歷史背景
2016年中央1號檔案在計畫經濟時代，央企的生產力取得了一定的發展。自2003年後，央企生產力變革變得很緩慢，主要原因就是央企的體制與機制很陳舊。第一是央企的機制缺乏活力，機構臃腫，人浮於事；第二是政企不能分開，尤其是所有權與經營權牢牢捆在一起；第三是央企的發展以擴張型為主，造成目前嚴重的產能過剩；第四則是央企被內部人控制嚴重，腐敗加重。國企改革應該從解決過剩產能入手。鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、鐵礦石、有色金屬等幾大行業，虧損面已經達到80%，產業的利潤下降幅度最大，產能過剩很嚴重。截至2015年12月初，幾大行業的生產價格指數（PPI）已連續40多個月呈負增長狀態，這幾大行業對整個工業PPI下降的貢獻占了70%—80%。由於產能過剩的企業占據著大量人力、資金、土地資源，使得生產以及運營成本居高不下，制約了新經濟的發展。因此，勢必要建立有效的過剩產能退出機制。“殭屍企業”不退出，企業轉型就不可能實現。“殭屍企業”都普遍處於一種按兵不動的“熬”冬狀態，或在等待來年形勢轉好，或想把這種情況拖下去移交給下任解決。而領導層則希望其能夠騰“籠”換“鳥”，這其實是很困難的事。供給側要通過產業的調整，通過創新，來提高生產率，來適應市場需求的結構變化。通過結構性改革調整，應該對2016年經濟的增長有一個樂觀的預期。中國供需關係正面臨著不可忽視的結構性失衡。“供需錯位”已成為阻擋中國經濟持續增長的最大路障：一方面，過剩產能已成為制約中國經濟轉型的一大包袱。另一方面，中國的供給體系，總體上是中低端產品過剩，高端產品供給不足。因此，強調供給側改革，就是要從生產、供給端入手，調整供給結構，為真正啟動內需，打造經濟發展新動力尋求路徑。
傳統的先增長後治理、追求增長忽視公平等發展方式失去了可持續性，必然走到盡頭。新常態下，結構調整是一種大邏輯、大格局、大趨勢，是中國無法迴避、必須進行的一場變革。結構性改革是改革的重頭戲，也是考驗中國經濟能不能轉型升級的關鍵。積極發現培育新增長點，需要結構性改革來推進，需要在需求結構、投資結構、城鄉結構、區域結構、產業結構、分配結構等方面發力。國際金融危機後，各國為維持經濟可持續增長，普遍認識到推動結構轉型、改革原有經濟運行模式勢在必行。中國過去主要採取需求管理政策，拉動投資、消費、出口這“三駕馬車”來推進經濟成長。雖然取得了一些經濟成長效果，但也帶來了一些副作用和後遺症，以至於中國不得不對這些前期政策進行消化。2008年國際金融危機爆發以後，為了保增長或穩增長，中國採取了一系列主要針對經濟周期性波動的巨觀調控政策，如積極的財政政策、穩健的貨幣政策和政府投資政策。這些政策確實起到了保增長或穩增長的效果。但是，巨觀調控政策的邊際效應在遞減。雖然連續多次採取了穩增長措施，但GDP增速自2010年一季度達到12.1%的高度之後，一直在震盪下行，直至2015年三季度的6.9%，而且尚未扭轉下行趨勢。這就使得中國不得不重新思考：為什麼撫平經濟周期性波動的巨觀調控政策達不到預期效果，其核心原因恐怕是沒有完全找對病根，沒有對症下藥。中國經濟的主要問題是結構性問題，而非周期性問題。針對結構性問題，不能用解決周期性波動的巨觀政策去應對，而要採取結構性改革去化解。
存在問題
總括
中國的結構性問題主要包括產業結構、區域結構、要素投入結構、排放結構、經濟成長動力結構和收入分配結構等六個方面的問題。這六個方面的結構性問題既相對獨立、又相互疊加，需要通過結構性改革去有針對性地解決。
產業結構問題
供給側結構性改革產業結構問題突出表現在低附加值產業、高消耗、高污染、高排放產業的比重偏高，而高附加值產業、綠色低碳產業、具有國際競爭力產業的比重偏低。為此，需要加快推進科技體制改革，促進高技術含量、高附加值產業的發展；需要加快生態文明體制改革，為綠色低碳產業發展提供動力；需要通過金融體制改革、社會保障體制改革等去淘汰落後產能和“三高”行業等。
區域結構問題
