還有待進一步了解它們的意義。
2.外服官
外服包括商王親屬的受封地和被征服部落的臣服地區。《尚書·酒誥》說：“越在外服，侯、甸、男、衛、邦伯”，這裡的侯、甸、男、衛、邦伯都是外服的重要統治者。侯、伯在甲骨文中都有出現，是那些方國的君長，沒有嚴格的等級差別，如武丁之子奠被封為侯，稱侯奠；周人臣服於商時，稱周文王為西伯。這些侯伯都要定期向商王貢獻和奉命參加征伐活動，有的還到中央朝廷來任職。甸在甲骨文中作“田”，是商王派至遠方主管農業生產的官。男作為官名，不見於甲骨文，有學者認為就是甲骨卜辭中的“任”，大約是侯、伯之下的武官。卜辭中還有牧，大約是商王派至遠方主管畜牧的官。在商朝，沒有五等爵制度。
四、西周官制
西周官制是在商朝內、外服制度的基礎上進一步發展的，開始確立了師、保的中樞職官地位，其內服、外服職官的設立和分工也更加細緻。在內服中，太師、太保是屬於最高的“公”一級的職官，其下為“卿”一級的高級職官，它們各有屬官，此外還有低級的事務官員。
1.最高級的師、保
在周王之下，地位最高的是太師、太保、太宰，它們輔佐周王，統領百官，執掌朝政，同商朝的尹相類似，多由有威望的大貴族擔任。例如姜尚在周武王時為太師，對推翻商統治發揮了重大作用，被稱為師尚父。後來周成王年幼，由太師周公攝政七年。太師有時由兩人同時擔任。西周中期以後，任命太保漸少，太師的地位更加突出。從文獻記載和出土銅器銘文看，西周朝廷的官員是分為公、卿兩個等級的。太師、太保、太史是屬於公一級的。太史主管朝廷的冊命、祭祀、圖籍等，雖然權力不如太師大，但地位較高。周初，華公、蘇公都曾為太史。在銘文中，對於身為太師、太保、太史的人，都稱為某公。
2.內服官中的卿
內服官中，次於公一級的是卿。他們是公下面依照分工處理朝廷政務的官員。周公的兒子伯禽曾做過太師、太保。在《令彝》中記載周王命他“尹三事四方、受卿事寮”，也就是讓他統管“三事大夫”和四方諸侯，以及統領朝廷百官。所謂“三事”是指常任（又稱任人）、準人（又稱準夫）、常伯（又稱牧）。在《尚書·立政》和金文中對它們都有記載，稱為“作三事”、“三有事”。常任掌管朝廷的政務、官吏人選；準人執掌司法；常伯掌管地方行政事務。屬於卿一級的官員還有司徒（金文作司土）、司馬、司空（金文作司工）、司寇、司士、太宰、公族等。司徒主管農田圖籍及人民戶口等，兼管軍事和卜事。司馬掌管軍隊和軍賦。王畿內的卿大夫往往使其宗臣為司馬，主管采邑內的軍賦，稱家司馬，家司馬也要聽命於王司馬。司空掌管百工執事及土木建設。司寇主管刑獄治安。太宰本是周王的家務總管，掌管王的飲食起居、車駕儀仗、王家財產、王后命令等，因與周王接近，成為周王親信，所以他的權力和地位也較高。周公就曾做過太宰。公族是掌管公族內部事務的官。司士，主管貴族的刑罰及版籍爵祿。在這些卿一級的官員中，司徒、司馬、司空在文獻及金文中被稱為“三有司”。《禮記·曲禮》中有“天官六大”之說，《小盂鼎》銘文稱為“三左”、“三右”。郭沫若在《周官質疑》一文中考定，“三左”是太史、太祝、太卜，“三右”是太宰、太宗、太士。他並繪圖說明他們在舉行典禮時各在周王左右的位置。正如《左傳·成公十三年》所說，周代是“國之大事，在祀與戎”，所以六卿中，太祝是最大的祭祀官。太卜管卜筮。太士是記言的右史。太史是記事的左史。左史、右史可以通稱“作冊”。太宗主管周王族的宗族事務，有可能就是前文所說的公族。太宰前文已有介紹。這裡所說的“三左”、“三右”各官是否符合當時實際情況，還需要進一步探索。在古代記載西周官制的《周禮》、《尚書·周官》、《禮記》等文獻中，有些內容是被戰國以來的儒家學者們依照自己的理想加以系統安排了，因此在認識西周官制時必須做全面的考察。西周晚期的銅器銘文中還出現“膳夫”一官，其權位也很重要，主管向百官傳達周王命令。西周內服官的爵位分為公和伯、侯兩等。凡是太師、太保、太史皆為“公”爵；凡由王畿內貴族入朝為卿的稱“伯”爵，而四方諸侯入朝為卿的稱“侯”爵。公及伯、侯爵位的升降，隨擔任官職的高低而改變。