區域結構問題突出表現在人口的區域分布不合理。中國城鎮化率尤其是戶籍人口城鎮化率偏低，且戶籍人口城鎮化率大大低於常住人口城鎮化率。為此，需要加快戶籍制度改革、福利保障制度改革、土地制度改革等，推進農民的市民化進程，提高戶籍人口城鎮化率。
區域結構的另一個問題是區域發展不平衡、不協調、不公平。例如，有些地方享有很多“特權”政策，有些地方發展嚴重滯後。為此，需要推進行政管理體制改革、財稅制度改革、區劃體制改革等，加快建設全國統一市場，解決不同區域發展不平衡問題，使人口和各種生產要素在不同地區自由流動、最佳化配置。
要素投入結構問題
中國經濟發展過度依賴勞動力、土地、資源等一般性生產要素投入，人才、技術、知識、信息等高級要素投入比重偏低，導致中低端產業偏多、資源能源消耗過多等問題。為此，必須要加快科技體制、教育人才體制等改革，最佳化要素投入結構，更多地實現創新驅動。
排放結構問題
中國排放結構中廢水、廢氣、廢渣、二氧化碳等排放比重偏高。這種不合理的排放結構導致了資源環境的壓力比較大。為此，必須加快推進生態文明制度改革，特別是推進自然資源資產產權制度、自然資源用途管制制度、資源有償使用制度、生態補償制度，以及用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配製度等方面的改革。
經濟成長動力結構問題
中國經濟成長過多依賴“三駕馬車”來拉動，特別是過度依賴投資來拉動。其實，“三駕馬車”只是GDP的三大組成部分，是應對巨觀經濟波動的需求邊短期動力，只是經濟成長的結果而非原因，制度變革、結構最佳化和要素升級（對應著改革、轉型、創新）“三大發動機”才是經濟發展的根本動力。我們要更多地依靠改革、轉型、創新，來提升全要素增長率，培育新的增長點，形成新的增長動力。
收入分配結構問題
中國城鄉收入差距、行業收入差距、居民貧富差距都比較大，財富過多地集中在少數地區、少數行業和少數人中。因此，有必要加快推進收入分配製度改革、社會福利制度改革、產權制度改革和財稅制度改革等，促進收入分配的相對公平，縮小貧富差距。
概念提出
習近平2015年11月10日上午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央財經領導小組組長習近平主持召開中央財經領導小組第十一次會議，研究經濟結構性改革和城市工作。習近平發表重要講話強調，推進經濟結構性改革，是貫徹落實中國共產黨的十八屆五中全會精神的一個重要舉措。要牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，適應經濟發展新常態，堅持穩中求進，堅持改革開放，實行巨觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的政策，戰略上堅持持久戰，戰術上打好殲滅戰，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動中國社會生產力水平實現整體躍升。
2016年1月27日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央財經領導小組組長習近平主持召開中央財經領導小組第十二次會議，研究供給側結構性改革方案。習近平發表重要講話強調，供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發展思想。要在適度擴大總需求的同時，去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板，從生產領域加強優質供給，減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構適應性和靈活性，提高全要素生產率，使供給體系更好適應需求結構變化。
改革實質
供給方式