3.內服中的事務官
屬於內服的事務性低級官員很多，就現在所掌握的材料看，它們可分為內廷事務官和外廷事務官兩類。下面僅舉一部分為例。內廷事務官——虎賁，金文作虎臣，可分左、右，為周王的武裝侍從長官，負責周王的安全。綴衣，掌管周王衣冠之官。趣馬，金文作走馬，為掌管周王馬匹之官。小尹，金文作小臣，為總管內廷事務之官。太宰屬下還有內宰、小宰、樂師、仆、小射、底漁等官吏，分管周王的財產、起居及音樂、駕車、射獵、捕魚等事。外廷事務官——大都，為管理諸侯及周王子弟們的采邑的官員。小伯，管理卿、大夫采邑之官。此外還有林、虞、牧、司田等官，分管山林、畜牧之事；師氏為掌管征伐戍守的軍事長官。對於在外廷分管各種政務的官員，可稱為表臣百司，而對於官府中的低級辦事人員，則稱庶常吉士。
4.外服諸官
周武王滅商後，對於王畿以外的廣大地域進行了分封。受封的主要是周王的同姓親屬和異姓功臣，此外還有堯舜等所謂古聖的後裔。《左傳·昭公二十八年》提到當時共封“兄弟之國者十有五人，姬姓之國者四十人。”這些諸侯都是周王的親屬。周成王時又繼續對同姓親屬加以分封。對這些被封的諸侯，周王稱其中同姓的為伯父、叔父，稱異姓的為伯舅、叔舅。相對來說，商朝所分封的諸侯與商王有親戚關係的很少，因此他們時常反叛商王的統治。而周朝利用宗法血緣關係把眾多的諸侯同周政權緊密地結合為一體，這有助於實現“封建親戚以蕃屏周”的目的，從而加強了對諸侯的控制。西周時期，被分封的諸侯國對周天子要盡一定的義務，例如必須定期朝聘周王，向周王貢獻各種物產，接受周王之命出兵保衛王室或征伐反叛等；同時對周王的婚喪嫁娶、巡狩等也要盡義務。有時諸侯大國可在周王授意下調動附近的中小諸侯國的軍隊，共同從事征伐戰爭。由於大國成為一方之長，所以又稱之為方伯。有的諸侯也到朝廷去任官，輔佐周王。被分封的諸侯，在爵位上有公、侯、伯、子、男五種爵號，但從金文內容上看，似乎它們之間尚未有嚴格的等級差別。諸侯在自己的封國內，基本上也按照周王朝的官僚系統設立各種職官機構。《尚書·立政》記載周公向成王講述文王、武王官制時說，諸侯國設有“司徒、司馬、司空、亞、旅、夷、微、盧烝；三亳阪尹。”其中司徒、司馬、司空是諸侯國的三卿，其職掌當與王廷的三有司相同；亞為次於卿的大夫，旅為次於亞的眾大夫。夷、微、盧是西周邊遠的一些臣服部落，烝指他們的首領。三毫是商朝先王舊都，阪是險要之地，在這些地方都設有專門的官員“尹”在戍守。西周時期還有監國制度。這是周王為了防範諸侯叛亂，派人作為監官去監視他們。例如周滅商後，周武王令商紂王之子武庚仍居殷故地，管理殷民，同時又派遣自己的弟弟管叔、蔡叔、霍叔在其周圍進行監視，稱為“三監”。出土的銅器銘文證實，西周時還派有一些監官到其它諸侯國去。這是周王對地方諸侯加強控制的一種重要措施，也是中國古代確立監察制度的先聲。
五、春秋時期的官制
春秋時期，中原各國的職官雖然大多沿用了西周的舊名稱，但由於這時舊的奴隸制度開始瓦解，新興的封建勢力正在取代奴隸主貴族的統治地位，社會處於大動盪、大變革的形勢中，因此舊的職官制度也受到衝擊，發生了較大的變化。這種變化的最大特點是，以宗法制度相維繫的舊官僚體制出現裂隙，各國雖仍由世卿執政，但已經不都是由周王策命了。
1.最高執政官
春秋時期，王室衰微，周天子已失去了天下共主的地位。周王控制的王畿地區也日益縮小，諸侯國各自為政。在這種情況下，周王廷雖有正卿、卿士、太宰主持朝政，以介卿為其副，但他們已沒有足夠的權力去支配各諸侯國了。在各諸侯國，最高的統治者是各國國君，他們有的如楚、吳、越也曾先後稱過王。其下有總領百官、主持朝政之官，各國的名稱不同，泛稱“執政”。例如鄭國稱“當國”。晉國有三軍，多以統領中軍的將帥為執政。齊國設有左右二相。宋國保留一些商代遺制，有太宰、大司馬等。各國一般都設有司徒、司馬、司空、司寇等眾卿，為朝廷的重要職官。司徒掌管民政、戶籍；司馬掌管軍事；司空掌管土地及築城等土木建設，所以有時也稱司城、司工；司寇掌管訴訟刑獄等。這時期它們的職掌也開始出現變化，例如齊國在軍隊中設有銳司徒、辟司徒，大約是主管武器、營壘之官。晉國由將帥統率軍隊，司馬只專管軍法了。各國專掌刑獄之官，除了司寇外，魯國還有士師，齊國有大理等。
2.宮廷內務官
西周時，為周王個人服務的某些官員，由於取得周王信任而可能兼掌國政。春秋時期這種情況有了改變，為國君個人服務、主管宮廷內部事務的職官同朝廷主管國家政務的職官界限越來越明顯，而且內廷事務官的地位也下降了許多，這是封建官僚制度不斷完善、進步的體現。這些內廷官員有主管公族事務及祭祀等事的宗伯、宗人；主管卜筮之事的卜人、卜士、巫；主管宮內音樂的樂官太師、舞師；主管國君財物的府人、廩人等等。宮內事務的大總管一般由仆大夫擔任，宋國則稱大尹。
3.地方官
春秋時期，中原各國的地方政權基本上實行國、野制。所謂國，是指國都及附近地區；野是國以外的遠方農村。當時按照國、野的不同組織形式，分別設定各級官吏進行管理。《國語·齊語》中記載齊國管仲實行了“參國五鄙制”。這就是在國中建立軌、里、連、鄉四級行政體制，分別設定軌長、里有司、連長、鄉良人為其長官。在鄙野中建立邑、卒、鄉、縣、屬五級體制，分別設定邑有司、卒帥、鄉帥、縣帥、屬大夫和屬正長等官。春秋初期，由於各國之間征戰頻繁，諸侯國開始在邊境地區設縣，以加強防守。至中晚期在內地也開始設定縣，由國君委派縣大夫去治理。有的諸侯國還開始在縣下設郡。這時期郡比縣低，與戰國時期郡統轄縣不同。縣大夫之下有縣師、司馬、司寇等官。縣司馬、縣司寇與朝廷的司馬、司寇的職掌相當，只是管轄範圍不同。春秋時期，各國有的卿、大夫勢力膨脹，其家族組織也不斷擴大，於是形成了一些有勢力的家族，如魯國的“三桓”，晉國的六卿，宋國的戴、桓八族等。他們瓜分公室，並在家中建立了一套統治機構，其中宰是總管一家政務的官。《論語》中就記載孔子的學生仲弓、子路都任過魯國季氏的家宰。家宰可由出身低微、但有才幹的平民擔任。宰下還有其它官吏。無論是縣、郡的長官還是家宰，他們的任命越來越不受出身等宗法血緣的限制，這就為封建地主階級建立新的官僚制度奠定了基礎。關於春秋時期的爵：卿本是各國執政官的泛稱。這時如秦、晉、齊等國，已開始把卿作為爵稱，有上卿、中卿、亞卿的等級差別。大夫在這時也有官和爵的區分，作為官稱的如中大夫、縣大夫等，作為爵稱的如上大夫、中大夫等。齊桓公曾設關內侯，但無封地。
六、戰國時期的官制
戰國時期，封建制度進一步發展，各國君主集權得到加強。這時大國擴張領土，弱國被滅，只剩下屈指可數的幾個諸侯國了。大區的君主也都相繼稱王。為了適應戰爭的需要，為了加強對各級官吏的控制和提高官僚機構的效率，各國大都實行了以國君為首，下有相、將二官分掌文武的中央集權體制，這就是《尉繚子·原官》所說的：“官分文武，君之二術。”與此同時，各國在地方設定郡、縣，由國君親自任免其長官。這樣，封建的官僚體制便初具規模了。
1.各國朝廷的行政機構
這時期各國都設有“相”，以為百官之長。相，原是佐助之意。春秋及以前，相只是地位低下的禮賓官，僅在齊景公時一度以崔杼、慶封為左、右相，地位不同一般。戰國時，各國先後設相職，統領百官，成為最高的行政長官。相有時也稱作丞相、相邦。漢朝時，因避諱劉邦之名，改稱相邦為相國。《史記·廉頗藺相如列傳》和《戰國策·趙策五》還記載趙國有“假相”、“守相”。假是兼任，守有試用，代理的意思。在《莊子·盜跖》和《韓非子·顯學》中，雖然有“宰相”一詞出現，但並不是正式的官名。在中國古代職官制度史上，“宰相”有其特定的意義，除了遼朝曾以它作為正式官名外，一般都把執掌朝政、統領百官的中樞職官泛稱為宰相。因此歷朝的宰相，無論是人數還是官稱，不盡相同。各國也設“將”職，成為一國的最高軍事統帥，地位僅次於相，多以擅長統兵作戰的武將充任。將職稱將軍，有時為了突出最高統帥的地位，設有上將軍、大將軍等。在將軍之下，設有國尉、都尉等高級武官。在秦國，大良造本是高於國尉的武官，後來撤銷大良造後，國尉地位上升。秦始皇統一中國後，可能設有太尉掌管全國軍事，其前身即與國尉有關。這時期，由於國君權力加強，國君的秘書人員的職權也加重了。國君的秘書長官不僅負責機要文書檔案，而且作為國君的耳目親信，開始具有監察其它官員的職能。他們有的稱為御史，有的稱為主書、掌書、御書等。此外，重要的中央行政官員司徒、司寇、司空等在各國往往沿襲下來。同時各國又在新的歷史條件下設定了一些新的職官，如秦、齊設有博通古今典籍以備顧問的博士，趙國有主管收取租稅的田部吏，秦有廷尉掌管司法，韓、魏有廩史，大約是主管倉庫等等。
2.地方郡縣制的確立
戰國時期，各國在地方大多確立了郡、縣兩級制，以郡領縣。郡的行政長官是守，由國君直接任免。郡守下設郡尉；主管郡內軍務。郡下設縣，長官稱令。令下有丞，分管財政和訟獄；有尉，管軍務；有司馬，管馬政；有司空，管縣內土建工程（多與軍事有關）及刑徒。齊國未見有郡，據《孫臏兵法·擒龐涓》，齊國設有大都，相當於郡，長官為都大夫。齊國稱邑，與縣相當，長官稱大夫。戰國時期，由於封建統治者打破了奴隸社會以宗法血緣關係維繫的世襲制，在官吏的任用上改為俸祿制。當時各國對俸祿採用了不同的計算單位。例如，衛國以“盆”計算，齊魏用“鍾”計算，秦燕用“石”計算等等。由此，各國又逐漸用它們的計算單位來標示官階的等級高低了。如秦有五十石、一百石、五百石等官員。又由於國君與他所任命的官員形成僱傭關係，於是在行政管理上又創立了對各級官員的年終考核制度。對於朝廷的重要官員和地方長官，年終時都必須向國君匯報自己一年中取得的成績，稱為“上計”。如果考核不合格，要受到懲罰。高級官吏對其下級也有考核。
七、楚國的官制
西周以來，楚為南方大國，它具有與中原不同的文化傳統，在各種制度及生活習俗上都有自己獨特之處。在中央行政職官方面，春秋早期楚國有莫敖執掌全國軍政大權。《淮南子》中稱它為“莫囂”。以後設立大司馬、右司馬、左司馬，莫敖的地位就不斷下降了。楚武王晚年設定令尹，成為朝廷的最高執政官，與專掌軍事的司馬並稱二卿。司馬不僅領兵作戰，而且主管丈量土地、確定賦稅（以此可算定全國可出的戰車、戰馬、各種兵器之數），這又包括了中原國家司空的職掌。戰國時，司馬改稱柱國。著名詩人屈原和政治家春申君黃歇都曾任過左徒，這是主管民政之官。屈原還任過三閭大夫，這也是中原各國所沒有的職官，它專掌王族屈、景、昭三姓子弟的教育。此外還有司敗，為掌管刑罰獄訟之官，相當於中原各國的司寇。師、太師是主管對王子教育的職官。還有專管占卜吉凶的官，稱為卜尹、卜師，是大夫一級的職官。春秋時期，楚國在地方就已開始設立縣，戰國時期形成郡、縣制，長官由國君任命。楚國縣的長官稱縣公、縣令，其下還有縣司馬等。郡的長官由中央派遣武將兼理。