供給側改革實質上就是改革政府公共政策的供給方式，也就是改革公共政策的產生、輸出、執行以及修正和調整方式，更好地與市場導向相協調，充分發揮市場在配置資源時的決定性作用。說到底，供給側改革，就是按照市場導向的要求來規範政府的權力。離開市場在配置資源時的決定性作用談供給側改革，以有形之手抑制無形之手，不僅不會有助於經濟結構調整和產業結構調整，也會損害已有的市場化改革成果。
供給結構
供給側結構性改革從中國中央政府“推動供給側結構性改革，著力改善供給體系的供給效率和質量”等明確表示看，供給側改革就是以市場化為導向、以市場所需供給約束為標準的政府改革。從供給側改革的階段性任務看，無論是削平市場準入門檻、真正實現國民待遇均等化，還是降低壟斷程度、放鬆行政管制，也無論是降低融資成本、減稅讓利民眾，還是減少對土地、勞動、技術、資金、管理等生產要素的供給限制，實際上都是政府改革的內容。
政府改革角度
從中國政府改革的角度看，供給側改革可謂中國改革開放近40年時間裡最深刻的一次政府功能轉變。經濟結構調整，產業結構調整，要求政府在公共政策的制定和執行上，多方面降低對中國經濟的供給約束，使產業、企業的自然活力非受限於作為公共政策供給方的政府約束。
改革重點
總體
供給側改革的關鍵是推進供給的結構性調整，即通過創新供給結構引導需求的結構調整與升級。習近平總書記在談到中國經濟新常態特點時特彆強調中國經濟面臨三大結構調整，即經濟結構、增長動力結構和增長方式結構的重大調整。推進供給側改革應當以推進上述三大結構調整為重點：
經濟結構
供給側結構性改革應當有利於經濟結構的調整。經濟結構按層次包括產業結構和產品結構的調整，調整產業結構重點是推進現代第三產業的發展，提高第三產業占國民經濟的比重。調整產品結構包括生產性消費品結構和生活性消費品結構，變製造大國為製造強國；推進消費升級和消費結構調整也是供給側結構改革的重要任務。
動力結構
供給側結構性改革供給側結構改革應當有利於經濟成長動力結構的調整。改革開放以來，出口、投資、消費一直是支撐我國經濟發展的“三駕馬車”，其中出口與投資貢獻率最高。美國次貸危機以後，特別是我國經濟已步入自然回落周期以來，中國經濟成長動力結構發生深刻變化，內需逐漸成為主要動力。因此，供給側結構改革要適應和推進動力結構的調整。
經濟成長方式
供給側結構改革應當有利於經濟成長方式的結構調整。習近平總書記在論述經濟新常態第三個特點時指出，中國經濟正由要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。十八屆五中全會在制定五年發展規劃時，將創新發展確定為五大發展戰略之首。供給側結構改革應當在供給側理論、供給側制度、供給側技術等方面尋求突破。供給側與需求側的結構性改革應當同步推進，不能顧此失彼。習近平總書記提出供給側結構性改革時強調，“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革。”顯然，供給側與需求側是矛盾統一體的兩個方面，不能強調一側，忽略另一側。這是因為，中國經濟運行正面臨著供給側和需求側都亟待結構性調整的雙重壓力，供給側方面的問題是結構性供給過剩和結構性供給不足並存。只有堅持供給側和需求側的同步結構性調整，實現新的平衡，才能實現經濟的穩步增長。
實施路徑
1、針對突出問題、抓住關鍵點，促進過剩產能有效化解，促進產業最佳化重組，降低成本，幫助企業保持競爭優勢，化解房地產庫存，促進房地產業持續發展，防範化解金融風險。
2、堅持解放和發展社會生產力，堅持以經濟建設為中心不動搖，堅持五位一體總體布局，使市場在資源配置中起決定性作用，調動各方面積極性。
政策扶植
經濟發展的三駕馬車2016年中央一號檔案中“供給側結構性改革”首次寫進一號檔案。在這種改革大背景下，統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源，提升我國農業競爭力，贏得參與國際市場競爭的主動權，尤其顯得意義重大。在當前，農業農村面臨重大轉型機遇與發展挑戰：既要在當前經濟發展新常態背景下促進農民收入穩定較快增長、加快縮小城鄉差距，又要在資源環境約束趨緊背景下，加快轉變農業發展方式，確保糧食等重要農產品有效供給，實現綠色發展和資源永續利用，並在受國際農產品市場影響加深背景下，統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源，提升我國農業競爭力，贏得參與國際市場競爭的主動權。《意見》提出，大力推進農業現代化，必須著力強化物質裝備和技術支撐，著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，實施藏糧於地、藏糧於技戰略，推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展，讓農業成為充滿希望的朝陽產業。作為首次寫入中央一號檔案的“供給側結構性改革”，其內容及改革的意味貫穿全文。《意見》提出，要樹立大食物觀，面向整個國土資源，全方位、多途徑開發食物資源，滿足日益多元化的食物消費需求。
社會評價
推進供給側結構性改革，就是要更多地發揮好企業和個人的作用。政府的主要職責是把法律、法規、標準和政策制定好，給企業和市場相對穩定的預期，提高其積極性和創造性。國際貨幣基金組織曾多次呼籲，各國務必落實結構性改革，提高國家長久競爭力和風險抵抗能力。“十三五”推進結構性改革的重大突破，應爭取更大力度“放水養魚”，激發社會資本創新創業活力，加快金融體制改革，逐步消除服務業與工業要素價格差異，同時加快推進以最佳化結構、提升質量為基本目標的教育改革，推動教育結構與經濟發展需求和消費需求相適應。
——中國（海南）改革發展研究院院長遲福林
供給側結構性改革“十三五”時期實現經濟結構最佳化，在需求結構上，要使經濟發展更多依靠內需特別是消費需求拉動，最佳化投資結構，提高投資效率；在產業結構上，使經濟發展更多依靠服務業和戰略新興產業帶動，大力發展循環經濟和綠色產業；推進新型工業化、新型城鎮化、農業現代化與建設生態文明緊密結合起來，促進經濟轉型發展、升級發展。
——清華大學國情研究院院長鬍鞍鋼
供給側結構性改革實際是產業結構的調整，當務之急是要做好“加減乘除”——做加法就是補短板，在教育醫療等民生領域，要讓民營企業參與進來；做減法就是去產能，鋼材、水泥、玻璃、電解鋁等產能過剩行業尤其要注意合理去產能；做乘法就是發揮好技術、管理、制度等各領域的創新，這是個慢工細活，但效果會很明顯；而做除法，意味著不僅要減少產能，還要加強環境保護，做到清潔生產，將對環境衝擊降到最低。
——國務院發展研究中心研究員、發展戰略和區域經濟研究部研究室主任
普遍的供給約束、供給抑制和供給結構老化是中國經濟當前的主要矛盾，抓住了這個主要矛盾，就可以恢復中國經濟成長的新動力，開啟中國經濟成長的新周期。中央財經領導小組第十二次會議顯示了中央對供給側結構性改革的高度重視，以及真抓實幹的決心。加強供給側結構性改革，要求我們繼續降低融資成本，加大減稅力度，取消更多行政管制，放鬆供給約束。同時，解除對人口和勞動、土地和資源、資本和金融、技術和創新、制度和管理等五大財富源泉的供給抑制，提高供給效率，降低供給成本，並依靠“大眾創業、萬眾創新”刺激新供給、創造新需求。
——萬博新經濟研究院院長滕泰
“以往我們一直在強調‘調結構、轉方式’，但農業供給側改革的認識更具體，更深入，主要是做好‘加減乘除’。”中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥認為，2016年做好農業供給側改革，主要是“去庫存、降成本、補短板”，對不同地方要採用不同的方法。“農業供給側結構性改革的主要任務，一方面是對於大眾農產品進行去庫存，調整糧食供給”，他告訴《每日經濟新聞》記者，“另一方面，除了保障農產品數量充足，中央目標是通過政策改革等方式提高農產品競爭力，具體包括降低成本來提高價格競爭力。與此同時，要在質量安全上滿足消費者需要。”
——中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥
